CC BY
37
II ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
ТЕМА НОМЕРА ■
Региональные аспекты
обеспечения продовольственной безопасности России
Г.А. Горбунов
Комитет Совета Федерации ФС РФ по аграрно-продовольственной политике и рыбохозяйственному комплексу
С учетом сложившейся на мировом продовольственном рынке ситуации рассматриваемая проблема обеспечения продовольственной безопасности, безусловно, чрезвычайно актуальна и заслуживает самого пристального внимания.
Для России продовольственное обеспечение традиционно - одна из центральных проблем. При этом парадокс заключается в том, что вполне самодостаточная страна по всем основным видам ресурсов не может в полной мере обеспечить свое население рядом основных видов продовольствия за счет собственного производства. И такая ситуация складывается при том, что аграрный потенциал нашей страны один из крупнейших в мире.
В Российской Федерации решение проблем продовольственной безопасности сводится в основном к созданию условий для самообеспечения продуктами питания за счет наращивания отечественного производства, т. е. мы стремимся к продовольственной независимости. Вместе с тем сохраняется необходимость решения проблем экономической доступности продовольствия для малообеспеченных слоев населения, сдерживания роста розничных цен на продовольственные товары, обеспечения качества и безопасности продуктов питания.
Реальный рост доходов населения в последние годы создали определенные условия для повышения совокупного спроса на продовольственные товары. Наблюдается тенденция увеличения потребления населением основных продуктов питания, однако по ряду продуктов оно остается ниже рекомендуемых рациональных норм.
Бесспорно, принятые президентом и правительством меры обеспечили определенный экономический рост в сельском хозяйстве. Однако рост цен на товары и услуги для села привели к удорожанию отечественной сельхозпродукции и снижению ее конкурен-
тоспособности, вытеснению ее с внутреннего рынка импортом.
Объем импорта продовольственных товаров сегодня в России в денежном эквиваленте равен объему товарной продукции сельскохозяйственных организаций. Необходимо изменить этот баланс в пользу отечественного производителя.
Ситуация может осложниться и в связи с предстоящим вступлением России в ВТО, поскольку отечественные товаропроизводители конкурируют на внутреннем рынке с субсидируемой импортной продукцией. Представляется целесообразным вернуться к обсуждению вопроса пересмотра договоренностей в области сельского хозяйства, достигнутых в рамках переговоров с ВТО.
Решение отмеченных проблем требует создания условий для развития конкурентоспособных агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов.
Кроме того, особое значение имеет формирование и развитие соответствующей нормативной правовой базы, которая позволила бы обеспечить регулирование указанных вопросов.
Надо без спешки, на основе прагматизма завершить работу над проектом доктрины продовольственной безопасности страны, которая должна определить цели, задачи, принципы, критерии и показатели, риски и угрозы, основные направления и механизмы государственной политики по обеспечению продовольственной безопасности страны. После принятия данной доктрины, на наш взгляд, следует рассмотреть целесообразность подготовки проекта федерального закона о продовольственной безопасности. Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ с участием членов комитета Совета Федерации ФС РФ по аграрно-продовольственной политике и рыбохозяйственному комплексу разработан и принят модельный закон о продовольственной безопасности.
Продовольственная безопасность -это комплексное понятие, имеющее социальные, политические и особенно экономические аспекты.
Кроме того, наряду с общенациональными проблемами продовольственной безопасности существуют и аспекты продовольственной безопасности на региональном уровне.
Во-первых, необходимо учитывать, что если в качестве одного из основных условий обеспечения продовольственной безопасности России является достижение самообеспечения основными видами продовольствия, то для многих регионов в силу природно-климатических и иных особенностей это не только затруднительно, но и экономически нецелесообразно. В связи с этим на региональном уровне зачастую не применим ряд показателей состояния продовольственной безопасности. Например, таких, как объемы переходящих запасов зерна и средний уровень его производства на душу населения, так как некоторые регионы не имеют условий для развития производства зерна.
Кроме того, в Российской Федерации исторически сложилось в силу ряда факторов (природно-климатических, экономических, наличия сельскохозяйственных угодий и т. п.) деление регионов на производящих и потребляющих продовольствие. В связи с этим на региональном уровне целесообразно вести речь не только об уровне продовольственного самообеспечения, но и об уровне продовольственной зависимости региона. Последнее применимо прежде всего к регионам, которые испытывают постоянную потребность во внешних поставках продовольствия из-за низкой обеспеченности собственными ресурсами (например, районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности). Для таких регионов ввоз продовольствия - основное средство обеспечения продовольственной безопасности.
Во-вторых, продовольственная безопасность страны понимается как составная часть ее национальной и экономической безопасности. Для ее обеспечения государство использует целый ряд средств и методов, значительная часть которых не применяется регионами (например, таможенно-тарифная политика, большая часть налогов и сборов и т. п.). К тому же на региональном уровне не стоит задача создания и поддержания на необходимом уровне стратегических запасов продовольствия.
Под продовольственной безопасностью региона следует понимать способность региональной системы формирования и распределения продовольственных ресурсов стабильно обеспечивать все категории населения продуктами питания на всей территории региона не ниже уровня норм минимальной потребительской корзины.
Важнейшие условия обеспечения продовольственной безопасности региона - экономическая доступность продовольствия, а также рациональное сочетание в обеспечении населения продовольствием за счет собственного производства и внешних поставок продуктов питания в рамках единого экономического пространства страны. В связи с этим принципиальное значение имеет недопущение каких-либо межрегиональных барьеров в торговле, локального монополизма.
Система показателей оценки продовольственной безопасности региона могла бы характеризоваться следующими моментами:
• специфическими особенностями региона с точки зрения возможностей развития и состояния агропромышленного производства и продовольственного рынка;
• уровнем доходов населения и цен на продовольственные товары;
• уровнем продовольственного самообеспечения (в том числе и за счет личных подсобных хозяйств населения);
• степенью удовлетворения потребностей населения в основных продуктах питания с точки зрения как рационального, так и минимального уровня питания, с учетом региональной специфики потребления продовольствия;
• размером переходящих запасов продовольствия в регионе.
Говоря о роли субъектов Федерации в обеспечении продовольственной безопасности необходимо отметить, что они реализуют с учетом своих условий единую государственную политику в этой области, формируют целевые программы продовольственного обеспечения региона. Особое значение имеет разработка региональной нормативной правовой базы обеспечения продовольственной безопасности. Так, в Москве, Республике Башкортостан, Ставропольском и Приморском краях, Костромской, Рязанской, Ульяновской областях приняты законы о продовольственной безопасности.
Вместе с тем, рассматривая региональные аспекты обеспечения продовольственной безопасности, надо учитывать следующие обстоятельства.
FOOD PROVISION SECURITY
Самообеспеченность продовольственными ресурсами региона, отражающая соотношение местного производства продовольствия и совокупного спроса на него, характеризует степень продовольственной безопасности и продовольственной зависимости субъектов. Показатели самообеспеченности продовольственными ресурсами того или иного региона показывают его вклад в продовольственную безопасность и продовольственную независимость страны. Уровень самообеспеченности может быть не только ниже 100 %, но и достигать минимально низких показателей.
По уровню самообеспеченности субъектов продовольственными ресурсами можно выделить несколько групп регионов.
Так, например, к регионам, полностью обеспечивающим себя продовольственными ресурсами по продуктовым группам «мясо и мясопродукты», «молоко и молокопродукты», «яйца и яй-цепродукты», т. е. имеющим уровень самообеспеченности выше 100 %, относятся девять субъектов Российской Федерации: Краснодарский и Ставропольский края, Белгородская, Липецкая, Ленинградская и Омская области, Республики Марий Эл, Мордовия, Удмуртия.
Ситуация с самообеспеченностью мясными и молочными продуктами, уровнем их потребления населением регионов страны территориально неоднородна. Самообеспеченность свыше 100 % имеют по мясным продуктам 12, а по молочным - 20 субъектов, в которых, соответственно, проживает 18,8 и 46,6 млн человек. При этом уровень среднедушевого потребления выше среднего показателя по Российской Федерации имеют по мясным продуктам четыре региона с населением 4,9 млн человек, а по молочным продуктам - 19 регионов, где проживают 29,7 млн человек.
За пределами критериев продовольственной безопасности находятся по мясным продуктам 50 регионов с численностью населения 87,4 млн человек, молочным продуктам 28 регионов с населением 59,2 млн человек.
Крайне низкие показатели уровня самообеспеченности (менее 50 %) имеют по мясным продуктам 25, а по молочным продуктам 11 регионов с населением соответственно 47,9 и 22,0 млн человек. При этом 15 субъектов Российской Федерации имеют уровень среднедушевого потребления мяса и мясопродуктов выше среднего
показателя по Российской Федерации (56-82 кг на человека в год).
Уровень среднедушевого потребления ниже среднего показателя по стране по мясным продуктам характерен для 50, а по молочным для 48 регионов, численность населения которых, соответственно, составляет 78,2 и 87,8 млн человек.
Число регионов с доминированием ввоза, значительную часть которого занимает импорт, при формировании продовольственных ресурсов мяса и мясопродуктов год от года увеличивается, что существенно ухудшает ситуацию с продовольственной безопасностью страны, усиливает ее продовольственную зависимость.
В производстве яиц и яйцепродуктов отмечаются те же тенденции, с той лишь разницей, что в данном случае доля импорта практически равна нулю. Вместе с тем проявление этой тенденции влечет за собой усиление интенсивности межрегиональных связей в процессе распределения продовольственных ресурсов яиц и яйцепродук-тов, а также зависимость одних регионов от других.
Что касается картофеля и овощей, то к регионам, полностью обеспечивающим себя ими, т. е. имеющими уровень самообеспеченности выше 100 %, относятся 22 субъекта Российской Федерации. Из них девять расположены в Центральном федеральном округе, по три - в Северо-Западном и Южном, четыре - в Приволжском, один - в Уральском, два - в Дальневосточном федеральных округах. Остальные регионы ввозят 20 % и более данных продуктов.
Таким образом, необходимо отметить, что наблюдается весьма значительная дифференциация регионов по уровню самообеспеченности продовольственными ресурсами. Ситуация осложняется ростом импорта продовольственных товаров, который превышает пороговую величину продовольственной безопасности.
Особенно тревожная ситуация складывается с обеспечением крупных городов, промышленных центров и отдельных регионов, ряд из которых им-портозависимы на 50-70 %.
Кроме того, как известно, в последнее время обстановка на внутреннем рынке продовольственных товаров характеризуется резким ростом розничных цен. Главные причины этого - рост мировых цен на продукты питания, прекращение субсидирования экспорта молочной продукции в странах ЕС, а также превышение темпов увеличения
II ПРОДОВОЛЬСТВЕННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
ТЕМА НОМЕРА ■
издержек производства на отечественную продукцию по сравнению с ростом выручки от ее реализации.
Еще одна проблема - это система торговли агропродовольственной продукцией, розничной и особенной оптовой.
На внутреннем рынке наблюдается постоянный рост удельного веса крупных торговых сетей, которые зачастую предъявляют завышенные требования к продукции, условиям поставок и расчетов, устанавливают высокий уровень торговой наценки, что снижает экономическую доступность продовольствия для населения. В связи с этим необходимо осуществление мер, в том числе нормативного правового регулирования, направленных на расширение доступа на рынок для всех категорий сельскохозяйственных товаропроизводителей, совершенствование взаимодействия поставщиков продукции и организаций розничной торговли, учет особенностей торговли агропродо-вольственной продукцией.
Разработку системы оптовой торговли надо начинать с изучения передового опыта зарубежных стран. И использовать его с учетом российских условий. Отработанная система оптовых рынков существует во Франции, Германии, США, Японии и других странах с развитой рыночной экономикой.
Интересен опыт работы оптовых рынков в Испании, где в каждом городе численностью более 100 тыс. человек функционирует один оптовый рынок, а розничная торговля и общественное питание пользуются услугами этого рынка. Например, государственно-частное предприятие «Меркаса» практически в полном объеме обеспечивает около 6 млн жителей Мадрида и его пригородов продуктами питания. Оптовый рынок занимает более 240 га площади, на которой размещены все объекты первичной переработки, предпродажной подготовки, а также все структуры ветеринарного, фитоса-нитарного контроля и контроля качества. Такая концентрация продовольственных товаров в одном месте позволяет власти осуществлять контроль за ценовой политикой в столь социально значимом деле. Влияние власти на состояние и качество оптовой торговли усиливается еще и тем, что 51 % акций на этом предприятии принадлежит мэрии Мадрида.
Оптовые продовольственные рынки, создаваемые для обеспечения населения продуктами питания, решают проблемы экономического, социального и политического характера. Поэтому раз-
витие оптовой торговли продовольствием через оптовые рынки во всех странах с рыночной экономикой поддерживается государством. Для нашего государства это должно стать аксиомой. Ведь основная цель создания оптовых рынков и логистических распределительных центров - восстановление нарушенных в ходе реформ экономических и продовольственных связей между товаропроизводителями и потребителями, снижение всех видов издержек и повышение в конечном итоге за счет этого конкурентоспособности отечественного продовольствия на внутреннем и внешнем рынках.
Следует учитывать, что идет монополизация рынков сбыта зарубежными торговыми компаниями, за счет этого меняется структура оптовой торговли не в пользу отечественной продукции. Они вкладывают значительные средства на создание по всей нашей стране сети собственных торгово-посредни-ческих структур, используют различные протекционистские меры для продвижения своей продукции на российский рынок, доходят в этом до применения недобросовестных методов конкуренции.
К сожалению, российские торговые компании не противостоят этому процессу, действуют разобщенно, что приводит к экспансии продуктов питания из-за рубежа и обострению проблем сбыта собственной продукции. В результате такой пассивности мы можем потерять и продовольственный рынок и продовольственную безопасность.
Надо выработать государственную политику стимулирования национального бизнеса к участию в выстраивании системы оптовой торговли в стране. Для этого следует путем различных преференций и налоговых льгот сделать эту сферу инвестиционно привлекательной для отечественных предпринимателей и тем самым объединить их интересы для борьбы с зарубежными конкурентами. Это нужно и государству, и бизнесу.
Особенность организации оптовых рынков в России заключается в том, что они должны создаваться в первую очередь на базе построенных за годы советской власти плодоовощных баз, баз потребкооперации, холодильников и других объектов рыночной инфраструктуры. Это позволит более эффективно использовать сами объекты и значительно сократить затраты на их новое строительство.
Формирование эффективной системы сбыта продукции АПК на основе создания заготовительных снабжен-
ческо-сбытовых кооперативов, региональных оптовых продовольственных рынков и распределительных центров возможно только при наличии соответствующей нормативно-правовой базы.
Аквакультура - один из важнейших источников животного белка. Здесь также сложилась парадоксальная ситуация - Россия обладает богатейшим фондом рыбохозяйственных водоемов, а вклад аквакультуры в обеспечение населения рыбопродукцией минимален. В то же время во многих странах состояние этой отрасли является важнейшим элементом формирования внутренних продовольственных ресурсов. Только за к последние 10 лет объемы производства продукции аква-культуры в мире возросли почти в 2 раза и в 2006 г. превысили 60 млн т, что составляет около 60 % мирового вылова рыбы и других гидробионтов.
По экспертным оценкам, биологический потенциал внутренних водоемов и прибрежных морских акваторий России, пригодных для развития аквакультуры, может обеспечить ее производство в нашей стране в объеме до 3 млн т. Это соответствует современному объему российского вылова рыбы в океанах и морях. Однако, к сожалению, развитие аквакультуры в нашей стране находится на крайне низком уровне. Ее доля в общероссийской добыче рыбы и других водных животных и растений не превышает 5 %. Отрадно, что политика России в этом направлении в последнее время существенно меняется. И здесь свое слово должны сказать регионы.
Большую роль в обеспечении продовольственной безопасности страны играет качество продовольствия. Необходимо осуществление мер по совершенствованию системы обеспечения безопасности и контроля качества продуктов питания по всей цепочке -производства, хранения, транспортировки, переработки и реализации, включая импортные операции. Необходимы развитие нормативно-правового регулирования в этой сфере, скорейшее принятие технических регламентов и прежде всего по мясу и мясной продукции.
Следует гармонизировать показатели безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов с международными требованиями. Кроме того, нужно сформировать современную инструментальную и методическую базу, организационную структуру контроля за качеством и безопасностью продовольственного сырья и пищевых продуктов.
