CC BY
24
УДК 316.42/35
М. А. Захаров
РЕГИОНАЛЬНАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
В статье рассматриваются особенности современной социальной политики. Ее центральной задачей, по мнению автора, является формирование сбалансированной стратификационной системы - как на уровне всего общества, так и в рамках отдельного региона. Анализируются также управленческие предпосылки успешного проведения региональной социальной политики. Доказывается, что среди этих предпосылок особое место принадлежит комплексному подходу к решению социальных проблем и использованию инновационных технологий администрирования.
В содержании всех проблем общественного развития всегда присутствует социальная составляющая. Это особенно относится к проблемам, которые должны решаться в ходе трансформации общественного строя: снижение социальной дифференциации, сокращение бедности, улучшение качества жизни населения, стабильное развитие регионов и т.д.
Соответственно, возрастают требования к качеству проводимой социальной политики. В настоящий момент проводятся реформы, направленные на оптимизацию использования бюджетных средств, на переход к управлению, нацеленному на результат. Социальная политика является одним из механизмов, который должен смягчить негативные социальные явления и противоречия, неизбежно возникающие при проведении реформ, помочь населению адаптироваться к новым условиям и способствовать сохранению в обществе настроя на поддержку реформ.
Социальная политика в реформируемом обществе призвана решать целый комплекс особенно сложных и иногда противоречивых задач, и от ее результативности зависит очень многое. Можно сказать, что содержание социальной политики и ее результаты в очень большой степени участвуют в формировании модели общества, принципов его существования, условий жизни каждого человека, причем не только в данный момент, но и на отдаленную перспективу.
Исторически сложилось так, что социальная политика в нашей стране чаще всего ассоциируется исключительно с проблемами социальной защиты населения. Так называемая «социалка» традиционно воспринимается как сфера, связанная с проблемами малоимущих, пенсионеров, инвалидов, «чернобыльцев», больных и т.д. Это особенно характерно для регионального общественного мнения. Действительно, при всем многообразии факторов, которые оказывают влияние на уменьшение бедности в регионах, можно отметить, что справиться с бедностью основной группе регионов не удается, и ее уровень остается очень высоким. Именно он порождает избыточное экономическое неравенство в регионах [1, с. 59].
Тем не менее, такое сужение данного понятия вряд ли продуктивно. Основные принципы социального государства предполагают не только заботу властей о минимально достойном уровне жизни для тех категорий населения, которые по каким-то причинам не могут самостоятельно приспособиться к жестким условиям рынка. В самом полном смысле этого слова «социаль-
ность» государства означает его ответственность за воспроизводство социальной солидарности, его готовность и способность влиять на социальную структуру таким образом, чтобы «конфигурация» этой структуры не выводила общество из зоны стабильности - даже если соответствующие действия властей формально не соответствуют идеальной (классической, радикальнолиберальной) модели правового государства.
Цель социальной политики российского государства - формирование социально благополучного общества, в котором нет нищеты и огромных разрывов в доходах различных групп населения, достигнуты достойный жизненный уровень и качество жизни, налицо достаточная степень общественного согласия и общественной солидарности, а социальные противоречия разрешаются без острых конфликтов.
Миссией государства в обществе является обеспечение его существования в условиях баланса, компромисса множества индивидуальных и групповых интересов [2, с. 39]. Она по своей природе социальна, т.к. связана с созданием условий для достижения общих целей и сохранения коллективных форм человеческого бытия при обеспечении индивидуальной свободы и реализации индивидуального потенциала каждого.
Анализ процессов становления социального государства свидетельствует о том, что постепенная трансформация государства в виде поэтапных преобразований со временем привела к изменениям фундаментального характера, затронувшим основы функционирования государства и изменившим его предназначение в обществе. Позиция полного невмешательства государства в общественные процессы, в сферу регулирования социальных отношений сменилась новой формой организации государства, в соответствии с которой его основной целью стало обеспечение достойных условий жизни и благосостояния всех членов общества за счет расширения социальных функций посредством использования множества рычагов воздействия на социально-экономическую сферу. С помощью мер регулирующего воздействия, поддерживающих частную инициативу и ответственность граждан, социальное государство создает условия для обеспечения справедливости в сочетании частных интересов и интересов всего общества через механизмы рынка, не допуская высокого социального расслоения общества и сильного разрыва в уровне жизни граждан [2, с. 39].
В процессе формирования социального государства, происходившего в контексте базовых социоструктурных изменений, постепенно отрабатывались и закреплялись основные формы государственного вмешательства (правовое и финансовое регулирование, перераспределение общественных ресурсов, производство социальных услуг и т.д.). Институционализировались способы и механизмы регулирования социальных отношений, среди которых: перераспределение и регулирование доходов и заработной платы; регулирование занятости и безработицы; поддержка частной инициативы и малого предпринимательства; развитие обязательного социального страхования, систем социального обеспечения и помощи малоимущим и нетрудоспособным, систем пенсионного обеспечения, государственных систем образования и здравоохранения.
Одной из важнейших задач социальной политики должна стать не борьба с бедностью как таковой (которая существует всегда в любом обществе), а предотвращение опасных тенденций расширения социального исклю-
чения уязвимых групп из нормальной жизнедеятельности общества, поскольку это явление с неизбежностью порождает бедность [3, с. 4]. Кроме этого, необходимо иметь в виду и субъективные причины, которые способствуют изоляции человека и даже групп населения: плохое здоровье, низкое общее и профессиональное образование и, как следствие, недостаточная конкурентоспособность на рынке труда, а также социальные патологии, ограничения в трудоспособности.
Стабильность стратификационной системы общества, ее «пригодность» для реализации сколь-нибудь амбициозных национальных проектов - проблема, отличающаяся комплексностью. Возьмем в качестве примера три наиболее «популярных» направления социальной политики (в широком смысле) -борьбу с бедностью, сокращение уровня социального неравенства и стимулирование процесса становления среднего класса. Если эти задачи ставятся в отрыве одна от другой - они становятся попросту невыполнимыми. Даже в странах Латинской Америки, где проблемы голода и нищеты стоят более чем остро, ученые и общественность подвергают критике политиков, не озабоченных формированием сбалансированной социальной структуры - даже если этим политикам удается достичь значительных успехов в борьбе с нищетой. Относительная бедность порой дестабилизирует социум не в меньшей степени, чем абсолютная [4, с. 272-273].
Можно привести целый ряд иных соображений, иллюстрирующих тезис о необходимости комплексного подхода к любым вопросам социальной политики. Так, почти банальным стало утверждение о том, что многие формы социальной защиты (к примеру, пособия по безработице), взятые изолированно, могут не улучшать, а ухудшать положение уязвимых слоев, провоцируя апатию и иждивенчество, усугубляя социальную стигматизацию представителей этих слоев. В этой связи следует отметить, что советские механизмы социальной защиты были вписаны в органичную систему всеобъемлющего государственного патернализма: оборотной стороной социальной защищенности советских граждан был «отеческий» надзор за ними (уголовное преследование за «тунеядство», принудительное лечение от алкоголизма, формальная и полуформальная деятельность партийных, профсоюзных, молодежных и прочих идеократических организаций в сфере социального контроля над личностью и т.д.). Можно по-разному относиться к тогдашней социальной политике, но следует, по меньшей мере, признать ее системность -и на концептуальном, и на чисто управленческом уровнях.
Современной же России приходится пока только нащупывать варианты решения этого своеобразного парадокса современного социального государства: тотальный патернализм в таком государстве невозможен, а серьезная реализация принципа социальной защищенности граждан в нашем культурном контексте иногда действительно может оборачиваться социальным иждивенчеством.
Для решения всех вышеуказанных проблем нужны серьезные административные предпосылки - и не только на федеральном, но и на региональном, а также на муниципальном уровнях. Как известно, одной из основ современной демократии является «...создание простора для саморазвития, са-мопроявления созидательных сил общества и отдельных структурных образований» [5, с. 8]. Пока же само качество работы административного аппарата на региональном уровне вызывает многочисленные нарекания.
В 2006 г. в Пензенской области был проведен опрос граждан, а в 2007 г. - отдельный опрос предпринимателей, посвященные качеству предоставления государственных услуг населению. Очевидно, что оценка степени удовлетворенности получателей оказываемыми услугами является важным показателем социальной эффективности их предоставления. Среди трудностей, возникающих при получении государственных услуг, опрошенные граждане на первое место поставили бюрократическую волокиту, на второе - их дороговизну, на третье - отсутствие необходимой информации (таблица 1).
Таблица 1
Основные проблемы, с которыми сталкиваются граждане при получении государственных услуг
Большие очереди 66,0%
Хождение по многим кабинетам (или учреждениям) 71,4%
Дороговизна услуг (пошлин, платежей) 30,6%
Отсутствие необходимой информации 22,4%
Низкая культура работников учреждений 14,8%
Неудобный режим работы учреждений 13,6%
Сложность заполнения официальных бланков 12,2%
Недостаточный профессиональный уровень работников учреждений 11,4%
Вымогательство при оформлении документов 6,8%
Некомфортабельное помещение 5,2%
Другое 0,6%
При этом лишь 26,6% опрошенных отметили, что обладают достаточными правами и средствами их защиты, а подавляющее большинство считает, что права имеются, но они декларативны и их защита недостаточна. Проведенное исследование показало, что за последние три года 33,8% опрошенных обращались в исполнительные органы государственной власти за получением различного рода информации и консультациями, при этом среди них 31,8% имели претензии к качеству их получения.
Более того, 5% заявили, что им приходилось выплачивать денежное вознаграждение государственным служащим за получение данных услуг. Данное обстоятельство крайне негативно отражается на уровне удовлетворенности работой государственных органов (между тем 23,1% респондентов считают, что в ближайшие два года у них вновь появится необходимость в консультации чиновников).
Стоит отметить, что среди имеющих среднее общее и начальное профессиональное образование доля удовлетворенных полученной услугой оказалась выше, чем в остальных группах.
Показательны и итоги опроса предпринимателей. Он выявил следующее: 85% респондентов знают о том, что Правительство Пензенской области помогает развивать малый бизнес; кроме того, 85,4% знают, что в районах работают агентства по поддержке и развитию малого предпринимательства, при этом только 24,5% пользовались их услугами. В таблице 2 показано, с какими трудностями чаще всего сталкиваются предприниматели, пользующиеся государственными услугами.
Таблица 2
Основные препятствия при получении предпринимателями государственных услуг
Нехватка информации 19,86%
Сложная схема получения кредита 34,43%
Сложности с регистрацией 9,27%
Проблема с арендой помещений, покупкой или арендой земли 21,19%
Проблема с подключением электричества, газа, канализации, воды 21,19%
Сложности с получением лицензий и разрешений 17,88%
Противодействие органов власти 2,64%
Неприятие соседей 3,97%
Сложности в подготовке бизнес-плана 7,94%
Отсутствие залогов 17,21%
Итоги опроса свидетельствуют о сохранении многочисленных недостатков в работе региональных органов государственного и муниципального управления.
Проводимая в стране административная реформа говорит о том, что центральная власть осознала: необходимо менять не только методы и механизмы, но и саму систему управления, ответственную за проведение социальной политики. По нашему мнению, комплексный подход при реформировании управленческой системы, ответственной за проведение социальной политики, должен предполагать реализацию следующих задач:
- выстраивание групп целей;
- закрепление их в программных документах;
- переход на управление, направленное на результат, на потребителя
услуг;
- определение центров ответственности, за которыми будут закреплены стратегические цели;
- встраивание целей муниципальных образований области в цели субъекта Российской Федерации, а целей субъекта Российской Федерации в цели Российской Федерации;
- финансирование мероприятий по результатам достижения показателей;
- достижение прозрачности системы управления.
Особо хотелось бы сказать о необходимости внедрения в практику государственного и муниципального управления аутсортинга и бюджетирования, ориентированного на результат.
Аутсортинг, т.е. передача некоторых функции собственника бюджетных учреждений иным структурам, весьма непривычен для российского менталитета. Тем не менее, в некоторых ситуациях аутсортинг может быть весьма эффективным. Если же бизнес не пойдет в соответствующие сферы, его место должны занять саморегулируемые организации, автономные учреждения.
Можно выделить следующие преимущества аутсорсинга:
- улучшение качества государственных услуг и сокращение времени на их предоставление;
- получение доступа к новым технологиям и программным пакетам;
- концентрация внимания самих административных органов на основной деятельности;
- повышение прозрачности деятельности;
- компенсация неспособности нанимать необходимый персонал. Бюджетирование, ориентированное на результат, - система планирования и реализации государственной политики, связывающая бюджетные расходы с ожидаемой эффективностью.
Как известно, такое бюджетирование основано на ряде принципов:
1) обоснованность расходов, включаемых в бюджет, с точки зрения их эффективности;
2) планирование измеримых результатов;
3) ответственность за полученные результаты;
4) индикативная система оценки эффективности и результативности;
5) мониторинг результатов деятельности.
Внедрение этих принципов позволит эффективно расходовать средства регионального бюджета, направленные на реализацию социальных программ, определит центры ответственности за выполнение полномочий, сделает деятельность органов исполнительной власти области более прозрачной.
Список литературы
1. Беляева, Л. А. Социальная стратификация и бедность в регионах России / Л. А. Беляева // Социологические исследования. - 2006. - № 9.
2. Константинова, Л. В. Социальная политика: штрихи к социологической концепции / Л. В. Константинова // Социологические исследования. - 2005. - № 2.
3. Горшков, М. К. Социальная ситуация в России в фокусе общественного мнения / М. К. Горшков // Социологические исследования. - 2006. - № 12.
4. Латинская Америка XX века: социальная антропология бедности / отв. ред. Б. И. Коваль. - М. : Наука, 2006.
5. Ионова, А. И. Этика и культура государственного управления / А. И. Ионова. -М. : Изд-во РАГС, 2003.
