CC BY
752
ТУРИСТСКО-РЕКРЕАЦИОННЫЕ ЗОНЫ
УДК 332.14
региональная программа развития туризма: методические подходы к разработке
н.а. платонова,
доктор экономических наук, профессор, проректор по научно-исследовательской работе E-mail: [email protected] российский государственный университет туризма и сервиса
В статье отмечается, что законодательством Российской Федерации определены условия разработки региональных программ развития туризма, однако отсутствуют научно обоснованные рекомендации по выбору и формированию программных мероприятий. В материале представлен комплекс методических подходов к созданию региональной программы развития туризма, разработанный в научно-образовательном центре «Региональная экономика сферы услуг» Российского государственного университета туризма и сервиса.
Ключевые слова: туризм, региональная политика, программа развития туризма, разработка, традиции, инвестиции, туристские ресурсы.
Региональная политика в сфере туризма по актуальности становится в один ряд с федеральной политикой в силу двух обстоятельств. Во-первых, федеральная программа не в состоянии учесть специфики российских регионов, которые различаются чрезвычайным разнообразием территорий, природно-ландшафтными, климатическими характеристиками, традициями, этническим составом населения, ремеслами, промыслами, составляющими уникальность и самобытность конкретной области, края, района.
Во-вторых, для региона необходимость разработки собственной политики в области туризма определяется возможностями данной отрасли решить широкий круг социально-экономических проблем. В частности, с помощью туризма можно преодолеть
неравномерность развития отдельных регионов или районов внутри региона, оживить экономическую жизнь за счет привлечения инвестиций, дополнительных поступлений доходов в местный бюджет. Развитие туризма также поможет улучшить инфраструктуру, обеспечить занятость населения и предотвратить миграцию трудоспособного населения, поддержать местную промышленность, обеспечив спрос на товары местных товаропроизводителей; улучшить экологическую обстановку за счет дополнительного финансирования природоохранных программ. Приоритеты, принципы, цели, задачи региональной туристской политики, условия их реализации определяются в рамках региональной программы развития туризма.
Разработка региональной программы развития туризма основывается на приказе Ростуризма от 11.07.2007 № 66 «Об утверждении типовой структуры региональной (муниципальной) программы развития туризма субъекта РФ». Согласно этому документу в составе региональной программы должны быть следующие разделы:
1) оценка текущего состояния туристской отрасли субъекта Российской Федерации;
2) постановка основных целей, задач, сроков и этапов реализации программы;
3) описание совокупности программных мероприятий, механизмов реализации программы и ее ресурсного обеспечения.
Однако в научной и практической литературе, посвященной проблеме развития туризма в регионах, не представлены системные рекомендации по обоснованию и разработке программных мероприятий. Поэтому группой ученых научно-образовательного центра «Региональная экономика сферы услуг» Российского государственного университета туризма и сервиса Е.С. Погребовой, О.И. Вапняр-
ской, Т.В. Харитоновой, Т.М. Кривошеевой, А.В. Колгушкиной, М.В. Виноградовой был подготовлен комплекс методических подходов к разработке региональной программы развития туризма, в том числе методические рекомендации, формы для анализа и итогового представления результатов. Предлагаемые рекомендации предназначаются для органов управления туризма субъектов Российской
Методические подходы к разработке региональной программы развития туризма
^ - ^ 1|— ^ || ^
1. Подготовительный этап разработки региональной программы развития туризма
1.1.
Анализ наличия и
состояния туристских ресурсов в регионе.
1.2. Анализ преимуществ региона с точки зрения туристской привлекательности.
1.3. Определение профильных и дополнительных видов туризма в регионе.
1.4. Анализ динамики развития туристской сферы в регионе.
1.5. Анализ состояния существующей туристской инфраструктуры.
1.6. Определение влияния туризма на социально-экономическое развитие региона.
1.7. Анализ региональной нормативно-правовой базы,направлений государственного регулирования сферы туризма.
1.8. Выявление основных проблем для решения в рамках региональной программы развития туризма.
1.9. Разработка прогнозных сценариев развития туризма в регионе
2. Проектный этап разработки региональной программы развития туризма
2.1. Определение параметров развития туризма в регионе.
2.2. Определение параметров необходимой инфраструктуры туризма в регионе.
2.3. Определение необходимого для программы объема финансовых ресурсов, формирование благоприятного инвестиционного климата привлечения частных инвестиций в туризм.
2.4. Работа с бизнесом по созданию новых турпродуктов и брендов.
2.5. Определение социально-
экономического эффекта от реализации региональной программы развития туризма.
2.6. Определение перечня программных мероприятий, целевых индикаторов и показателей региональной программы развития туризма
3. Этап
формализации региональной программы развития туризма
3.1. Разработка паспорта и структуры региональной программы развития туризма.
3.2. Выбор и описание механизмов реализации региональной программы развития туризма
4. Этап управления региональной программой развития туризма и контроль за ходом ее реализации
Основные этапы разработки региональной программы развития туризма
Федерации. В статье дано описание ключевых аспектов разработки региональной программы развития туризма (см. рисунок).
Целью подготовительного этапа разработки региональной программы развития туризма является определение основных проблем, решение которых должны обеспечить в том числе мероприятия региональной программы развития туризма. На этой же основе разрабатываются прогнозные сценарии развития туризма в регионе.
Основным методом достижения данной цели выступает анализ состояния туристской отрасли региона.
Базовой задачей этого этапа выступает анализ наличия и состояния туристских ресурсов в регионе, который проводится в следующей последовательности:
• выделение территориальных туристских объектов;
• группировка выделенных территориальных объектов в соответствии с видами туризма;
• разработка формуляров для характеристики (описания) каждого объекта;
• формирование системы обработки, систематизации и унификации полученной информации;
• создание эффективной системы хранения информации о туристских территориях субъекта РФ.
В результате оценки туристских ресурсов каждый объект должен быть отнесен к одной из трех групп:
• 1-я группа - профильный туристский ресурс региона (на основании таких ресурсов определяются профильные виды туризма);
• 2-я группа - дополнительный туристский ресурс региона (может использоваться для развития дополнительных видов туризма в регионе);
• 3-я группа - незначительный для региона туристский ресурс (с точки зрения экономической эффективности его использование целесообразно в сочетании с другими ресурсами). Определив, таким образом, тип «туристской
специализации» региона, появляется возможность обосновать выводы о приоритете использования видов туристских ресурсов. Эти выводы ложатся в основу анализа преимуществ региона с точки зрения туристской привлекательности. Авторы рассматривают туристскую привлекательность
(аттрактивность) региона как ассоциативный образ региона (территории) в представлении групп общественности и отдельных индивидов. Ассоциативный образ формируется как совокупность эмоциональных и рациональных представлений, вытекающих из сопоставления всех признаков региона, собственного опыта, официальной и неофициальной информации под влиянием природных, культурных, технологических, социальных, экономических, инфраструктурных факторов, увязанных в единый комплекс.
Туристская привлекательность региона напрямую связана с туристским потенциалом региона. Туристский потенциал региона можно анализировать, применяя формализованные и неформализованные методы, качественные и количественные показатели.
Обобщающей формой представления данных о преимуществах региона может стать такой универсальный аналитический инструмент, как матрица SWOT-анализа. В данном случае ее особенность будет заключаться в том, что матрица будет составляться с учетом определенного типа туристской специализации региона.
В соответствии с полученными результатами для визуализации информации необходимо построить вектор туристской привлекательности региона. Данный прием позволит наглядно сопоставить фактическую привлекательность региона для туристов и туристский потенциал региона.
Получаемая информация позволяет определить профильные и дополнительные виды туризма в регионе.
Территория региона неоднородна по наличию и размещению определенных видов туристских ресурсов, общности туристского потенциала, уровню экономического развития. Вследствие этого туристскую специализацию региона следует рассматривать через призму профильных видов развития туризма на территории различных туристских районов.
Туристский район - это территория, обладающая определенными признаками аттрактивности и обеспеченная туристской инфраструктурой и системой организации туризма. Существует тесная связь туристских районов разного типа с турист-ско-рекреационными комплексами, куда входят лечебные и оздоровительные учреждения, обслуживающие предприятия и сопутствующие отрасли (предприятия торговли и общественного питания,
бытовые, культурные и спортивные учреждения, экскурсионные объекты, дорожно-транспортная сеть, сувенирное производство и др.).
Определение туристской специализации районов как территориальных единиц внутри субъекта Российской Федерации зависит, прежде всего, от ведущей группы туристских ресурсов. По этому критерию следует выделять следующие типы районов:
• районы культурно-познавательного или экскурсионного туризма;
• районы оздоровительного туризма;
• районы активного (спортивного) туризма;
• районы делового туризма;
• районы сельского туризма;
• районы экологического туризма;
• районы пляжного туризма;
• районы круизного туризма;
• районы комплексного туризма. Необходимо провести типологизацию районов,
основанную на определении туристско-рекреаци-онного потенциала. Такая типологизация включает следующую градацию:
- города и районы, сформировавшиеся как рекреационные центры в силу благоприятного климата, наличия историко-культурных и природных объектов, имеющие развитую инфраструктуру и привлекающие туристов;
- города и районы, имеющие достаточный туристско-рекреационный потенциал (объекты природно-культурного наследия, благоприятный климат и др.), но не являющиеся центрами массового туризма в силу слабой инфраструктуры и отсутствия привлекательного имиджа;
- поселения, обладающие значительным рекреационным потенциалом, развитие которого блокировалось выраженной промышленной направленностью, но переживающие экономический кризис в силу исчерпанности сырьевых ресурсов, закрытия предприятий и т. д.;
- города и районы, обладающие определенным туристско-рекреационным потенциалом и имеющие выраженную промышленную ориентацию;
- поселения, возникновение которых связано с явлениями и объектами религиозно-культового характера (храмами, монастырями, местами, связанными с жизнью религиозных деятелей и т. п.);
- новые города, возникшие вокруг предприятий и научных учреждений, имеющие благоприятные природные условия и развитую инфраструктуру;
- города или сельские поселения с агропромышленной или аграрной ориентацией, имеющие объективные возможности (климат, экологию, инфраструктуру) для развития сельского и экологического туризма.
Важным этапом разработки программы является анализ динамики развития туристской сферы в регионе. Объектами анализа становятся:
• динамика туристских потоков, в том числе въездного и выездного;
• объем оказанных туристско-экскурсионных услуг;
• состояние существующей туристской инфраструктуры в регионе, в том числе количества и категорий средств размещения, развития транспортной инфраструктуры, сферы питания, досуговой индустрии, количества туристских компаний, работающих на рынке региона, и объема предоставляемых ими услуг, количества занятых в сфере туризма и системы подготовки кадров для индустрии туризма и гостеприимства в регионе.
Результаты анализа позволяют оценить качественную составляющую определения влияния туризма на социально-экономическое развитие региона. Согласно «Порядку определения внутреннего туристского потока в Российской Федерации и о вкладе туризма в экономику субъектов Российской Федерации», утвержденному приказом Ростуризма от 18.07.2007 № 69 обозначенному документу на региональном уровне следует проводить обследование влияния туризма на социально-экономическое развитие региона на регулярной основе. В состав обследования должны включаться специальные вопросы, касающиеся суммы и видов расходов туристов. Кроме того, для определения мультипликативного эффекта от туризма в обследование включаются организации, связанные с обслуживанием туристов: коллективные средства размещения, предприятия общественного питания, средства транспорта, культурные, зрелищные, спортивные организации, природные, исторические объекты, а также организации, оказывающие сопутствующие услуги туристам. В связи с этим рекомендуется определять:
• вклад туризма в экономику региона в целом;
• вклад инфраструктуры туризма в экономику региона;
• вклад сопутствующих туризму услуг в экономику региона.
Определение вклада туризма, туристской инфраструктуры и сопутствующих услуг являются основой для формирования или модификации региональной нормативно-правовой базы в сфере туризма, а также определения направлений государственного регулирования на региональном уровне.
Анализ направлений государственного регулирования на региональном уровне следует производить в разрезе основных направлений, таких как:
1) реализация в регионе комплекса мер по расширению практики частичного финансирования процентной ставки по кредитам для нового строительства, ремонта и реконструкции предприятий индустрии туризма и гостеприимства, а также внедрение механизмов, способствующих упрощению процедуры получения такого рода адресной поддержки;
2) осуществление мониторинга налогов и сборов, ставки которых определяются на региональном и муниципальном уровнях (налоги на землю, имущество юридических лиц, плата за пользование водными ресурсами, охотничьими угодьями и др.), а также ставок обязательных платежей, устанавливаемых уполномоченными организациями, например вознаграждения за использование объектов интеллектуальной собственности, портовых, аэропортовых сборов и т.д.;
3) формирование предложений и рекомендаций, направленных на предупреждение дальнейшего необоснованного роста соответствующих платежей предприятиями туриндустрии и санаторно-курортного комплекса.
По результатам проведенного анализа становится возможным определить ключевые проблемы, решению которых будут способствовать мероприятия региональной программы развития туризма. Проблемы рассматриваются нами как система факторов, сдерживающих или ограничивающих развитие туризма в регионе.
Выделяются факторы прямого и косвенного воздействия на развитие туризма в регионе. Целесообразно проводить рейтингование проблем по сложности устранения, объему необходимого финансирования, по степени влияния и сопряженности и т.п.
Проблемы разбиваются на блоки, которые в последующем должны сформировать основу построения целей и задач региональной программы развития туризма. Они становятся основой разработки сценария развития туризма.
Разработка прогнозных сценариев развития туризма в регионе, в том числе создание современной туристской инфраструктуры и формирование туристско-рекреационных комплексов (кластеров). Известно, что сценарный метод прогнозирования заключается в выявлении альтернативных путей развития туризма и определения вероятности реализации каждого исхода. Практика показывает, что обоснованным и эффективным является применение сценариотехники на основе результатов SWOT-анализа.
В качестве базовых элементов построения альтернатив рекомендуется использовать:
• исходное состояние туристских ресурсов и объектов инфраструктуры туризма;
• туристскую специализацию региона;
• инвестиционную активность;
• максимально возможный туристский поток в регион;
• федеральную политику в сфере туризма.
По итогам построения сценариев в каждом альтернативном направлении строится матрица решений, которая позволяет построить систему действий, включающую программные мероприятия.
Целью проектного этапа разработки региональной программы развития туризма выступает определение параметров развития туризма в регионе.
Объем въездного туристского потока рассчитывается с учетом существующего туристского потока, наличия и максимальной пропускной способности туристских объектов, возможности их приращения и развития (дополнительного создания) объектов туристской инфраструктуры.
Для прогнозирования объема предоставляемых туристских услуг в каждом году реализации программы и прогнозирования темпов его роста по отношению к предыдущему году необходимо осуществить расчет прогнозного объема предоставляемых туристских услуг и темпа роста туристско-экскурсионных услуг.
Прогнозирование параметров необходимой инфраструктуры туризма в регионе целесообразно осуществлять в следующих направлениях:
• определение видовой структуры коллективных средств размещения, расчет их числа и количества мест;
• определение планируемой к созданию (модернизации) инженерной, транспортной, деловой и социальной инфраструктур;
• определение планируемой потребности в кадровом обеспечении развития туризма;
• проектирование современных туристско-рекре-ационных комплексов в составе региональных и межрегиональных туристских кластеров;
• разработка основных положений градостроительного плана развития и застройки туристс-ко-рекреационных комплексов.
Расчет потребности региональной программы развития туризма в финансовых ресурсах осуществляется с целью:
• определения ресурсоемкости программы, установления ее ориентировочной стоимости и обоснования бюджетных заявок;
• определения максимально допустимого количества одновременно реализуемых программных мероприятий;
• рационального размещения программных объектов;
• оценки экономической эффективности программы, которая определяется как в целом по программе, так и по отдельным этапам ее выполнения (в ходе реализации программы может быть достигнут экономический, экологический, социальный эффект);
• организации закупок и поставок продукции (выполнения работ, оказания услуг) для реализации программы.
Кроме того, финансовая оценка дает возможность окончательно судить о целесообразности каждой программы. Если программа не обеспечена достаточными финансовыми ресурсами, то ее не следует принимать к реализации.
В качестве источников финансирования программы могут выступать средства федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, а также бюджетов муниципальных образований, в него входящих, собственные источники финансирования заявителя проекта, другие внебюджетные источники финансирования. Обязательными источниками финансирования региональной программы являются средства регионального бюджета, а также внебюджетные региональные фонды. Средства федерального бюджета на финансирование региональных программ отдельных субъектов Федерации могут привлекаться только в порядке исключения по специальным указам Президента РФ или постановлениям Правительства РФ, направленным на развитие экономики региона. Обязательным условием долевого участия государства в финансировании
такого рода программ является наличие у заказчика других финансовых источников, не связанных с ассигнованиями из федерального бюджета.
Все большее значение в современных условиях приобретают средства предприятий и организаций, инвестируемые в развитие сферы туризма в регионе. В этой связи очень важной задачей является создание в регионе благоприятного инвестиционного климата для привлечения частных инвестиций в туризм.
Формирование благоприятного инвестиционного климата включает в себя комплекс мер правового, экономического, административного и иного характера. Наиболее действенными мерами правового характера являются разработка и законодательное закрепление нормативных документов, гарантирующих инвесторам государственную поддержку в защите их интересов, минимизации рисков и устранении их негативных последствий и т.п.
Мерами экономического характера может являться предоставление инвесторам и исполнителям региональных программ налоговых льгот, налоговых и инвестиционных налоговых кредитов. Кроме того, для них может предусматриваться система мер, включающих в себя приоритет в получении банковского кредита, снижения кредитных ставок, предоставления льготных условий аренды и размещения рекламы и ряд других мер экономического стимулирования.
Меры административного характера должны быть направлены на организационную поддержку инвесторов как на региональном, так и на местном уровне. Это может проявляться в предоставлении отсрочки по оплате коммунальных услуг, обеспечении необходимой информацией; оказании помощи при оформлении необходимых документов и иных мерах содействия.
Однако следует иметь в виду, что для частных инвесторов приоритетной целью всегда остается приобретение экономических выгод, пусть даже в долгосрочном периоде. Эти выгоды связаны с возможностью извлечения дополнительного дохода.
Иностранные инвесторы могут финансировать региональные программы на основе долевого участия. Привлечение иностранного капитала к реализации программных мероприятий осуществляется в соответствии с законодательством об иностранных инвестициях.
В процессе реализации программы могут возникнуть ситуации, при которых происходит сокращение объемов бюджетного финансирования по программе. В этом случае следует разработать
дополнительные меры по привлечению средств из внебюджетных источников для реализации программы в установленные сроки.
Для определения срока окупаемости вложенных средств по каждому источнику необходимо сопоставить общий объем финансовых средств по программе с ожидаемым притоком денежных средств за каждый год. Однако следует иметь в виду, что результат от реализации программных мероприятий не всегда может иметь количественное выражение. В этом случае сроком окупаемости финансовых вложений можно считать период, в течение которого этот эффект наступил.
Зачастую задачи развития туризма не всегда могут быть обеспечены существующими турпро-дуктами и брендами. Потребность в новых туристических продуктах обусловлена целесообразностью развития профильных для региона видов туризма.
Необходимость создания новых туристических брендов в регионе обусловлена тем, что с развитием туристического рынка наличие у туристической услуги бренда, известного в потребительской среде, становится существенным фактором формирования потребительских предпочтений. Сформированный бренд выступает неким гарантом предоставления потребителю туристского продукта, отвечающего определенному набору свойств и преимуществ. Основной задачей бренда туристского учреждения (туристического объекта) является формирование и дальнейшее развитие у потребителя положительных, позитивных ассоциаций, связанных с его торговой маркой.
Работу с бизнесом по созданию новых тур-продуктов и брендов целесообразно осуществлять в рамках государственно-частного партнерства. Государственно-частное партнерство (ГЧП) - это экономико-правовой механизм, обеспечивающий соблюдение интересов и взаимодействие государства и бизнеса на взаимовыгодных условиях при реализации различных программ и проектов. ГЧП может использоваться в различных секторах туристской индустрии: строительство (реконструкция) объектов гостиничной индустрии, повышение уровня обслуживания на всех предприятиях туристской инфраструктуры, развитие и освоение туристско-рекреационных зон, оборудование и развитие пляжей, строительство/реконструкция пансионатов, лечебниц, здравниц и иных туристических объектов.
Эффект от региональной программы можно определить на разных стадиях ее реализации.
На стадии проектирования программы идет сравнение различных вариантов решения проблем, связанных с развитием туризма в регионе, по потреблению ресурсов, срокам исполнения и другим показателям. Как правило, сравниваются показатели, полученные при решении проблем программными и традиционными методами.
Во время реализации программы изучаются фактически получаемые результаты и сравниваются с проектируемыми программными заданиями.
Эффект от региональной программы определяется как в целом по программе, так и по отдельным этапам ее выполнения с помощью конкретных показателей. Каждое программное задание и программа в целом оцениваются системой количественных и качественных показателей, таких как:
• показатели целей программы;
• показатели эффекта от реализации программы:
• показатели прямого эффекта (результат от реализации программы развития туризма в регионе);
• показатели перераспределенного эффекта (воздействие программы развития туризма в регионе на сопряженные сферы деятельности);
• показатели полного эффекта (складываются из суммы прямого и перераспределенного эффекта);
• специфические показатели, необходимость и состав которых устанавливаются в зависимости от характера и особенностей программы (например увеличение затрат на реконструкцию историко-культурных объектов региона);
• показатели выполнения работ в рамках программы (этапы и промежуточные результаты);
• показатели затрат ресурсов (финансовых, материально-технических, трудовых, информационных, временных), необходимых для выполнения заданий программы1;
• показатели эффективности управления программой (оцениваются по промежуточным и конечным результатам выполнения программы, относительным затратам труда управленческого персонала).
Показатели эффекта программы могут быть как абсолютными, так и сравнительными (исчисляются как прирост по сравнению с началом осуществления
1 Оцениваются прямые затраты (связанные с компенсацией негативных последствий программы) и общие (сумма прямых и сопряженных затрат за вычетом доходов, полученных по программе).
программы). Для характеристики конечных результатов могут быть использованы также показатели, отражающие отношение эффекта к затратам.
Следует иметь в виду, что может возникнуть и отрицательный эффект от реализации программы. Так, отрицательный экономический эффект, как правило, возникает в связи с чрезмерным увеличением административно-управленческих расходов. Отрицательный социальный эффект может проявиться в недовольстве населения региона слишком большим наплывом туристов.
Особое значение при оценке социально-экономического эффекта от реализации региональной программы имеет оценка входящих в нее инвестиционных проектов.
Для расчета показателей эффективности инвестиционных проектов обычно используются данные бизнес-планов, составленных в соответствии с постановлением Правительства РФ от 22.11.1997 № 1470 «Об утверждении Порядка предоставления государственных гарантий на конкурсной основе за счет средств Бюджета развития Российской Федерации и Положения об оценке эффективности инвестиционных проектов при размещении на конкурсной основе централизованных инвестиционных ресурсов Бюджета развития Российской Федерации».
В итоге, появляется возможность обосновать перечень программных мероприятий, целевых индикаторов и показателей региональной программы развития туризма.
В качестве мероприятий, рекомендуемых для включения в программу, можно отнести:
• формирование нормативно-правовой базы туризма;
• формирование туристического имиджа;
• информационное обеспечение развития туризма;
• развитие материально-технической базы туризма;
• создание дорожно-транспортной и прочей инфраструктуры;
• совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в сфере туризма и научное обеспечение. Определение комплекса программных мероприятий выступает логическим завершением проектного этапа разработки программы развития туризма в регионе. Формализация программы предполагает разработку паспорта и структуры регио-
нальной программы развития туризма. В структуру региональной программы развития туризма входят паспорт программы и основное ее содержание.
Важнейшим разделом программы является описание механизма ее осуществления, поэтому в региональную программу развития туризма рекомендуется включать указания на основные механизмы ее реализации, такие как:
• экономическая политика органов исполнительной власти субъекта РФ;
• механизм государственно-частного партнерства;
• проведение открытых конкурсов;
• изменение законодательно-нормативной
базы;
• привлечение внебюджетных средств;
• реализация инвестиционных проектов и др.
Структура данного раздела может быть следующей:
- перечень льгот при выполнении заказов на поставку продукции и выполнения работ (услуг) в рамках программы;
- перечень мер по организации управления реализацией программы (выбор государственного заказчика и ответственного разработчика программы, назначение руководителя программы, выбор членов координационного совета, осуществляющего контроль за ходом реализации программы в соответствии с сетевым графиком);
- контроль за ходом выполнения программы в соответствии с утвержденным планом, этапами и финансированием;
- увязка сроков поступления средств на финансирование программы из различных источников (бюджет субъекта РФ, федеральный бюджет, внебюджетные фонды, частные инвестиции, взносы участников программы, кредиты и отчисления из прибыли предприятий);
- оценка ожидаемого социально-экономического эффекта от реализации программы.
За своевременную, качественную подготовку и реализацию региональной программы развития туризма несет ответственность государственный заказчик. Взаимодействие нескольких государственных заказчиков по одной программе осуществляет государственный заказчик - координатор, определяемый правительством субъекта РФ.
В региональной программе развития туризма необходимо обеспечить увязку всех программных мероприятий и очередность их проведения с пла-
нируемыми объемами финансовых ресурсов, а также перечень отраслевых и региональных задач, которые необходимо решить. На ближайшие 1-2 года должны быть конкретизированы программные мероприятия и их финансирование.
Участники программы и заинтересованные организации согласовывают между собой сроки выполнения мероприятий, источники финансирования. В условиях, когда остро ощущается дефицит финансовых средств, при разработке программы возникает необходимость ограничить перечень мероприятий только теми, которые непосредственно направлены на достижение сформулированной цели программы и решение конкретных задач.
Важность мероприятий определяется либо на основании сравнения количественных показателей эффективности, либо по вкладу в достижение показателей вышестоящей цели. В тех случаях, когда для мероприятий не могут быть определены количественные характеристики, важность таких мероприятий определяется экспертным путем. В результате все мероприятия оказываются ранжированными по важности относительно конкретных целей. При распределении ресурсов в первую очередь обеспечиваются ими наиболее важные мероприятия, а остальные - по мере нахождения дополнительных средств.
Региональная программа развития туризма является самостоятельным объектом управления. Система управления, координации, методического руководства программой может осуществляться как на региональном уровне (субъекта РФ), так и на муниципальном уровне.
Региональный уровень управления представлен органами управления исполнительной власти субъекта РФ, в частности департаментами туризма. На этом уровне обеспечивается разработка единой стратегии развития сферы туризма в регионе, формируется ее нормативно-правовая основа, разрабатывается методология программирования с учетом ее особенностей и др. Участие в управлении программами в значительной мере осуществляется здесь путем распределения финансовых средств, определения механизма, способов и условий предоставления их участникам программы.
Непосредственно на местах управление программой осуществляют исполнительные органы власти муниципальных образований. В их функции входят: принятие к исполнению новых программ, координация их с основными направлениями и приорите-
тами политики субъекта РФ в сфере туризма, внесение изменений в действующие программы и др.
Все уровни управления региональными программами должны функционировать во взаимодействии и координировать процессы формирования и реализации программ.
Отношения при управлении реализацией региональной программы развития туризма носят вертикальный характер, связывая воедино сверху вниз договорными отношениями заказчика (генподрядчика), предприятия (подрядчиков), выполняющие программные задания, и предприятия (субподрядчиков 1-го, 2-го и т.д. порядка).
Контроль за подготовкой и реализацией региональной программы развития туризма осуществляется на всех этапах в различных формах: независимая экспертиза при рассмотрении предложений о программе и при проектировании программных объектов, постоянный мониторинг на стадии реализации и др. Регулярность и порядок осуществления контроля регламентируются в ходе принятия и реализации программы властными структурами региона. Устанавливается ответственность руководителей и исполнителей региональной программы за несвоевременное и некачественное ее выполнение.
Общее управление и контроль за ходом реализации программы осуществляет заказчик программы, который должен обладать достаточным объемом полномочий и ресурсов для эффективного управления ходом реализации программы.
Обеспечение комплексного контроля за реализацией программы требует увязки механизма ее реализации и организационно-экономических мер по стимулированию программы; постоянного информационно-аналитического мониторинга по всем проблемам и целевым установкам; своевременной оценки нарушения сроков реализации программы для определения упущенной выгоды и подготовки предложений по их корректировке.
Осуществление контроля за ходом реализации программы позволяет органу управления программой своевременно определять под каждую цель, подцель и задачу конкретный административный или экономический регулятор, стимулирующий реализацию того или иного программного задания. Для этого разрабатывается сетевой график увязки всех стадий разработки и реализации программы между собой, и четко формулируются цели и задачи как для исполнителя, так и для заказчика программы. Это
особенно важно при ликвидации или своевременном предупреждении возникновения региональных кризисных ситуаций.
Список литературы
1. Гостиничное и ресторанное дело, туризм: сб. норм. документов / под ред. Ю.Ф. Волкова. Ростов-н/Д: Феникс, 2010.
2. Государственное регулирование национальной экономики: учеб. пособие / под ред. Н.А. Платоновой, В.А. Шумаева, И.В. Бушуевой. М.: ИНФРА-М, 2008.
3. Каурова А.Д. Организация сферы туризма. СПб.: Герда, 2006
4. Лапыгин Ю.Н., Крылов В.Е., Чернявский А.П. Экономическое прогнозирование. М.: ЭКСМО, 2009.
5. ЛукьяноваЛ.Г., Цыбух В.И. Рекреационные комплексы. Киев: Высшая школа, 2006.
6. Об основах туристской деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 24.11.1996 № 132-Ф3 (в ред. Федеральных законов от 10.01.2003 № 15-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 05.02.2007 № 12-ФЗ, от 30.12.2008 № 309-Ф3, от 28.06.2009 № 123-ФЗ, от 27.12.2009 № 365-ФЗ, от 30.07.2010 № 242-ФЗ).
7. Об утверждении концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации
(2011-2016 годы)»: распоряжение Правительства РФ от 19.07.2010 № 1230-р.
8. Об утверждении типовой структуры региональной (муниципальной) программы развития туризма субъекта РФ: приказ Федерального агентства по туризму от 11.07.2007 № 66.
9. Порядок определения внутреннего туристского потока в Российской Федерации. Вклад туризма в экономику субъектов Российской Федерации: приказ Федерального агентства по туризму от 11.07.2007 № 66 (утвержден приказом Ростуризма от 18.07.2007 № 69.
10. Сервис в России и за рубежом. URL: http:// www.mgus.ru/electronic_journal.
11. Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования: Национальный стандарт Российской Федерации. ГОСТ Р 51185-2008 (утвержден приказом Росстандарта от 18.12.2008 № 518-ст.).
12. Управление индустрией туризма России в современных условиях: учеб. пособие / под ред. А.Д. Чудновского, М.А. Жукова. М.: КНОРУС, 2010.
13. Филиппова И.Г., Погодина В.Л., Лукьянов Е.А. География туризма. СПб.: Бизнес-пресса, 2007
14. URL: http://www.worldwidetour.ru/content.
15. URL: http://www.russiatourism.ru.
16. URL: http://www.minregion.ru.
17. URL: http://www.tourism.minstm.gov.ru.
