CC BY
73
TERRA E^NOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3
158 ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ
РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА ВОССТАНОВИТЕЛЬНОГО РОСТА В УСЛОВИЯХ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА
Т. П. ЧЕРКАСОВА
Северо-Кавказская академия государственной службы, начальник отдела научных исследований молодых ученых, кандидат экономических наук
e-mail: [email protected]
Глобальный экономический кризис резко актуализировал проблемы разработки и реализации государственной антикризисной политики на инновационной основе с целью возврата на траекторию устойчивого экономического роста. Государственная антикризисная политика имеет свою специфику при ее осуществлении на региональном уровне, что обусловлено особенностями геополитического положения и асимметричностью социально-экономического развития российских регионов.
И сегодня России требуется новая парадигма государственной региональной политики как целостной системы спланированных, целенаправленных, рассчитанных на перспективу, согласованных, ресурсно-обеспеченных, ситуативно-разнообразных, транспарентных и легитимных государственных воздействий на территориально опосредованные социоэкономические процессы и ситуации во имя и исходя из общегосударственных интересов, включая антикризисную составляющую.
Ключевые слова: региональная экономика; кризис; экономическая политика; антикризисная программа; восстановительный рост.
Коды классификатора JEL: R11, R13.
Мировой финансовый кризис, быстро переросший в экономический, проявился в обвальном падении темпов роста и, как следствие, резком сокращении уровня жизни. Расширяющееся глобальное производство, доступность кредитных ресурсов остались в прошлом. В полной мере ощутила на себе последствия этого и российская экономика. Поток растущей выручки от экспорта нефти и нефтепродуктов резко сократился, в результате национальная экономика России резко сбавила обороты, а ее руководство вынуждено выработать новый курс, теперь уже антикризисных мер развития.
Мировой финансовый кризис 2008 года, оказал, по оценкам экспертов, масштабное негативное влияние на экономику как России в целом, так и ее регионов. Регионы страны сильно дифференцированы по экономическим показателям, соответственно кризис отразился на регионах в разной степени.
Так, спад промышленного производства в субъектах Российской Федерации по итогам I квартала 2009 года был крайне неравномерным. Лучший показатель у Ненецкого автономного округа, где промышленное производство выросло на 34,7 % по сравнению с соответствующим периодом 2008 г. Всего же 15 регионов в 2009 г. улучшили показатели по сравнению с I кварталом 2008 года. В Белгородской области показатель оказался на уровне прошлого года, а в 67 регионах ситуация ухудшилась [2].
Более чем на 30 % объем промышленного производства снизился в 6 субъектах: Чувашкой Республике, Самарской, Новгородской, Ульяновской, Нижегородской и Орловской областях. Худший результат: -38,2 % показала Орловская область.
В Москве промышленное производство в I квартале 2009 года снизилось на 23,6 %, в Санкт-Петербурге — на 20,1 %. В целом по Российской Федерации промышленность в I квартале 2009 года упала на 14,3 %. В апреле — еще более низкий показатель: -16,9 % по сравнению с соответствующим периодом 2008 г. [7].
В Ростовской области в январе-марте текущего года индекс промышленного производства составил 82,9 % к соответствующему периоду прошлого года. В I квартале в добывающей промышленности Дона объемы производства упали на 45,2 %, добыча угля сократилась на 45,1 %, обогащение (производство угольного концентрата) — на 41,9 %, а в обрабатывающем секторе объем выпуска сократился на 16,6% (в соответствующем периоде 2008 года отмечался рост на 16,1 %)[8].
Результатом влияния мирового финансово-экономического кризиса на донскую экономику являются следующие негативные тенденции, наблюдавшиеся в конце 2008 года — начале 2009 года: коммерческие банки сократили суммы выдаваемых кредитов, подняли процентные ставки на 3-6 % и в основном отказывают в кредитах промышленным
© Т. П. Черкасова, 2GG9
предприятиям, а также не выдают кредиты на проекты по достройке цехов и «очередей» предприятий. Так уже заморожено строительство дополнительных цехов ООО «Ростовский электрометаллургический завод», ООО «ТагАЗ».
Кроме того, в связи с неблагополучным финансовым положением и отсутствием спроса на продукцию временно приостановлена работа ряда предприятий, а их работники отправлены в отпуск без сохранения заработной платы (ООО «Ростовский электрометаллургический завод», ОАО «Аксайкардандеталь», ООО «Донской консервный завод», ООО «Стародеревянский консервный завод»), ряд предприятий проводят первую волну масштабных сокращений (ОАО «Ростсельмаш», ОАО «Новочеркасский завод синтетических продуктов», ОАО «ТагАЗ», ООО «Эскорт», ООО «Актис»).
Обращает на себя внимание тот факт, что в 7 регионах падение реальных денежных доходов в январе-феврале 2009 г. по сравнению с соответствующим периодом 2008 года составило более 20%. В числе самых неблагополучных в данном отношении регионов оказался и г. Санкт-Петербург, где снижение реальных денежных доходов составило 21 % [5, с. 28].
В целом падение реальных денежных доходов населения является гораздо менее глубоким, чем падение российской экономики (за январь-апрель 2009 года снижение ВВП составило 9,8 % к соответствующему периоду предыдущего года [3]). Однако ситуация достаточно сильно отличается по отдельным регионам.
Все эти тенденции требуют усиления государственного регулирования экономики всеми доступными инструментами как на федеральном, так и на региональном уровне. При этом государственная антикризисная политика должна быть незамедлительной и не допустить дальнейшего снижения объемов производства и как следствие роста безработицы и сокращения спроса.
Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год дала некоторое представление о том, что делает Россия в противодействие экономическому кризису. И хотя в данном документе есть раздел, посвященный реализации антикризисных мер в субъектах Российской Федерации, целостного и подробного представления о том, что происходит на региональном уровне, он не дает.
В настоящее время уже обозначились риски, что ответственность за неэффективное противодействие кризису будет перекладываться на региональные власти (отставки глав ряда регионов; акцентированное внимание на том, чтобы руководили антикризисными комитетами и комиссиями губернаторы лично, и т. д.). В этой связи особый интерес представляют антикризисная политика, проводимая на уровне регионов совместными усилиями федерального центра и региональных властей.
Наличие документа программного характера, систематизирующего усилия по противодействию кризису, является обязательным условием обеспечения эффективности антикризисных действий. Такого рода документ должен быть реальным, глубоким по содержанию, а не формальным.
Обязательность программ предопределяется сущностью нынешнего кризиса. Кризис носит системный характер. Значит, эффективность противодействия ему должна обеспечиваться комплексом мероприятий, которые должны быть взаимоувязанными. Кроме того, должна быть ясность с общей целью всей совокупности антикризисных усилий, с задачами, которые необходимо решать, а также с принципами, на основании которых вырабатываются антикризисные мероприятия.
Таким образом, наличие программы — это не формальность, а реальный индикатор понимания существа кризиса и умения организовать работу по эффективному противодействию ему.
По состоянию на апрель 2009 года программы антикризисных действий были приняты в 28 субъектах Российской Федерации. Встречаются ситуации, когда соответствующие документы приняты, на них все ссылаются, но ознакомиться с ними достаточно трудно (к примеру, в Орловской области) [6, с. 83].
Некоторые регионы нашли выход в том, чтобы сослаться на уже соответствующий документ и тем самым снять вопрос о разработке собственной программы антикризисных программ. Так поступили, к примеру, в Тюменской области, посчитав, что главным антикризисным законом в области остается бюджет на 2009 года.
Таким образом, в целом можно констатировать, что только меньшинство регионов приняли антикризисные программы за полгода интенсивного погружения страны в кризис. Это можно объяснить недостаточным пониманием, а также тем, что до конца марта 2009 года и на федеральном уровне в России не было собственной антикризисной программы. Поэтому в условиях фактического отсутствия программного документа федерального уровня такой результат — 28 региональных программ — выглядит вполне достойным.
Обнародованная в конце марта 2009 года Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 года естественным образом простимулирует соответствующую работу и на региональном уровне. В ближайшее время следует ожидать повышенной активности регионов в разработке и корректировке собственных антикризисных программ.
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3
Особенность федеральной политики, обозначенной в правительственной программе, состоит в стремлении активизировать деятельность региональных властей путем выделения целевых субсидий с условием обеспечения самими регионами соответствующего софинасирова-ния. Именно в этих целях выделяются средства на реализацию программы занятости населения и социальной поддержки безработных граждан.
На условиях софинансирования реализуются и программы Фонда содействия реформированию ЖКХ (переселение граждан из аварийного жилого фонда). Общий объем осваиваемых финансовых средств с учетом долевого финансирования регионов составляет 116 млрд рублей [1, с. 11].
Будут увеличены дотации бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования с целью исполнения территориальных государственных гарантий предоставления гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.
Также в федеральной Программе содержится упоминание о возможном субсидировании строительства и модернизации автомобильных дорог общего пользования и о переводе органов внутренних дел на финансирование только из федерального бюджета.
Таким образом, федеральный центр предусмотрел определенную прямую антикризисную финансовую поддержку регионов.
Необходимо также отметить не только прямое финансовое влияние федерального центра на антикризисные действия регионов, но и косвенное, опосредованное. К примеру, на федеральном уровне Правительственной комиссией по повышению устойчивости развития российской экономики был утвержден перечень из 295 системообразующих предприятий. Для поддержки этих предприятий Правительство намерено использовать такие инструменты, как дополнительная капитализация, прямая господдержка, госгарантии по кредитам.
В дополнение к данному списку уже составлен и Перечень предприятий регионального значения. Минрегион России и региональные органы власти согласовали в итоге Перечень из 1148 предприятий [4, с. 26]. То есть фактически сделали то же самое, что и на федеральном уровне.
Между тем, возможно, самая главная проблема, которая сегодня реально мешает эффективному противостоянию кризису, состоит в том, что объявленная помощь со стороны государственных органов федерального и регионального уровня демотивирует стремление предприятия к собственной активной антикризисной деятельности.
Таблица 1
Направления региональных мер по борьбе с кризисом
Программа/план Поддержка малого бизнеса Социальная защита и рынок труда Стимулирование спроса Поддержка реального сектора Развитие инфраструктуры Поддержка ипотеки Восстановление кредитования Укрепление доходной базы бюджетов Сокращение бюджетных расходов
Количество регионов, реализующих антикризисные программы 28 62 65 30 59 29 18 21 25 44
Количество регионов, реализующих антикризисные мероприятия 55
Тем не менее, важно отметить, и об этом свидетельствует анализ антикризисных мер в регионах, далеко не везде местные власти ограничиваются мерами софинансирования или «примерами для подражания», реализуются собственные инициативы, которые вряд ли могут носить переломный характер. Однако они способны существенно смягчить, негативные социальные последствия кризиса.
В 55 субъектах Российской Федерации как таковых антикризисных программ нет, но зато реализуются отдельные антикризисные мероприятия.
Аналитическая оценка антикризисной политики регионов (табл. 4) позволяет выделить девять основных ее направлений: от поддержки малого бизнеса до сокращения текущих расходов бюджета. Принимаемые региональными властями меры условно можно разделить на две группы: первая направлена на поддержку местного бизнеса, вторая пытается снять социальную напряженность.
Остановимся подробнее на перечне направлений, по которым российские регионы ведут борьбу с кризисом.
1. Поддержка малого бизнеса является одним из самых распространенных в российских регионах направлений борьбы с кризисом. Наиболее распространенной мерой помощи малому бизнесу стала финансовая поддержка (микрофинансовые займы, субсидирование процентной ставки по кредитам и т. п.). Большинство российских регионов (43) реализуют соответствующие мероприятия.
В этой связи следует обратить внимание на то, что меры налогового стимулирования предусмотрели вдвое меньше регионов (21). Данный факт достаточно примечателен. Нельзя сказать, что такое положение характерно только для региональных властей, на федеральном уровне отмечается то же самое: распределение бюджетных ресурсов в виде помощи оказывается гораздо популярнее по сравнению с мерами более опосредованной поддержки, например, через льготы. Это объясняется тем, что, снижая налоги, оставляя деньги у бизнеса и таким образом материально поддерживая его, чиновники лишаются самого важного — уменьшается количество распределяемых денег из бюджета. Меньше распределяют — в меньшем объеме получают административно-статусную ренту. Вот это и является главной причиной, почему финансовая поддержка оказывается самым популярным направлением мер поддержки малого бизнеса.
Предоставление гарантий субъектам малого бизнеса реализуется в 26 регионах. По данному направлению регионы значительно опередили федеральный центр, на уровне которого институт госгарантий к маю 2009 г. так по-настоящему и не заработал.
2. Социальная защита, рынок труда. В мерах, направленных на усиление социальной защиты населения, а также на сохранение и создание рабочих мест, выделяется направление «создание новых рабочих мест» (49 регионов). 47 регионов предусмотрело необходимость профессиональной переподготовки как уже уволенных работников, так и «находящихся под риском увольнения». Такая распространенность соответствующих мероприятий объясняется наличием существенного стимула — софинансирования из средств федерального бюджета.
3. Стимулирование спроса на товары и услуги в качестве одного из приоритетов антикри-
зисных действий регионов представлено в незначительном числе субъектов РФ.
Вполне логично, что 17 регионов встали на традиционный для российской экономической практики путь — протекционизм. Это и обеспечение приоритетности закупок продукции местных производителей; и особый контроль за закупкой продукции, произведенной за пределами регионов; разработка программы замещения импортной продукции товарами местного производителя и т. п. Тем более что на правительственном уровне с осени 2008 г. делается то же самое (повышение импортных пошлин на иномарки, преференции для российских поставщиков продукции по госзаказу и т. д.).
В целом направление «стимулирование спроса» выглядит невыразительно в палитре антикризисных действий регионов. На это следует обратить особое внимание, так как ситуация получается весьма противоречивой. Все опросы бизнеса в последние месяцы фиксируют одну и ту же картину: главной проблемой является недостаточный уровень спроса на производимые товары и услуги. В то же время власти (и региональные власти в том числе) явно недооценивают эту проблему в выработке мер антикризисной политики.
4. По поддержке реального сектора следует отметить деятельность регионов направленную на формирование своих списков системообразующих предприятий. Эта деятельность ведется в рамках работы, координируемой Минрегионом России.
В поддержке реального сектора 26 регионов сделали ставку также на реализацию мер налогового характера: снижение региональной ставки налога на прибыль до 13,5 %, полное освобождение от уплаты налога на имущество.
Необходимо отметить, что возможности регионов по использованию налогообложения в качестве антикризисной меры представляются достаточно ограниченными. Можно, конечно, снизить региональную ставку налога на прибыль, однако в условиях резкого снижения прибыльности работы предприятий эта льгота не является сколь-нибудь значимой. Более перспективным было бы снижение НДС, но это прерогатива федеральных властей.
5. Развитие инфраструктуры могло бы стать одним из наиболее эффективных направлений борьбы с экономическим кризисом. Это связано со значительным мультипликативным эффектом от вложения финансовых средств в эти сферы. Однако необходимо понимать, что возможности регионов в этом плане достаточно ограничены. Поэтому понятно, почему только 7 регионов предусмотрели возможность противостояния кризису через финансирование строительства инфраструктурных объектов.
6. Поддержка ипотеки стала для многих регионов самостоятельным направлением в реализации их антикризисной политики. Объяснение этому очевидное. До кризиса ипотечное кредитование развивалось достаточно бурно. Многие успели взять кредиты, расплачиваться по которым в условиях резкого снижения доходов, увольнений и т. п. стало проблематичным. Таким образом, в первую очередь, желая предотвратить рост социальной напряженности, региональные власти вынуждены были заниматься
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономичeский вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3
проблемами ипотеки. Приоритетом здесь стала помощь в погашении кредитов (13 регионов).
7. Проблема с доступностью кредитов остается для реального сектора достаточно острой. Несмотря на то что ситуация в этом плане стала несколько лучше (во всяком случае, для предприятий отдельных отраслей), тем не менее это продолжает вызывать обеспокоенность у региональных властей. Как следствие — их реакция в виде попыток оживить кредитование реального сектора.
Тем не менее распространенность усилий по стимулированию кредитования, особенно в сравнении с другими направлениями антикризисной политики, можно признать весьма ограниченной. К примеру, решили активно взаимодействовать с банками по вопросам «оказания содействия хозяйствующим субъектам в получении кредитных ресурсов» только 8 регионов, а занялись совершением залоговых механизмов и того меньше — 4 региона.
8. Кризис обнажил давние бюджетные проблемы российских регионов. Однако до настоящего времени полного осознания глубины этих проблем пока нет. Объясняется это просто: возможности федерального бюджета 2009 г. позволяют обеспечить сбалансированность бюджетов субъектов Российской Федерации. Вполне понятно, почему всего 7 регионов предусмотрели в качестве антикризисной меры мобилизацию дополнительных поступлений: это и размещение на банковских депозитах временно свободных средств краевого бюджета, и налогообложение земель под многоквартирными домами и т. д.
9. Сокращение бюджетных расходов — более популярное направление антикризисной по-
литики субъектов Российской Федерации по сравнению с повышением доходов. Меры по эффективному управлению бюджетными средствами предусмотрены в 23 из них. А 21 регион даже пошел на снижение расходов на обеспечение деятельности органов государственного управления. Здесь и приостановка выплат премий чиновникам, и даже сокращение расходов на загранкомандировки и т. п.
Что касается Ростовской области, то на сайте администрации Ростовской области опубликован План действий по обеспечению устойчивого социально-экономического развития Ростовской области. Он включает в себя следующие направления деятельности:
1. Организация мониторинга социально-экономического развития Ростовской области.
2. Исполнение областного бюджета и собираемость налогов.
3. Меры по обеспечению устойчивого развития в промышленности, банковской сфере и на потребительском рынке.
4. Поддержка предпринимательской активности в сфере малого бизнеса.
5. Сохранение стабильной ситуации на рынке труда и обеспечение устойчивой ситуации в социальной сфере.
6. Меры по обеспечению устойчивого развития в строительстве.
7. Меры по обеспечению стабильного развития в АПК, на транспорте, в связи.
Также в целях совершенствования государственной политики, координации мероприятий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики, губернатором Ростовской области было постановлено создать Комиссию по обеспечению устойчивого социально-экономического развития Ростовской области.
Комиссия является постоянно действующим совещательным органом, который создан для координации действий областных и федеральных властных структур, научных и общественных организаций, предпринимательского сообщества при разработке и реализации антикризисных мероприятий. Возглавляет комиссию губернатор В. Чуб.
14 апреля 2009 года на расширенном заседании комиссии выступил губернатор Ростовской области. В своем вступительном слове В. Чуб подробно охарактеризовал положение дел в области. Губернатор подчеркнул, что только за последнее время с рабочими визитами на Дону побывали руководители самого высокого уровня. В результате удалось решить немало значимых для региона вопросов: заработал ОАО «Ростсельмаш», получено подтверждение о вводе в 2009 г. второго блока Волгодонской атомной станции, продолжается строительство двух важных объектов мостового строительства, подписано соглашение о развитии комплекса по производству мяса индейки «Евродон».
Принимаемые Правительством РФ и администрацией области меры по стабилизации ситуации в экономике региона приносят свои плоды.
В феврале—марте 2009 года в регионе постепенно начал расти индекс промышленного производства, падение которого отмечалось с октября 2008 года по январь 2009 год. Сегодня увеличивают объемы обрабатывающие отрасли и, что показательно, растет генерация электроэнергии. На протяжении 6 месяцев сохраняется положительная динамика в сельхозпроизвод-стве [9].
Подводя итог, хочется отметить, что ресурсы региональных властей по борьбе с кризисом ограничены. У них нет макроэкономических инструментов, нет «подушки безопасности», сформированной ранее за счет нефтегазовых сверхдоходов. Этот инструментарий в руках федерального правительства, и именно оно сегодня в первую очередь занимается борьбой с кри-
зисом. Лучшее, что может сделать региональная власть для борьбы с кризисом — это всячески поддерживать инвестиционные проекты, которые дают дополнительные рабочие места и налоги.
Кроме того, в качестве антикризисных мер можно предусмотреть продолжение софинан-сирования по строящимся предприятиям. В Ростовской области это нефтеперерабатывающий завод в Новошахтинске, заводы компаний «Кока-кола» и «Пепси-кола» в Азовском районе и Азове, сыродельный завод в Семикаракорах, мясокомбинат «Оптифуда».
Также для региона очень важно запустить новые производства. Важно, чтобы это были проекты, которые действительно создают новую добавленную стоимость. То есть не замещение одного производства другим, возможно, более эффективным, но с тем же объемом продаж из нашего региона, а создание новой индустрии, абсолютной прибавки к региональному валовому продукту.
ЛИТЕРАТУРА
1. Глазьев С. Перспективы социально-экономического развития России // Экономист. 2009. № 1.
2. Доклад о социально-экономическом положении субъектов Российской Федерации в I квартале 2009 года // www.minregion.ru.
3. Доклад «Социально-экономическое положение России» и «Краткосрочные экономические показатели Российской Федерации» за апрель 2009 года // www.gks.ru.
4. Зверев А. Базовые промышленные предприятия: оценка текущей ситуации // Экономист. 2009. № 2.
5. Качество и уровень жизни населения: территориальный разрез // Экономист. 2009. № 2.
6. Лаврикова Н. Социально-экономическое развитие региона (на примере Орловской области) // Экономист. 2009. № 1.
7. О промышленном производстве в январе—апреле 2009 года // www.gks.ru.
8. Об итогах социально-экономического развития Ростовской области за январь — март 2009 года // www.rostov.gks.ru.
9. Полгода работы в условиях кризиса // www.donland.ru.
ТЕRRА EСONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета) ^ 2009 Том 7 № 3
