CC BY
458
ЭКОНОМИКА НАРОДОНАСЕЛЕНИЯ
УДК 332.1
РЕГИОНАЛЬНАЯ МИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА В СИСТЕМЕ НАЦИОНАЛЬНОЙ И ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ*
М.Н. ДУДИН,
доктор экономических наук,
старший научный сотрудник
лаборатории стратегического управления развитием
национальной экономики
E-mail: [email protected]
Российская академия народного хозяйства
и государственной службы
при Президенте Российской Федерации
Актуальность темы обусловлена многообразием и бессистемностью нормативно-правовой базы (федерального и в первую очередь регионального уровня), которая регулирует различные стороны миграционной политики. Отсутствие легально установленных понятий миграции, миграционного процесса и миграционной политики также подтверждает актуальность исследования. Кроме того, в последнее время наблюдается рост мобильности трудовой силы в условиях глобализации, которая создает предпосылки для трудоустройства не только высококвалифицированных профессионалов в области финансов, страхования, банковского дела, коммуникаций, но и трудящихся-мигрантов, занятых в сфере сельского хозяйства, строительства, благоустройства территории, общественного питания, гостиничного сервиса. В настоящее время государство заинтересовано в привлечении иностранной рабочей силы для обеспечения устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития национальных регионов, но опасается негативного влияния миграции на социально-экономические процессы в РФ.
* Статья подготовлена по материалам журнала «Региональная экономика: теория и практика». 2014. № 44 (371).
Цель работы заключается в уточнении понятия миграционной безопасности, в исследовании динамики миграционных процессов на современном этапе, а также в изучении основных направлений государственной и региональной миграционной политики.
Методической основой статьи явились правовой, сравнительный и экономико-статистический виды анализа.
Автором установлено, что миграционная безопасность представляет собой важнейший вид социальной безопасности, влияющей на внутреннюю и международную политику любого государства, а также его национальных регионов. От разумной миграционной политики, реализуемой в первую очередь на уровне регионов, зависят не только темпы экономического развития и состояние преступности, но и общественное настроение, выражающее единство общества как целостного и сплоченного организма. Смысл миграционной безопасности национального и регионального характера заключается в обеспечении возможности беспрепятственного перемещения внутри и вне страны, в сохранении (защите) этнической и культурной идентичности и однородности общества.
Практическое значение данной работы состоит в выявлении проблем национальной безопасности в свете реализации Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г, утвержденной Президентом РФ 13.06.2012.
Ключевые слова: региональная миграционная политика, национальная безопасность на региональном уровне, проблемы региональной миграционной политики России на современном этапе и на перспективу
Миграционная активность населения во многих регионах мира и тем более на постсоветском пространстве за последние два года (2012-2013 гг.) усилилась довольно значительно. У этого явления есть объективные причины, но социальный и экономический мотивы играют ведущую роль. Наряду с усилением миграционной активности проявились и такие негативные тенденции, как структурные диспропорции в качестве и количестве трудовых ресурсов, отток знаний, усиление криминогенных явлений. Поэтому объективно актуален вопрос обеспечения региональной миграционной безопасности в системе национальной безопасности страны.
Такая категория, как миграционная безопасность, сравнительно недавно появилась в научной литературе. Теоретически обосновав необходимость сочетания и возможной корреляции понятий «миграция населения» и «безопасность», некоторые исследователи определяют объем понятия «миграционная безопасность» в широком и узком смыслах [3, 6].
Так, в широком смысле миграционная безопасность включает в себя следующие аспекты:
1) обеспечение защищенности мигрантов от различного рода угроз и опасностей;
2) необходимость руководствоваться интересами мигрантов при осуществлении миграционной политики;
3) неукоснительное соблюдение миграционного законодательства [9].
В узком смысле миграционная безопасность означает обеспечение интересов принимающего государства и реализацию миграционной политики (органами исполнительной региональной власти) посредством гарантирования неукоснительного соблюдения соответствующего законодательства. В данном случае также могут использоваться понятия «миграционная безопасность государства (региона)» или «миграционная безопасность Российской Федерации» [15].
Таким образом, понятие миграционной безопасности как на национальном, так и на региональ-
ном уровнях, составляют три взаимодополняющих аспекта:
1) обеспечение защищенности мигрантов от различного рода угроз и опасностей;
2) обеспечение интересов принимающих государств при осуществлении миграционной политики;
3) неукоснительное соблюдение миграционного законодательства.
В миграционных процессах, происходящих в России на современном этапе, присутствуют две полярные основные компоненты. Первая компонента имеет позитивный характер и представляет собой важнейший источник компенсации естественной убыли населения России в трудоспособной возрастной группе. Потребности развития российской экономики (как в отраслевом, так и в региональном контексте), обеспечение которой за счет национальных трудовых ресурсов в настоящее время представляется нереальным (по крайней мере в среднесрочной перспективе), диктуют необходимость привлечения иностранной рабочей силы необходимого качества. Непоследнюю роль играет также и возможность активного использования миграционного рычага во внешнеполитических и внешнеэкономических интересах российских регионов, прежде всего в пространстве СНГ.
Вторая компонента несет негативный потенциал, который при сочетании определенных условий может превратиться в источник серьезной угрозы национальной безопасности государства. Речь идет о криминальных, социальных, этноконфессиональных, социокультурных последствиях въезда и пребывания в стране внешних мигрантов [4].
Миграция населения обрела ранг такого социального процесса, который оказывает ощутимое влияние на экономику, социальную среду и культуру во множестве мировых регионов. Аналогичная тенденция наблюдается и в российских регионах. Миграционные процессы влекут за собой изменения в социальной и демографической структурах российского общества. Они оказывают существенное влияние на общественное разделение и величину оплаты труда, а также на уровень социальной напряженности в регионах с длительным и интенсивным притоком и, напротив, оттоком людей.
Резким ростом общественного интереса к миграции и соответственно взрывным увеличением количества инициируемых правовых актов в этой сфере был отмечен 2013 г. Пусковым механизмом, вызвавшим очередную волну интереса к миграции, стали октябрьские «бирюлевские» события, а еще чуть раньше — предвыборная кампания на пост
мэра Москвы. За 10 мес. 2013 г. (январь-октябрь) численность населения России выросла на 261,6 тыс. чел., при этом 93% прироста обеспечила миграция. Миграционный прирост страны за этот период составил около 245 тыс. чел., фактически не изменившись по отношению к аналогичному периоду 2012 г.1.
Следует отметить, что с 2011 г. в миграционный прирост России попадают зарегистрированные по месту жительства: этот вид регистрации с 1995 г. заменил систему постоянной прописки. Кроме этого, в миграционный прирост входят зарегистрированные по месту пребывания на срок более 9 мес. Изменение методики отразилось на размере фиксируемого статистикой количества прибытий в России почти с самого начала 2011 г., а ближе к концу 2011 г. и с начала 2012 г., т.е. с определенным временным лагом, оно сказалось и на динамике выбытий из России. С этого периода количество выбывающих резко возросло, так как они стали регистрироваться автоматически — по истечении срока, например, 9 мес. при регистрации по месту пребывания. В этом смысле 2013 г. никак не изменил сложившуюся ранее (в 2012 г.) общую картину миграции ни с точки зрения общей ее динамики, ни с позиции того, что в фиксируемый статистикой миграционный прирост России попадает некоторая доля временной (трудовой) миграции.
Примечательно, что за 2012 г. около 35% миграционного прироста России (т.е. чуть больше 100 тыс. чел.) дали внешние мигранты, зарегистрированные в России по новому месту жительства. Остальные были зарегистрированы на разные сроки временной регистрации. Это означает, что раньше (минимально в этот прирост включаются зарегистрированные на 9 мес.) или позже (5 лет) они автоматически снимутся с миграционного учета. Кто-то из них затем возобновит свою регистрацию, кто-то — нет. Косвенно о значительной доле трудовой миграции в миграционном приросте можно также судить по страновому региональному вектору выбытий из России. В 2012 г. из всех выбывших (автоматически) в зарубежные страны, ранее зарегистрированных по месту пребывания, 32% направились в Узбекистан, еще по 10% — в Киргизию и Таджикистан, 8% — на Украину. Таким образом, реальный миграционный прирост России, который можно было бы рассматривать в традиционных координатах приращения численности населения страны, существенно ниже, чем отчетный. Другое дело, что есть еще значи-
1 Сведения о миграционной ситуации в России за 2011 -2013 гг. URL: http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/details/81106/.
тельное количество мигрантов, которое не видно статистике и находится в стране неопределенно долгое время [8].
Распределение нетто-миграции по срокам регистрации за 2013 г., как и многие другие показатели, пока не рассчитаны Росстатом. Однако почти полное совпадение базовых цифр миграционного прироста и его структуры по видам миграционных потоков за январь-октябрь 2013 г. с аналогичным периодом 2012 г. позволяет предположить стабильность такого распределения [15].
Если в целом размеры нетто-миграции за январь-октябрь 2013 г. с регионами СНГ почти идентичны показателям 2012 г., то в обмене с отдельными странами наблюдаются определенные особенности. Главные изменения коснулись обмена с Республикой Беларусь. Размеры миграционного прироста населения в РФ за счет этой республики упали более чем в 3 раза. Причина — резкий рост выбытий при почти сохранившемся объеме прибытий в Россию. Однако истинных объяснений у наблюдаемых «прыжков» обмена с Республикой Беларусь нет. Двусторонние миграционные связи России с этой республикой были специфическими и в 1990-е гг. Тогда только с ней, в отличие от всех других республик бывшего СССР, Россия имела ежегодно небольшую, но устойчивую нетто-убыль.
Знак миграционного обмена сменился на положительный для России в 2000-е гг. Но ряд факторов делает миграционный обмен с Республикой Беларусь неустойчивым. Это особые основания для миграции в рамках Союзного государства, а также сохранение особого порядка «государственности» в республике вкупе с территориальной близостью к России и ее отдельным, самым небогатым регионам европейской части страны. Год от года в миграционном приросте России увеличивается удельный вес среднеазиатского регионального направления, в котором, безусловно, лидирует Узбекистан. В настоящее время среднеазиатская составляющая достигает почти 42% (Узбекистана — 22%), тогда как еще 5 лет назад было 33 и 15% соответственно. Именно в Средней Азии находится эпицентр роста населения на всем постсоветском пространстве. Среднегодовые темпы прироста населения в Таджикистане, Узбекистане и Туркмении на протяжении последней четверти века составляли до 3% и более2. В силу этого они же обладают самой молодой рабочей силой на постсоветском пространстве, формирующей выходящие молодые миграционные потоки.
2 Сведения о миграционной ситуации в России за 2011-2013 гг. URL: http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/de-tails/81106/.
20 000 000
18 000 000
16 000 000
14 000 000
12 000 000
10 000 000
8 000 000
6 000 000
4 000 000
2 000 000
17 342 369
15 889 421
10 470 414
12 мес. 2012
12 мес. 2013
7 мес. 2014
Источник: составлено по данным: Сведения о миграционной ситуации в России за 2011-2013 гг. URL: http://www.fms.gov. ru/about/statistics/data/details/81106/.
Рис. 1. Динамика прибытия иностранных граждан в РФ в 2012 - первом полугодии 2014 г., чел.
Миграционная активность в любой стране всегда концентрируется за счет молодежи, в этом проявляется селективная функция миграции. В прибывающих в Россию миграционных потоках она усиливается благодаря отмеченной страновой возрастной структуре населения Средней Азии, являющейся в настоящее время основным миграционным донором России [10].
Для Российской Федерации важной особенностью состояния миграции является резкое изменение направления внутренних миграционных потоков, отражающих своеобразную картину человеческих течений, которые привели к концентрации населения в южных областях и столичных регионах страны. Дело не только в том, что российские регионы оказались не готовы своевременно разобраться с проблемами адаптации прибывающих потоков людей, часто совершенно иной культуры, мало приспособленных к сосуществованию с коренным населением, но и трудовая миграция стала оказывать давление на рабочие места, на условия труда местной рабочей силы [5, 19].
Масштабы временной трудовой миграции в России и ее ключевых регионах по-прежнему значительны и трудно оцениваемы. Как и раньше,
эти трудности связаны с двумя составляющими: не вполне понятными размерами миграционных потоков, направляемых в страну, а также неопределенно большими объемами неформальной экономики и неформальной занятости в России.
Динамика прибытия иностранных граждан в РФ в 2012 — первом полугодии 2014 г. представлена на рис. 1. Количество выданных разрешений на работу иностранным работникам за аналогичный период отражено на рис. 2.
Анализ данных, представленных на рис. 1, позволяет сделать вывод о том, что наблюдается тенденция увеличения количества иностранных граждан на территории российских регионов. При этом количество выданных разрешений на работу снижается (за 2013 г. снизилось на 4,93%). В настоящее время действует несколько каналов привлечения иностранных работников в Россию: - по разрешению на работу у юридиче ских лиц -для мигрантов из любых стран в рамках ежегодно принимаемой квоты на привлечение иностранных работников и вне квоты — представителям отдельных профессий по ежегодно утверждаемому списку;
0
1 600 000 П
1 400 000 -
1 200 000 -
1 340 056
1 273 984
1 000 000 -
800 000 -
770 624
600 000
400 000
200 000
12 мес. 2012
12 мес. 2013
7 мес. 2014
Источник: составлено по данным: Сведения о миграционной ситуации в России за 2011-2013 гг. URL: http://www.fms.gov. ru/about/statistics/data/details/81106/.
Рис. 2. Количество выданных разрешений на работу иностранным работникам в 2012 - первом полугодии 2014 г, ед.
0
- по разрешению на работу высококвалифицированным специалистам (ВКС);
- по патенту (на работу у физических лиц) — для мигрантов из стран СНГ;
- без разрешительных документов — для мигрантов из стран, входящих в Таможенный союз России, Белоруссии и Казахстана (ЕврАзЭС). Разрешения на работу. В 2013 г. потребность
в иностранной рабочей силе составила 1,7 млн чел. К формированию этой потребности в течение всего времени с начала вычисления данного параметра остается множество вопросов, и тем не менее она является отправной точкой в определении размеров квот. С точностью до последнего знака столько же закладывалось в правительственные документы в 2011 и 2012 гг. (в суммарном исчислении для визовых и безвизовых иностранных работников). С экономической точки зрения это постоянство означает как минимум отсутствие привязки к любым макроэкономическим параметрам развития страны, а также слабую эластичность инструмента. Описанное ранее ужесточение миграционной политики, происходившее в 2013 г., способствовало семипроцентному со-
кращению заявленной потребности в иностранных работниках на 2014 г. Наиболее заметной является линия на ежегодное снижение количества выданных разрешений на работу для неквалифицированных работников. Это может означать:
- существенное повышение производительности труда и уход экономики от массового использования неквалифицированного труда;
- завышенные показатели по использованию такого труда ранее;
- возникшую востребованность такого труда у россиян.
На основании потребности в иностранной рабочей силе выдаются квоты для получения разрешений на работу мигрантам из безвизового пространства стран СНГ и приглашений на въезд для мигрантов из визовых стран. В 2013 г. было выдано 1 335 458 разрешений, 410 126 приглашений. С самого начала введения механизм квот (с 2007 г.) вызывает много критики, тем не менее лоббируемый Министерством труда Российской Федерации он остается главным действующим игроком на поле работы иностранцев у юридических лиц. В
табл. 1 представлено распределение потребности в привлечении в Россию иностранных работников по наиболее массово представленным профессионально-квалификационным группам на 2012-2014 гг.
В отдельные годы квоты по многу раз выбирались уже к апрелю — маю и затем проходили многоступенчатую процедуру увеличения. Однако с введением патентов необходимости в этом стало существенно меньше. Законопослушные мигранты стали избегать ситуации, при которой невозможно получить разрешение на работу из-за исчерпанности квоты (соответственно, невозможно легализовать свою трудовую деятельность) и предпочитают покупать патент — лицензию на работу в частных домохозяйствах (няни, домработники, дворники, садовники и т.п. — всего представители 37 профессий). Сравнительный анализ данных за последние годы показывает сложившийся тренд — перераспределение значимости каналов трудовой миграции (табл. 2). В 2013 г. количество получивших разрешение на работу ощутимо снизилось (на 10 п.п. по отношению к 2012 г.), и количество мигрантов, работающих по патенту, впервые превысило количество приехавших по разрешениям на работу. Патент же как способ одновременно легализоваться и избежать корруп-ционноемкого механизма получения разрешения на работу используется все активнее. При этом по данным социологического опроса, проведенного
в 2011 г. Левада-Центром для НИУ ВШЭ, 61,5% мигрантов с патентами не имеют никакого опыта работы у физических лиц [15].
Категория высококвалифицированных специалистов стала выделяться с июля 2010 г., до этого существовала только категория квалифицированных специалистов. Стоимость патента для данной категории составляет 1 000 руб. Ежемесячное или ежеквартальное внесение 1 000 руб. на счет налоговой службы продлевает действие патента. Подтверждением его годности является квитанция об оплате. Подтверждения трудовой деятельности с работодателем — физическим лицом не требуется. Последнее, возможно, является привлекательным моментом для мигрантов из безвизовых стран СНГ. Ведь для получения разрешения на работу у юридических лиц они обязаны предоставить контракт с работодателем (если устраиваются впервые). При этом сделать все это необходимо в срок до 90 дн. с момента въезда на территорию России.
Еще одним преимуществом патента является возможность избежать общения с миграционной и прочими службами, а также коррупционных плат и схем. В частности, в последние годы получила распространение схема, при которой фирмы-посредники участвуют в заявочной кампании для формирования квот на следующий год, выдавая себя за реальных работодателей, а впоследствии перепродают выделенные квоты тем, кто действи-
Таблица 1
Распределение потребности в привлечении в российские регионы иностранных работников по наиболее массово представленным профессионально-квалификационным группам на 2012-2014 гг., %
Показатель На 01.01.2012 На 01.01.2013 На 01.01.2014
Рабочие на горных, горно-капитальных, строительно-монтажных и ремонтно-строительных работах 30,4 3,4 34,1
Неквалифицированный труд, общий для всех отраслей экономики 24,0 21,0 16,9
Водители и машинисты подвижного оборудования 6,4 7,0 7,3
Рабочие металлообрабатывающей и машиностроительной промышленно сти 5,6 6,2 6,6
Квалифицированные рабочие на товарном сельскохозяйственном производстве, в лесных и охотничьих хозяйствах, рыбоводстве и рыболовстве, имеющих рыночную ориентацию 6,4 6,0 5,2
Другие профессии квалифицированных рабочих крупных и мелких промышленных предприятий 4,5 4,8 5,0
Руководители учреждений, организаций и предприятий и их структурных подразделений (служб) 5,0 4,3 4,9
Другие 17,7 17,3 20,0
Всего 100 100 100
Источник: составлено по данным: постановление Правительства РФ от 03.11.2011 № 892 «Об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников и утверждении соответствующих квот на 2012 г.»; постановление Правительства РФ от 03.11.2012 № 1137 «Об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников и утверждении соответствующих квот на 2013 г.»; постановление Правительства РФ от 31.10.2013 № 977 «Об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников и утверждении соответствующих квот на 2014 г.».
Источник: составлено по данным: постановление Правительства РФ от 03.11.2011 № 892 «Об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников и утверждении соответствующих квот на 2012 г.»; постановление Правительства РФ от 03.11.2012 № 1137 «Об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников и утверждении соответствующих квот на 2013 г.»; постановление Правительства РФ от 31.10.2013 № 977 «Об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников и утверждении соответствующих квот на 2014 г.».
Таблица 2
Основные показатели международной трудовой миграции в России в 2010-2013 гг., тыс.
Показатель 2010 2011 2012 2013
Количество квот 1 944,0 1 746,0 1 746,0 1 746,0
Количество разрешений на работу, всего 1 170,0 1 219,8 1 403,6 1 274,0
В том числе:
- иностранных работников безвизовых 894,2 941,1 1 121,7
- иностранных работников визовых 208,5 199,5 210,4
Количество имеющих разрешение на временное проживание до 2012 г. вклю- 67,3 79,2 71,5 0
чительно
Количество патентов (продано гражданам безвизовых стран) 156,9 862,4 1 289,2 1 537,8
Количество высококвалифицированных и квалифицированных специалис- 3,1 11,3 55,8 155,8
тов, тыс. чел.
тельно нуждается в работниках, получая за каждое разрешение на работу до 25 тыс. руб.
По статистике 2012 г., 47% патентов было куплено гражданами Республики Узбекистан, 22% -Республики Таджикистан, около 9% — Киргизской Республики, по 5% пришлось на граждан Республики Азербайджан и Украины, 4% — на граждан Республики Молдова. Расчетное среднемесячное число работающих по патентам в 2012 г. составило 355,2 тыс. чел., треть из них сконцентрирована в Московской области3.
В каждом из всех остальных регионов, включая Москву, аккумулируется не более 5% работающих по патентам. Санкт-Петербург, даже совместно с Ленинградской областью, по этому показателю не входит в первую десятку регионов. Работающих по патентам много в Тульской, Новосибирской, Ростовской, Иркутской областях, в Татарстане, Красноярском и Краснодарском краях. За исключением Тульской области, столицы всех перечисленных регионов являются крупнейшими российскими городами и имеют широкие рынка труда и относительно высокий платежеспособный спрос. В этом смысле региональное распределение разрешений на работу (как инструмента, ориентированного в большей степени на крупный бизнес) показывает крен в пользу промышленных регионов. Кроме столиц и регионов, возглавляемых ими, а также Краснодарского края (Олимпстрой), высоким удельным весом разрешений на работу (от общероссийского показателя) отличаются такие регионы, как Ханты-Мансийский и Ямало-
3 Сведения о миграционной ситуации в России за 2011-2013 гг. URL: http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/details/81106/.
Ненецкий автономные округа, Свердловская и Калужская области, Приморский край [12].
Вне квоты по так называемому списку профессий Министерства труда и социальной защиты РФ в качестве квалифицированных специалистов в 2013 г. в Россию прибыло около 113 тыс. чел. (за 11 мес. 2013 г.). Сам список насчитывал 59 профессий (должностей), в 2013 г. он расширился на 18 позиций по отношению к 2012 г. Список профессий создан, по сути, для представителей трех групп:
- театрально-художественных работников (21 позиция в списке);
- управленцев (директоры департаментов, заводов, представительств и т.п. — всего 20 позиций);
- инженерно-технических кадров (18 позиций). С усиленным привлечением квалифицированных специалистов, по-видимому, связан резкий рост количества иностранцев, задействованных по этому каналу миграции (в 2,5 раза по отношению к 2012 г.)4.
Многочисленные попытки сформулировать государственную концепцию миграционной политики России и ее регионов свелись в конечном счете к тому, что 13.06.2012 Президентом Российской Федерации была утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. в качестве официальной стратегии государственной политики в миграционной сфере (далее — Концепция миграционной политики). В указе, в частности, отмечено: признать утратившим силу Указ Президента Российской Федерации от
4 Сведения о миграционной ситуации в России за 2011-2013 гг.
URL: http://www.fms.gov.ru/about/statistics/data/details/81106/.
15.06.1996 № 909 «Об утверждении Концепции государственной национальной политики Российской Федерации»5.
Концепция миграционной политики представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции, а также определяет цели, принципы, задачи, основные направления и механизмы реализации государственной миграционной политики Российской Федерации. Утвержденная программа разработана в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Разработка Концепции миграционной политики осуществлена с учетом отечественного и международного опыта в сфере управления миграционными процессами и обусловлена необходимостью обозначения стратегических ориентиров миграционной политики во взаимосвязи с ожидаемыми перспективами экономического, социального и демографического развития Российской Федерации, ее внешней политики и интеграционными процессами на территориях государств — участников СНГ, Таможенного союза и Единого экономического пространства, а также с общемировыми тенденциями глобализации. Реализация Концепции миграционной политики должна способствовать разрешению проблем, препятствующих эффективному регулированию миграции и снижению социокультурных, экономических и политических рисков, связанных с притоком мигрантов.
При реализации различного рода политик на государственном или региональном уровне оптимально использовать программный или программно-целевой подход [1]. В этом смысле показателен опыт Республики Польша. В этой стране используется программный принцип в управлении развитием национальных регионов. В частности, долгосрочный план развития республики был реализован относительно недавно (в 2004-2006 гг.) на базе пяти отраслевых оперативных программ, а также комплексной региональной оперативной программы. Это позволило эффективно разрешить многие внутренние противоречия развития, а также создать потенциал для решения проблематики внутренней и внешней миграции в польских регионах [2].
Миграционные процессы играют значимую роль в социально-экономическом и демографичес-
5 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: утв. Президентом России 13.06.2012.
ком развитии регионов Российской Федерации. За последние два десятилетия (1991-2012 гг.) миграционный прирост в значительной степени компенсировал более половины естественной убыли населения.
Согласно расчету Федеральной службы государственной статистики о перспективной численности населения до 2030 г. (высокий и средний варианты), учитывающему результаты Всероссийской переписи населения и динамику демографических процессов последних лет, численность населения страны на начало 2025 г. составит 142,8-145,6 млн чел.6.
Переселение мигрантов на постоянное место жительства в Российскую Федерацию становится одним из источников увеличения численности населения страны в целом и ее регионов, а привлечение иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в соответствии с потребностями российской экономики является необходимостью для ее дальнейшего поступательного развития [18]. Опыт стран, проводящих активную миграционную политику, показывает, что миграционные процессы ускоряют социально-экономическое развитие и обеспечивают рост благосостояния населения. Для реализации положительного потенциала, заложенного в миграционных процессах, вся система управления ими в Российской Федерации, в том числе и на уровне ее регионов, должна быть модернизирована [1, 16].
Основными целями как государственной, так и региональной миграционной политики являются содействие устойчивому росту экономики и сбалансированному социальному развитию страны, соблюдение интересов национальной безопасности и профилактика международного терроризма посредством регулирования миграционных процессов. В сфере экономической миграции необходимо обеспечить постоянную иммиграцию, эффективное регулирование временных трудовых перемещений и борьбу с нелегальной миграцией [7].
В настоящее время предпринимаются активные меры по упорядочению миграционных процессов и стабилизации миграционной ситуации. Ведется соответствующая законопроектная работа, реформированы Федеральная миграционная служба и ее региональные подразделения. Несмотря на предпринимаемые меры, четко выраженная государственная миграционная политика до настоящего времени отсутствует. Вместе с тем еще существуют правовые проблемы реализации миграционной
6 Население. Демография. URL: http://www.gks.ru/wps/
wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/
demography/#.
политики. Одна из них — это не совсем полная разработанность законодательства в области миграционного режима в Российской Федерации. Нормативно-правовая база, регулирующая миграционные процессы, в настоящее время представляет собой разрозненные нормативно-правовые документы.
Отсутствуют четкие разграничения полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации в области регулирования миграционных процессов. До недавнего времени по причине отсутствия механизмов, регулирующих пограничный режим на федеральном уровне, местные органы власти приграничных районов предпринимали самостоятельные действия по усилению пограничного режима на государственной границе и борьбе с нелегальной миграцией путем принятия соответствующих законодательных актов.
Реализация правовой миграционной политики невозможна вне административной политики государства. Административная реформа в правовом аспекте — это изменение российского административного законодательства и, как следствие, — самого административного права, системы административно-правового регулирования.
Как одна из важнейших составляющих административно-правовой политики, административно-правовая миграционная политика государства также находится в стадии реформирования. Поскольку эта политика проводится с помощью правовых средств, то крайне важно всячески совершенствовать эти средства, повышать их эффективность, надежность, четкость и безотказность функционирования. Это касается прежде всего законов, указов и правительственных постановлений, других нормативных актов (в том числе регионального значения), механизма правового регулирования, правоприменительной деятельности, судебной практики, прав и обязанностей граждан, юридической ответственности, правовой культуры — всех элементов, составных частей и институтов, образующих российскую правовую систему [11].
Важной составляющей административно-правовой миграционной политики является ее информационное обеспечение, в котором значительную роль играют информационные ресурсы органов государственной власти и средства массовой информации. Информационные щиты, плакаты и другие информационные источники органов государственной власти призваны информировать граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства об изменениях в отечественном законодательстве [17]. Однако в пунктах пропуска через российско-укра-
инскую границу, где размещение этих информационных источников наиболее актуально, информация об изменениях в режиме пребывания на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства надлежащим образом не представлена.
Средствам массовой информации отводится функция информирования населения о ходе реализации административно-правовой миграционной политики, об изменениях правового статуса граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, формирования объективного общественного мнения о деятельности государственных органов в указанном направлении, устойчивой законопослушной мотивации населения в сфере миграции. Однако руководители органов внутренних дел и федеральной миграционной службы еще не проявляют должной активности в работе по взаимодействию со средствами массовой информации, слабо используют их возможности проведения в жизнь административно-правовой миграционной политики государства. В настоящее время СМИ недостаточно освещают ход реализации нового миграционного законодательства, ограничиваясь обсуждением вопросов общей миграции [13].
Продолжается активная законопроектная работа по совершенствованию управления миграционными процессами. В связи с этим назрел вопрос о сведении воедино, т.е. кодификации десятков миграционных законов и более сотни иных нормативных правовых актов, прямо или косвенно регулирующих миграционные отношения. Актуальность кодификации отечественного миграционного законодательства обсуждается в научных кругах и на правительственном уровне.
В последнее время существенно повысилась роль административно-правового противодействия правонарушениям в сфере обеспечения режима пребывания на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства. Россия в настоящее время нуждается не просто в миграционной политике, а в четко сформулированной административно-правовой миграционной политике, охватывающей всю административно-правовую систему регулирования миграционных процессов [14]. Административно-правовая миграционная политика подразумевает основанное на системном подходе обеспечение слаженного действия правотворческих и правоприменительных органов, выработку доктрины демографического развития, подготовку кадров юристов высшей квалификации для работы с мигрантами, а также активную информационную составляющую. Научно выверенная, жизненная административно-правовая миграционная политика должна
обладать не только тактикой, но и стратегией, т.е. осуществлять стратегические цели и тактические задачи. Основным средством реализации административной миграционной политики на уровне органов исполнительной власти, в частности органов миграционной службы и органов внутренних дел, является административная деятельность как самостоятельная составная часть правоохранительной деятельности [14, 20].
Таким образом, подводя итоги статьи, необходимо отметить, что миграционная безопасность национального и, в первую очередь, регионального уровня — это не только социально-экономическое явление, требующее постоянного междисциплинарного изучения, это и деятельность органов власти по обеспечению миграционного порядка от федерального уровня к региональному, областному, городскому и в обратном порядке. Решение стратегических и тактических задач обеспечения миграционной безопасности в стране означает и рост уровня национальной безопасности. Поэтому главные направления в реализуемой стратегии национальной безопасности — это совершенствование национального законодательства, оптимизация региональных нормативно-правовых актов в целях достижения аутентичности регулирования миграционных вопросов, а также международная работа в области оптимизации миграционных потоков.
Список литературы
1. Березуцкая Е.С. О применении программно-целевого метода для решения проблем регулирования внешней трудовой миграции на региональном уровне // Теория и практика общественного развития. 2011. № 8. С. 85-86.
2. Бэрд В. Мировое население. М.: Книговек, 2014. 192 с.
3. Галушкин А.А. К вопросу о развитии регионального законодательства в сфере миграции: организационно-правовой аспект // Образование и право. 2013. № 1. С. 128-135.
4. Денисов Ю.Г. Миграция как механизм преодоления социального неравенства в региональном социуме // Регионология. 2007. № 2. С. 168-172.
5. Жвирблис Ю.А. Международная миграция рабочей силы и экономический кризис: региональный аспект // Проблемы современной экономики. 2010. № 4. С. 265-269.
6. Зарипов З.С., Марков А.Ю. Влияние миграционных процессов на национальную безопасность
Российской Федерации // Человек: преступление и наказание. 2011. № 2. С. 59-61.
7. Карачурина Л.Б. Внутрироссийские миграции: региональный анализ // Региональные исследования. 2004. № 2. С. 17-24.
8. Костылева Л.В. Неравенство населения России: тенденции, факторы, регулирование. М.: ИСЭРТ РАН, 2011. 200 с.
9. Нестеров А.А. Обзор факторов, определяющих межрегиональную и региональную миграцию в Российской Федерации // Российское предпринимательство. 2011. № 5-2. С. 182-188.
10. Никитенко И.В. Миграционная безопасность Дальневосточного федерального округа России: политико-правовой и криминологический аспекты: монография. Хабаровск: Дальневосточный юридический институт МВД, 2010. 172 с.
11. Пономарева А.И. Влияние миграции на региональный рынок труда (на примере Краснодарского края) // Труд и социальные отношения. 2013. № 9. С. 60-71.
12. Российская экономика в 2013 году. Тенденции и перспективы (вып. 35). М.: Институт Гайдара, 2014. 540 с.
13. Рыбаковский О.Л., Мартыненко С.В. Региональные аспекты анализа миграции населения // Народонаселение. 2011. № 4. С. 47-54.
14. Самойлюк Н.В. Незаконная миграция и национальная безопасность // Ойкумена. Регионо-ведческие исследования. 2013. № 3. С. 43-51.
15. Салатова А.А. Миграция в регион: региональные проявления глобальных трендов // Регионология. 2014. № 2. С. 134-144.
16. Сенчагов В.К. Экономическая безопасность России: общий курс. М.: Дело, 2005. 896 с.
17. Топчий Л. Социальное обслуживание населения: ценности, теория, практика. М.: РГСУ, 2012. 322 с.
18. Хавинсон М.Ю., КулаковМ.П., Мищук С.Н. Прогнозирование динамики внешней трудовой миграции на региональном уровне // Проблемы прогнозирования. 2013. № 2. С. 99-111.
19. Щербаков А.И., Мдинаразде М.Г. Основы демографии. М.: Академический проект, Культура. 2005. 208 с.
20. Baranenko S.P., Dudin M.N., Ljasnikov N.V., Busygin KD. Using environmental approach to innovation-oriented development of industrial enterprises // American Journal of Applied Sciences. 2013. Vol. 11. Is. 2. P. 189-194. Doi: 10.3844/ajassp.2014.189.194.
Digest Finance Population economics
ISSN 2311-9438 (Online) ISSN 2073-8005 (Print)
REGIONAL MIGRATION POLICY IN THE NATIONAL AND ECONOMIC SECURITY OF RUSSIA
Mikhail N. DUDIN
Abstract
Importance The relevance of the topic stems from the diversity and non-systemic character of the regulatory base (at Federal and regional levels), which regulates the various aspects of migration policy. The absence of legally established concepts of migration, migratory process and migration policy also confirms the relevance of the research.
Objectives The aim of this work is to arrive at clarifying the notion of migration security, the study of dynamics of migration processes at the present stage, as well as in the study of the basic directions of State and regional migration policy.
Methods The methodological bases of the article were legal, comparative and economic-statistical analysis methods.
Results The author found that the migration security is a critical social security, affecting the domestic and international policies of any State, as well as its national regions. On a sound migration policy implemented primarily at the regional level, depends not only the rate of economic development and crime, but also a public mood that expresses the unity of society as an integrated and cohesive body. The meaning of the national and regional migration security patterns is to allow free movement in and out of the country, in maintaining (protection) ethnic and cultural identity and homogeneity of society.
Relevance Practical significance of this work is to identify problems of national security in light of the implementation of the State migration policy of the Russian Federation for the period up to 2025, approved by the President of the Russian Federation on June 13, 2012.
Keywords: regional, migration policy, national security, issues, Russia
References
1. Berezutskaya E.S. O primenenii programmno-tselevogo metoda dlya resheniya problem regulirov-aniya vneshnei trudovoi migratsii na regional'nom urovne [About the application of a program-targeted method to solve the problems of regulation of external
labor migration at the regional level]. Teoriya i praktika obshchestvennogo razvitiya = Theory and practice of social development, 2011, no. 8, pp. 85-86.
2. Baird V.Mirovoe naselenie [World Population]. Moscow, Knigovek Publ., 2014, 192 p.
3. Galushkin A.A. K voprosu o razvitii regional'nogo zakonodatel'stva v sfere migratsii: organizatsionno-pra-vovoi aspekt [Development of the regional legislation in the sphere of migration: an organizational and legal aspect]. Obrazovanie i pravo = Education and law, 2013, no. 1, pp. 128-135.
4. Denisov Yu.G. Migratsiya kak mekhanizm pre-odoleniya sotsial'nogo neravenstva v regional'nom sot-siume [Migration as the mechanism of overcoming of a social inequality in regional society]. Regionologiya = Regionology, 2007, no. 2, pp. 168-172.
5. Zhvirblis Yu.A. Mezhdunarodnaya migratsiya rabochei sily i ekonomicheskii krizis: regional'nyi aspekt [International migration of labor and economic crisis: a regional aspect]. Problemy sovremennoi ekonomiki = Problems of modern economics, 2010, no. 4, pp. 265-269.
6. Zaripov Z.S., Markov A.Yu. Vliyanie migrat-sionnykh protsessov na natsional'nuyu bezopasnost' Rossiiskoi Federatsii [The influence of migratory processes on the national security of the Russian Federation]. Chelovek: prestuplenie i nakazanie = Person: crime and punishment, 2011, no. 2, pp. 59-61.
7. Karachurina L.B. Vnutrirossiiskie migratsii: regional'nyi analiz [In-Russian migration: a regional analysis]. Regional 'nye issledovaniya = Regional studies, 2004, no. 2, pp. 17-24.
8. Kostyleva L.V. Neravenstvo naseleniya Rossii: tendentsii, faktory, regulirovanie [Inequality of the population of Russia: tendencies, factors, regulation]. Moscow, Institute of Social and Economic Development of Territories of Russian Academy of Sciences Publ., 2011, 200 p.
9. Nesterov A.A. Obzor faktorov, opredelyayush-chikh mezhregional'nuyu i regional'nuyu migratsiyu v Rossiiskoi Federatsii [A review of the factors defining interregional and regional migration in the Russian Federation]. Rossiiskoe predprinimatel 'stvo = Russian journal of entrepreneurship, 2011, no. 5-2, pp. 182-188.
10. Nikitenko I.V. Migratsionnaya bezopasnost' Dal'nevostochnogo federal'nogo okruga Rossii: poli-tiko-pravovoi i kriminologicheskii aspekty: monografiya [The migration security of the Far East Federal District of Russia: political, legal and criminological aspects: a monograph]. Khabarovsk, Far Eastern Law Institute of Ministry of Interior of RF Publ., 2010, 172 p.
11. Ponomareva A.I. Vliyanie migratsii na regional'nyi rynok truda (na primere Krasnodarskogo kraya) [The influence of migration on regional labor markets (on the example of Krasnodar Krai)]. Trud i sotsial'nye otnosheniya = Labor and social relations, 2013, no. 9, pp.60-71.
12. Rossiiskaya ekonomika v 2013 godu. Tendentsii i perspektivy (vypusk 35) [The Russian economy in 2013. Trends and prospects (iss. 35)]. Moscow, Gaidar Institute Publ., 2014, 540 p.
13. Rybakovskii O.L., Martynenko S.V. Regional'nye aspekty analiza migratsii naseleniya [Regional aspects of the analysis of population shift]. Naro-donaselenie = Population, 2011, no. 4, pp. 47-54.
14. Samoilyuk N.V. Nezakonnaya migratsiya i natsional'naya bezopasnost' [Illegal migration and national security]. Oikumena. Regionovedcheskie issledovaniya = Oecumene. Regional researches, 2013, no. 3, pp. 43-51.
15. Salatova A.A. Migratsiya v region: regional'nye proyavleniya global'nykh trendov [Migration to the region: regional manifestations of global trends]. Re-gionologiya = Regionology, 2014, no. 2, pp. 134-144.
16. Senchagov V.K. Ekonomicheskaya bezopasnost' Rossii: obshchii kurs [The economic security of
Russia: a general course]. Moscow, Delo Publ., 2005, 896 p.
17. Topchii L. Sotsial'noe obsluzhivanie naseleniya: tsennosti, teoriya, praktika [Social service of the population: values, theory, practice]. Moscow, Russian State Social University Publ., 2012, 322 p.
18. Khavinson M.Yu., Kulakov M.P., Mishchuk S.N. Prognozirovanie dinamiki vneshnei trudovoi migratsii na regional'nom urovne [Forecasting of the dynamics of external labor migration at the regional level]. Problemy prognozirovaniya = Problems of forecasting, 2013, no. 2, pp. 99-111.
19. Shcherbakov A.I., Mdinarazde M.G. Os-novy demografii [Fundamentals of demography]. Moscow, Akademicheskii proekt, Kul'tura Publ., 2005, 208 p.
20. Baranenko S.P., Dudin M.N., Lyasnikov N.V., Busygin K.D. Using environmental approach to innovation-oriented development of industrial enterprises. American Journal of Applied Sciences, 2013, vol. 11, iss. 2, pp. 189-194. doi: 10.3844/ajassp.2014.189.194.
Mikhail N. DUDIN
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Moscow, Russian Federation [email protected]
Acknowledgments
The article is adapted from the journal of "Regional economics: theory and practice", 2014, no. 44 (371).
