CC BY
80
УДК 94 (430)
Т. Г. Хришкевич
РЕГИОНАЛЬНАЯ ДИСПРОПОРЦИЯ СОВРЕМЕННОЙ ГЕРМАНИИ В КОНТЕКСТЕ ПРОБЛЕМ ФЕДЕРАЛИЗМА 1
В статье представлен анализ взаимоотношений федеральных земель и федерального центра ФРГ, обусловленных особенностями разграничения компетенций на основании Основного закона 1949 г. Особое внимание уделено этапам реформирования федеральной системы Германии, проблемам реализации конституционной реформы 2009 г., а также аспектам финансового выравнивания земель и инвестиционной программе для федеральных земель.
Ключевые слова: ФРГ, региональная диспропорция, разграничение компетенций, финансовое выравнивание.
В 2014 г. в Европе начался беспрецедентный по своему масштабу кризис беженцев. Он отразился на всех членах Европейского Союза, разделив страны ЕС на наиболее привлекательные для переселенцев и менее востребованные. Очевидное притяжение показали экономические лидеры, в их число вошла Федеративная Республика Германия. Кризис вскрыл давно назревшую проблему — социально-экономическую региональную диспропорцию как в масштабах Европы, так и в масштабах отдельных государств, в частности ФРГ. В Германии кризис поставил под удар не только восточные земли, но и в целом систему федерализма.
Вслух тему кризиса федерализма поднял в январе 2016 г. доктор юридических и доктор социальных наук Удо Ди Фабио (директор института Общественного права Рейнского университета Фридриха Вильгельма в г. Бонне, экс-судья Федерального конституционного суда). Он опубликовал 125-страничное юридическое заключение «Миграционный кризис как федеральная конституционная проблема», подготовленное по поручению правительства Баварии [7]. Проанализировав истоки, ход кризиса, а также юридическую базу вопроса, Удо Ди Фабио указал на расхождение в правовых обязанностях земли Бавария и федеративной республики в решении проблем беженцев. Его заключение сделало вывод о том, что в ходе кризиса Берлин проявил недееспособность в решении проблемы, пренебрегая, например, своими обязанностями по пограничной охране. У. Ди Фабио опирается в своих выводах на Основной закон ФРГ, который «предполагает управляемость государственных границ и контроль над находящимися на государственной территории людьми». За точку отсчета У. Ди Фабио берет ст. 30 Основного закона ФРГ, разграничивающую компетенции земель и федерального центра: «Осуществление государственных полномочий и решение государственных задач относятся к ведению земель, если настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования» [7]. Таким образом, в очередной раз была поднята одна из наиболее сложных проблем современной Германии — проблема разграничения компетенций. В 2006 г. в ФРГ была проведена реформа системы федерализма, расширившая самостоятельность земель в решении
1 Работа выполнена в рамках исследовательского проекта РФФИ 17-01-00190 «Региональная диспропорция современной Германии: сравнительный анализ социальных индикаторов».
внутренних вопросов, что должно было сгладить, в том числе, сложившуюся социально-экономическую региональную диспропорцию.
В настоящее время, в мире существует гораздо меньше федеративных государств, чем унитарных. Каждая из этих форм административно-государственного устройства имеет свои плюсы и минусы, в частности, федерализм представляется наиболее гибкой и адаптивной моделью территориального устройства. В начале XXI в. Федеративная Республика Германия — одна из четырех европейских федераций, состоящая из 16 федеральных земель — 11 западных и 5 восточных. Согласно Основному закону 1949 г., её федеральные земли располагают одинаковым объемом компетенций. Раздел IV Основного закона «Законодательство федерации» содержит в себе статьи с 71 по 75, раскрывающих положения о компетенции федерации и земель. Разделение Германии на федеральные земли было закреплено после окончания Второй мировой войны. Авторы Основного закона хотели тем самым исключить саму возможность появления централизованной диктатуры, какой Германия была во времена А. Гитлера. Представители земель получили обширные полномочия контролировать и дополнять действия центральных властей. Поэтому до сих пор сам принцип федерализма в Германии под сомнение не ставился.
На протяжении второй половины ХХ в. система германской федеративной модели не претерпела существенных изменений. Во взаимоотношениях федерального центра и земель ключевым оставался принцип, закрепленный в Основном законе, согласно которому, на территории всего государства должен быть обеспечен единый уровень жизни, равные права граждан и обязанности. Кадры федеральных органов должны формироваться соответственно чиновниками всех земель; если тот или иной федеральный орган действует в земле, его сотрудники должны набираться, как правило, из этой земли.
В политическом плане равенство возможностей действительно реализуется на практике. Статья 28 Основного закона ФРГ определяет это следующим образом: субъекты федерации (земли) это государства, самостоятельно реализующие всю полноту государственной власти за пределами полномочий федерации, но при этом они обязаны соблюдать общие положения: их конституционный порядок должен соответствовать принципам «республиканского, демократического и социального правового государства» [11]. Каждая земля имеет свою конституцию, парламент (ландтаг или сенат), правительство. В ряде случаев земли даже называются свободными государствами: Freistaat Bayern, Freistaat Thüringen, Freistaat Sachsen, но государственного суверенитета они не имеют. ФРГ это симметричная федерация, все земли имеют равный статус, частные случаи «неравенства» обусловлены численностью населения. Например, представительство в бундесрате, состоящем из 69 человек, рассчитано следующим образом: от Бремена, Гамбурга назначают по 3 человека, от Берлина — 4, Гессена — 5, Баварии, Баден-Вюртемберга по 6 человек.
Если политически земли равны, то в социально-экономическом плане после объединения ФРГ и ГДР наметилась региональная диспропорция, которая возникла вследствие переноса на новые земли западных правил рыночной экономики, что привело к разорению промышленности на востоке, оттоку населения на запад, сокращению рождаемости. Экономический перекос был признан правительством Г. Шрё-дера и вызвал к жизни социальную реформу Agenda 2010, но широкомасштабная социальная программа не могла сделать земли более конкурентными. Отсюда неуди-
вительно возобновление дискуссий о реформировании федеративной модели ФРГ, в том числе с целью решения проблемы социально-экономической диспропорции. Несмотря на то, что вряд ли можно ожидать в ближайшее время существенных перемен в этом вопросе, дискуссии о федерализме позволяют «оживить» федеративный процесс, тем более, что за всю историю существования ФРГ подобные реформы все же проводились.
На протяжении истории ФРГ можно выделить два основных этапа реформирования федеральной системы, имеющей целью перераспределение компетенций — до и после объединения Германии. С принятием Основного закона в 1949 г. власти Германии неоднократно предпринимали попытки усовершенствовать федеративную систему. Первая крупномасштабная реформа была осуществлена правительством «большой коалиции» (ХДС/ХСС-СДПГ) при канцлере Курте-Георге Кизингере в 1966-1969 гг. В результате реформы переплетение интересов земель и федерального центра получило новое измерение — до 1990 г. шло постепенное нарастание централизации. Поправки в Основной закон вносились 36 раз, причем более чем в 10 случаях речь шла о расширении компетенций федерации за счет компетенций земель.
Второй этап связан с последствиями объединения — началось нарастание де-волюционных процессов. Германо-германские отношения в 1980-х гг. оживили не только идею воссоединения двух государств, но и федеративную идею. В результате объединения на территории бывшей ГДР были восстановлены земли, существовавшие до 1952 г. (Мекленбург-Передняя Померания, Саксония, Саксония-Анхальт, Бранденбург и Тюрингия), Восточный Берлин был слит с Западным и получил статус земли, а принципы федеративного устройства были распространены на всю территорию Германии. Новые федеральные земли получили те же полномочия, в них оформились аналогичные западу институты. В то же время, «сложение» двух Германий и перенос западной федеративной модели закрепил разделение на «богатый» Запад и «бедный» Восток.
После объединения, потребовалось более десяти лет для того, чтобы идея реформы федеративной системы «выкристаллизовалась» в практические меры. Подготовка второй крупномасштабной реформы началась при правительстве Герхарда Шрёдера (1998-2005 гг.). В марте 2003 г. был создан Конвент по проблемам федерализма (в составе глав земельных парламентов и руководителей фракций представленных в них партий). Он одобрил так называемое «Любекское заявление», содержащее конкретные меры по модернизации федеративной системы.
Основной закон ФРГ называет три вида разграничения компетенций: исключительная компетенция федерации, конкурирующая (совместная) компетенция и компетенция земель. Исключительная компетенция федерации охватывает 11 вопросов, зафиксированных в статье 73. Наиболее важные — внешние отношения, гражданство федерации, свобода передвижения, паспортное дело, эмиграция, валюта, денежное обращение, чеканка монет, эталоны мер и весов, единство таможенной и торговой территории, договоры о торговле и судоходстве, свобода товарооборота, воздушное и железнодорожное сообщение, почта и телекоммуникации, авторское и издательское право [11].
В сфере конкурирующей компетенции отношения регулируются законодательством земель постольку, поскольку они не урегулированы федеральным законодательством; между тем федеральный законодатель по своему усмотрению может
прибегнуть и к исчерпывающему регулированию той или иной сферы. В случае конкурирующей компетенции речь не идет о совместном ведении, приоритет принадлежит федеральному законодателю. К этой сфере относятся (ст. 72, 74 Основного закона): гражданское право, уголовное право, судоустройство, судопроизводство, акты гражданского состояния, право союзов и собраний, правовые нормы об оружии и взрывчатых веществах, государственное социальное обеспечение, хозяйственное право, производство и использование ядерной энергии в мирных целях, сооружение и эксплуатация установок, предназначенных для этих целей, трудовое право, сделки с земельными участками, земельное право. Конкурирующая законодательная компетенция распространяется также на регулирование оплаты и обеспечения лиц, находящихся на государственной службе, состоящих в публично-правовых отношениях и связанных верностью служебному долгу, если это не относится к исключительной законодательной компетенции Федерации [11]. К компетенции земель относится все, что не относится к исключительной компетенции федерации и конкурирующей компетенции (ст. 70) — конституционное законодательство и административное устройство земель, культура, средства массовой информации, школа (дошкольное, школьное и высшее образование), законодательство о местном самоуправлении.
Все учреждения федерации и земель должны оказывать друг другу правовую и административную помощь. Например, при стихийных бедствиях земля может просить федеральное правительство о направлении федеральных вооруженных сил, полицейских сил другой земли. В 2013 г. значительная часть ФРГ (Тюрингия, Саксония, Саксония-Анхальт, Нижняя Саксония, Бавария, Бранденбург и ряд других земель), как и значительная часть Европы, подверглись серьезному затоплению и разрушению. В борьбу со стихией включились службы всех земель.
В сложившейся в 1949 г. системе федерация имела явное преимущество в законодательной сфере. Однако с того времени политические и экономические реалии изменились, и федеральные земли потребовали от центра предоставить им больше свободы в решении социально-экономических вопросов, прежде всего на законодательном уровне. К примеру, землям необходимо было получать от центра разрешения на строительство новых промышленных объектов, а также на проведение строительных мероприятий в природоохранных зонах. Кроме того, земли хотели больше свободы при проведении реформ среднего и высшего образования. В первую очередь, больше автономии требовали богатые западные земли, например, Бавария и Гессен.
Реформа 2006 г. была необходима, чтобы упростить политические процессы в стране, сделать их более прозрачными для населения и менее зависимыми от сиюминутных партийных расчётов. Она должна была уточнить законодательную компетенцию между бундестагом и бундесратом. В ФРГ сложилась практика, по которой законопроекты, уже прошедшие через бундестаг, могли быть остановлены бундесратом, что отметили все руководители земельных правительств, независимо от их партийных симпатий — федеральное правительство все больше перенимало на себя не свою компетенцию. Как отметил премьер-министр земли Саар Петер Мюллер: «Земельному руководству нельзя самому определить, какого цвета будут такси в Сааре, потому что по всей стране они должны быть единого цвета светлой слоновой кости». Число законов, требующих обязательного одобрения бундесрата, планировалось сократить до 35-40 % за счёт изъятия законов о принципах администрирования всех
земель из механизма согласования с бундесратом, что предполагало наделение ландтагов большей ответственностью.
17 октября 2003 г. была создана Комиссия по федерализму, куда вошли генеральный секретарь СДПГ — председатель парламентской фракции СДПГ Франц Мюнтеферинг и председатель ХСС и премьер-министр Баварии Эдмунд Штойбер. Комиссия должна была подготовить к концу 2004 — началу 2005 г. проект реформы, учитывающей всю сложность отношений «Центр - федеральные земли» и четко разграничивающей вопросы их компетенции.
В ходе разработки реформы предлагались самые различные варианты, которые в результате не были включены в итоговый проект. Например, самым радикальным из всех требований критиков федерализма было создание жестко централизованной системы управления и лишение шестнадцати земель реального права голоса. Также обсуждался план о сокращении широких прав малых земель, как, например, Саара или вольных городов Бремена, Гамбурга (Freie Hansestadt Bremen, Freie und Hansestadt Hamburg), а так же Берлина. В истории ФРГ эта идея уже обсуждалась, однако после слияния в 1952 г. Бадена, Вюртемберга и Вюртемберга-Гогенцоллер-на в новую федеральную землю Баден-Вюртемберг со столицей в Штутгарте этот процесс не получил дальнейшего развития. Экономически сильные земли Бавария, Баден-Вюртембург и Гессен требовали, например, развить соревнование между землями. По их мнению, экономические успехи должны быть поощрены, а этого не случается, если налоговые поступления почти полностью утекают в кассы других земель. Слабые в финансовом отношении земли, напротив, видели в этих планах нападки на предписанное Основным законом положение о выравнивании уровня богатых и бедных земель.
11 ноября 2005 г. был подписан коалиционный договор ХДС/ХСС и СДПГ «Вместе за Германию — с мужеством и человечностью» [5], в котором были оговорены предложения данных партий по разграничению полномочий и ответственности между землями и центром. Раздел 5 Коалиционного договора 2005 г. «Handlungsfähigkeit des Staates verbessern» (Повышение потенциала государства) был непосредственно посвящен реформе федерализма. Цель была обозначена как внесение поправок в Основной закон с целью «укрепления финансового положения земель». 7 июля 2006 г. после одобрения бундесратом реформа вступила в силу. Таким образом, завершающая фаза конституционной реформы, теснейшим образом связанная с социально-экономическим развитием земель, была осуществлена правительством Ангелы Меркель. Правительство обратилось к решению проблемы разграничения компетенции земель, которая серьезно усложняла экономику объединенной страны. В результате, закон, принятый 30 июня 2006 г., дополнил 25 статей Основного закона. Он был призван сделать более прозрачными отношения федерального центра и земель.
Реформа сократила число федеральных законов, которые необходимо согласовывать с землями. В частности, реформа предусматривала либерализацию законотворческой деятельности. Если раньше около 70 % всех законопроектов должны были проходить процедуру одобрения, как в бундестаге, так и в бундесрате, то в будущем на голосование с бундесратом будет выставляться не более 40 % законопроектов. В обмен земельные правительства получили больше самостоятельности при конкретном внедрении федеральных законов, а в области образования и экологии — возможность отклоняться от предписанных центром правил и процедур.
Были отменены так называемые «совместные задачи» в области совместного финансирования. Изменилось распределение государственных налоговых поступлений между центром, земельными и местными органами власти. Один из самых острых вопросов — распределение доходов был решен следующим образом: федеральные законы не могут ставить перед городами и общинами задачи, требующие от органов местного самоуправления дополнительных материальных расходов. Если федеральные законы вторгаются в компетенцию земель, эти законы должны получить согласие бундесрата.
В компетенцию земель вошли: жилищное право, вопросы собраний, объединений и печати, законодательство об охоте, часы работы магазинов, правила открытия ресторанов и найм на работу и расторжение договоров государственных служащих. В вопросе охраны окружающей среды федерация может разрабатывать рамочное законодательство, однако земли могут принимать решения, отходящие от него, учитывая нормативные акты ЕС по защите окружающей среды.
В исключительную компетенцию федерации перешли регистрация граждан, вопросы безопасности (борьба с терроризмом, регулирование оборота оружия и взрывчатых веществ) и атомная энергетика. Вопрос о разграничении компетенции в области атомной энергетики приобрел особую актуальность в последние годы. ФРГ должна будет отказаться от её использования к 2022 г. Свою роль сыграли трагедия на Фукусиме, а также политическая дискуссия между Союзом 90 / Зеленые и ХДС на региональных выборах 2009-2013 гг. (например, в Баден-Вюртемберге) и федеральных выборах 2013 г.
Наиболее сложным в ходе федеральной реформы оставался вопрос о финансовом выравнивании земель. К статье 107 Основного закона была принята поправка, которая уточнила принцип горизонтального выравнивания различий в финансовых возможностях, подразумевающий перераспределение налоговых поступлений между землями с учетом «финансовых возможностей и потребностей общин» [11]. Для этого существовала процедура выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, то есть часть средств «богатых» земель перераспределяется в пользу «бедных», иногда с вливаниями и из федерального бюджета.
В конце 2008 г., мировой финансовый и экономический кризис проявился и в Германии, приведя к экономическому спаду. Для того, чтобы противостоять ему, федеральное правительство сформировало пакет экономических стимулов — инвестиционную программу для федеральных земель. В основу программы были положены Закон об осуществлении инвестиций в будущее общин и земель (Zukunftsinvestitionsgesetz, 2и1п^) и Административное соглашение для реализации закона по осуществлению инвестиций в будущее общин и земель [6]. Они определили правовые основы и необходимые условия для использования выделяемых землям средств. Предполагалось повышение инвестиций в общественную инфраструктуру государственных и местных органов власти. Эта цель нашла свое отражение в одиннадцати широких областях поддержки: они касались, например, учебных заведений, таких как школы и научно-исследовательские учреждения; больницы и сельская инфраструктура. Земли должны были сами принимать решение о выборе конкретных проектов. Закон также включал в себя определение о выделении федеральных средств в земли. Средства рассчитывались в соответствии с формулой распределения, отдавая предпочтение землям с финансово слабыми муниципальными
образованиями. В дополнение к федеральному финансированию в размере 10 млрд евро, местные власти обязывались к дополнительному вкладу в размере 25 % от общей суммы. Таким образом, общая сумма составляла 13,3 млрд евро.
Таблица 1
Федеральное финансирование в рамках Закона об осуществлении инвестиций
Западно-германские % Млн евро Восточно-германские % Млн евро
земли земли
Северный Рейн- 21,3344 2 133 440 000 Саксония 5,9675 596 750 000
Вестфалия
Бавария 14,2663 1 426 630 000 Берлин 4,7414 474 140 000
Баден-Вюртемберг 12,3749 1 237 490 000 Бранденбург 3,4285 342 850 000
Нижняя Саксония 9,2058 920 580 000 Саксония-Анхальт 3,5623 356 230 000
Гессен 7,1872 718 720 000 Тюрингия 3,1811 318 110 000
Рейнланд-Пфальц 4,6883 468 830 000 Мекленбург-Передняя Померания 2,3699 236 990 000
Шлезвиг-Гольштейн 3,2258 322 580 000
Гамбург 2,2960 229 600 000
Саар 1,2861 128 610 000
Бремен 0,8845 88 450 000
Программа была рассчитана на 2009-2011 г. В конечном счете итоговая сумма оказалась даже превышена, составив 15,8 млрд евро, т. к. федеральные земли создали и собственные программы [1]. С её помощью в землях и муниципалитетах были реализованы около 43 000 проектов. В то же время, выделяемые суммы были неравномерно распределены по одиннадцати направлениям поддержки. Акцент был сделан на реконструкцию или строительство новых школ и дополнительных объектов школьной инфраструктуры. Разброс средств, например, для школьной инфраструктуры в землях составлял в среднем от 27,0 % до 49,4 %. Предложенная в 2009 г. инвестиционная программа, нацеленная на земли, в сложных экономических условиях создала в Германии экономический импульс и способствовала макроэкономической стабилизации. Особенно это касалось муниципальных объектов, которые были адаптированы к будущему и в целом Германия вышла из кризиса более успешно, чем остальные страны Европы.
Таблица 2
Направления и размеры инвестиций (в %)
Школьная инфраструктура 39,2
Дошкольное образование 6,7
Высшая школа 12,5
Повышение квалификации 1,2
Исследования 5,4
Больницы 7,6
Городское строительство 2,2
Земельная инфраструктура 3,0
Информационные технологии 1,4
Звукоизоляция коммунальных дорог 1,4
Другая инфраструктура 19,4
Увеличение ассигнований на образование объяснимо тем, что землям всё сложнее самостоятельно финансировать образование из-за роста социальных обя-
зательств (например, увеличения численности нетрудоспособного населения). Кроме того, такое большое внимание к вложениям в образование объясняет перепись населения 2011 г., результаты которой стали для многих неожиданными в разделе данных об образовании немецкого населения. Полученные данные свидетельствуют, что 3,2 млн человек, проживающих в стране, не имеют законченного школьного образования, что составляет целых 4,7 % от общей численности населения. Кроме того, 26,6 % не имеет законченного профессионального образования.
Таблица 3
Распределение населения по уровню образования [4_
Без аттестата Реальная Гимназия Техническое Иное высшее
о среднем образовании школа высшее образование образование
Всего 3 241 010 18 568 560 1 339 490 5 531480 14 023 530
15-17 лет 31 370 135 560 495 720 2 610 4 250
18-29 лет 376 380 3 407 910 833 290 1 048 370 3 427 280
30-49 лет 1 024 060 7 952 850 10 480 2 216 430 6 006 380
50-64 лет 776 270 4 722 810 - 1 351 240 2 959 970
65 лет и 1 032 920 2 349 440 - 912 840 1 625 650
старше
Мужчин 1 512 780 8 227 750 630 400 3 138 290 7 062 220
Женщин 1 728 230 10 340 810 709 090 2 393 190 6 961 310
Образование в Германии считается в Европе одним из самых качественных, но доступных. Однако, несмотря на государственную поддержку образования (справедливости ради необходимо отметить, что в западных «богатых» землях она была гораздо более масштабна), получать высшее образование стремятся не все. Даже достаточно высокий уровень жизни в ФРГ не является основанием для массового получения высшего образования. Ситуация с платным высшим образованием стала меняться с приходом к власти СДПГ на рубеже 1990-2000-х гг. В отдельных землях плату стали постепенно отменять. В итоге, до 2013 г. она сохранялась только в двух — Нижней Саксонии и Баварии. Но и там она была отменена в зимних семестрах 2014/15 и 2013/14 гг.
Результаты переписи показали, что только 35,9 % населения старше 15 лет закончили лишь основную среднюю школу, или восемь классов народной школы (Volksschulabschluss), а 28,9 % закончили реальное училище (Realschule). Выпускников университетов и других высших учебных заведений всего 28,3 %. Таким образом, лишь каждый четвертый немец (либо проживающий в Германии иностранец) имеет диплом о законченном высшем образовании (Hochschulabschluss), и каждый пятый учился в университете. В совокупности это заставило государство задуматься о новой стратегии в отношении начального, высшего и среднего образования.
В рамках реформы системы федерализма образование заняло не последнюю роль. Реформа предусматривала возможность совместного финансирования научных исследований федерацией и землями. Конкретным примером взаимодействия федерации и земель является программа «Пакт высших школ — 2020», которая финансирует создание дополнительных учебных мест в университетах [12, С. 162].
На новом этапе федеральной реформы, вступившей в силу с 1 августа 2009 г., были внесены дополнения в принцип вертикального выравнивания, по которому федерация может из своих средств предоставлять «слабым» землям дополнительные
отчисления. С 2009 по 2019 г. пять финансово слабых земель должны будут получить так называемую «консолидированную помощь» в размере 800 млн евро в год, на общую сумму 7,2 млрд евро (300 млн — Бремен, 260 млн — Саар, и по 80 млн Берлин, Саксонии-Анхальт и Шлезвиг-Гольштейн)[3]. Финансирование этих земель должно осуществлять федеральное правительства и правительства земель в равной степени. Условием для предоставления помощи, являлось поддержание консолидации, которая ставит эти земли перед обязательством сбалансировать свой бюджет к 2020 г.
В ст. 109 и ст. 115 Основного закона были внесены поправки, согласно которым федерация и земли в соответствии с Договором об учреждении Европейского сообщества, должны совместно выполнять обязательства, подчиняясь бюджетной дисциплине ЕС. В случае нарушения ФРГ критериев по долгам отдельные земли должны будут считаться с санкциями в отношении них. Реформа, в связи с проблемой долгов земель, перераспределила долговые санкции следующим образом, эвентуальные долговые санкции на 65 % — за счет федерации, 35 % — за счет земель [11]. Этот принцип для современной Германии один из самых болезненных, так как все федеральные земли должны участвовать в формировании общегерманского фонда взаимопомощи, однако в последние годы по итогам отчетов Министерства финансов о распределении денег между регионами видно, что отчисления идут не от всех земель. В 2011 г. в фонд взаимопомощи средства внесли только Бавария, Гессен, Баден-Вюртемберг и Гамбург. Бавария предоставила 3,66 млрд евро. Гессен и Ба-ден-Вюртемберг выделили почти одинаковые суммы — около 1,8 млрд евро каждая. Гамбург перечислил 62 млн евро. Остальные 12 федеральных земель распределили эти деньги между собой. По итогам 2012 г., осталось только три региона-донора — Бавария, Гессен и Баден-Вюртемберг, а Гамбург перешел в число реципиентов.
Из получателей традиционно выделяется Берлин. Например, по итогам 2011 г. немецкая столица забрала половину из общего фонда, который составил более 7 млрд евро. Таким образом, фактически Бавария в одиночку профинансировала развитие столицы на ближайший год. В результате, по итогам бюджетного 2011 г. самые богатые федеральные земли Германии решили прекратить финансирование отстающих регионов. Местные власти решили избавить себя от этой обузы, переложив ответственность на федеральный центр. Премьер-министр Баварии Хорст Зеехофер объявил в январе 2012 г., что к 2030 г. федеральная земля должна полностью рассчитаться с долгами в 32 млрд евро, поэтому для Баварии избавиться от такой ноши, как Берлин крайне важно [2].
После публикации цифр о распределении финансовой помощи между землями глава Министерства финансов Баварии заявил, что требуется срочная реформа в этой сфере, и обратился за поддержкой к другим землям-донорам. Власти земель-получателей изменить систему не захотели, указывая на необходимость соблюдать договорную дисциплину. Ульрих Нуссбаум, сенатор по вопросам финансов Берлина заявил: «Бавария и Гессен подписали действующий закон о перераспределении налогов между федеральными землями. Обе подписи стоят под документом, который действует до 2019 г., и я думаю, что этого срока необходимо придерживаться». В качестве экстренной меры Бавария предложила заморозить выплаты в общий фонд до 2019 г., призвав бедные немецкие земли брать пример с главных европейских должников: «В Европе формируется система штрафов, с которыми придется счи-
таться странам-должникам. Что-то подобное следует ввести и внутри Германии. Если Греция, Португалия и Италия напрягаются, то и Рейнланд-Пфальц, Бремен и Берлин смогут» [9].
В начале февраля 2013 г. главы правительств Баварии Хорст Зеехофер и Гессе-на Фолькер Буфье объявили о намерении оспорить систему выравнивания финансовых возможностей и начале подготовки иска. Власти третьего региона — донора Ба-ден-Вюртемберга к этому иску не присоединились. 25 марта 2013 г. власти Баварии и Гессена направили в Федеральный конституционный суд иск, в котором оспорили систему выравнивания финансовых возможностей земель, по которой богатые регионы Германии должны делать отчисления в пользу бедных. Интересно, что проблема недофинансирования может быть использована для применения чрезвычайного федерального контроля. Основной закон допускает возможность федерального принуждения; если земля не выполняет обязанностей, возлагаемых на нее федеральной конституцией и федеральными законами. Федеральное правительство может принять необходимые меры, чтобы заставить ее выполнять свои обязанности, но на практике такие меры в ФРГ не применялись.
Несмотря на то, что германская пореформенная федеративная модель выглядит вполне эффективной, дискуссии о продолжении реформ в этой области не утихают. По-прежнему продолжаются обсуждения перспективы территориальной реформы, в первую очередь это связано с экономическими проблемами. С 2020 г. субъектам германской федерации будет запрещено создавать новые долги, а богатые земли-доноры больше не желают делиться своими налоговыми поступлениями с более бедными. Ряд политиков ФРГ видят выход в уменьшении числа федеральных земель: «Маленькие субъекты федерации едва справляются со своими обязанностями. Сохранение всех 16 земель сопряжено с большим риском», — указывает депутат ландтага Саксонии-Анхальта Бернвард Роте [10]. Это привело к тому, что в Саксонии-Ан-хальте, Саксонии и Тюрингии собирают подписи в пользу проведения референдума по вопросу об объединении трёх федеральных земель в один субъект федерации. В результате такого слияния, по мнению инициаторов референдума, могли бы высвободиться многие миллионы евро за счет сокращения расходов на содержание административных структур и выплату пенсий работающим в них. Такие же проекты обсуждают в Рейнланд-Пфальце и в Шлезвиг-Гольштейне.
Основной закон ФРГ не предписывает наличия определенного число федеральных земель, и в истории Германии не раз предпринимались попытки изменить федеративное устройство страны. Последний — в 1996 г., когда проект слияния Берлина с окружающей его федеральной землей Бранденбург был провален. Жители Бранденбурга высказались на референдуме против. В этом контексте представляется интересным мнение жителей Германии на федерализм своей страны. Исследование Bertelsmann-Stiftung (Фонд имени Бертельсмана), проведенное в 2009 г. по случаю юбилея образования ФРГ, показало, что 25 % жителей Германии считают существование федеральных земель излишним, 57 % опрошенных приветствовали бы слияние их субъекта федерации с соседним [10].
Несмотря на то, что на ресруктурирование «новых» земель ушли огромные деньги, диспропорция между востоком и западом продолжает оставаться заметной. Отток на запад продолжается, по данным переписи 2011 г. в восточных землях проживает 15 890 555 человек из общего числа в 80 219 695 человек. Последняя пере-
пись, проведённая в ГДР в 1981 г. показывала численность в 16,7 млн человек [8]. Это по-прежнему, ставит перед федеральным правительством вопрос о продолжении выравнивания земель.
Следует отметить, что, несмотря на проведенную конституционную реформу, ФРГ не перестала быть централизованной федерацией. При уменьшении законодательной компетенции федерации в пользу земель, путём ограничения полномочий центра такими сферами, как оборона, правопорядок, права человека, внешняя политика и «рамочное» регулирование вопросов экологии, экономики и социальной политики, расширенная компетенция земель сохранила приоритет федерального центра. По мнению директора исследовательского центра Denkwerk Zukunft Майн-харда Мигеля, несмотря на существенное ограничение прав бундесрата (например, общие принципы администрирования в землях были изъяты из тем законопроектов, требующих обязательного одобрения бундесрата) Германия становится все более централизованной. Ученый считает такие тенденции опасными, поскольку они ведут к дальнейшему снижению интереса к земельной политике. М. Мигель предлагает вернуться к обсуждению вопроса о сокращении количества земель (7 субъектов федерации вместо 16), а противодействие такой идее объясняет амбициями земельных политиков, которые не желают поступаться своими полномочиями и опасаются сокращений аппарата чиновников. В связи с этим оживилась дискуссия о дальнейшей реформе бундесрата, в частности о проведении прямых выборов, вместо существующего ныне назначения правительствами земель. Участники дискуссии подчеркивают, что реформа передала на уровень земель не законодательные, а управленческие функции, что приводит к падению репутации земельных парламентов.
Таким образом, реформа системы федерализма может быть напрямую увязана с выравниванием сложившейся региональной диспропорции. Для этого необходимы усилия в направлении бюджетного федерализма, совершенствование горизонтального финансового выравнивания (между землями) и вертикального выравнивания (между федерацией и землями). Решение проблемы региональной диспропорции это ответ на вызовы, которые всё больше нарастают в Германии и в совокупности становятся замедленной бомбой. Это демографический кризис, вызванный сокращением рождаемости, старением населения; удары по рынку труда, связанные не только с проблемой демографии, но и со структурной трансформацией, образованием, миграцией и пр.
Источники
1. Das kommunale Zukunftsinvestitionsprogramm [Электронный ресурс]: URL: http://www.bundesfinanz-ministerium.de/Content/DE/Monatsberichte/2012/02/Artikel/analysen-und-berichte/b04-Das-kommuna-le-Zukunftsinvestitionsprogramm/Das-kommunale-Zukunftsinvestitionsprogramm.html (дата обращения: 13.04.2017).
2. Horst Seehofer: Der Illusionist aus Ingolstadt. [Электронный ресурс]: URL: http://www.abend-zeitung-muenchen.de/inhalt.horst-seehofer-der-illusionist-aus-ingolstadt.59f2e8c7-ff14-4877-85e6-72e9880b3b91.html (дата обращения: 13.04.2017).
3. Entwurf eines Begleitgesetzes zur zweiten Föderalismusreform [Электронный ресурс]: URL: http:// dip21.bundestag.de/dip21/btd/16/132/1613223.pdf (дата обращения: 13.04.2017).
4. Erwerbstätigkeit, Bildung [Электронный ресурс]: URL: https://www.destatis.de/DE/Methoden/Zensus_/ Zensus.html (дата обращения: 13.04.2017)
5. Gemeinsam für Deutschland. Mit Mut und Menschlichkeit. Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD [Электронный ресурс]: URL: http://www.cducsu.de/upload/koavertrag0509.pdf (дата обращения: 13.04.2017).
6. Gesetz zur Umsetzung von Zukunftsinvestitionen der Kommunen und Länder (Zukunftsinvestitionsgesetz — ZulnvG) [Электронный ресурс]: http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/zuinvg/gesamt.pdf (дата обращения: 13.04.2017).
7. Migrationskrise als föderales Verfassungsproblem [Электронный ресурс]: URL: http://www.bayern.de/ wp-content/uploads/2016/01/Gutachten_Bay_DiFabio_formatiert.pdf ((дата обращения: 13.04.2017)
8. Zensus 2011 [Электронный ресурс]: URL: https://www.destatis.de/DE/PresseService/Presse/Pressekon-
ferenzen/2013/Zensus2011/Pressebroschuere_zensus2011.pdf?_blob=publicationFile (дата обращения:
13.04.2017).
Литература
1. Баварцам надоела роль федерального донора [Электронный ресурс]: URL: http://www.dw.de /a-16583633 (дата обращения: 12.04.2017).
2. Дик В. Нужны ли Германии 16 федеральных земель? [Электронный ресурс]: URL: // http://www. dw.de/a-17156878 (дата обращения: 12.04.2017).
3. Основной Закон ФРГ от 23 мая 1949 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.1000dokumente. de/?c=dokument_de&dokument=0014_gru&object=translation&l=ru (дата обращения: 14.03.2017).
4. Романова Е. В. Немецкие реформы в сфере образования и науки в XXI веке //Современная Германия. Экономика и политика. М., 2015.
Об авторе
Хришкевич Татьяна Георгиевна — кандидат исторических наук, доцент кафедры всеобщей истории и регионоведения, Псковский государственный университет, Россия.
E-mail: faschoda@mail.ru
T. Khrishkevich
REGIONAL DISPARITIES IN MODERN GERMANY IN THE CONTEXT OF THE PROBLEMS OF FEDERALISM
The article presents the analysis of the relationship of the Federal States and the Federal center of Germany, due to the peculiarities of delimitation of competences on the basis of the Basic law of1949. The article presents the stages of the reform of the Federal system of Germany and the problems of implementation of the constitutional reform in 2009. Special attention is paid to the aspects of the financial equalisation of the lands and the investment program for Federal lands.
Key words: Germany, regional disparities, distribution of powers, financial alignment.
About the Author
Tatyana Khrishkevich — Candidate of Historical Sciences, Associate Professor at History and Regional Studies Department, Pskov State University, Russia.
E-mail: faschoda@mail.ru
