Региональная дифференциация расходов на проведение демографической политики и возможности оценки ее эффективности Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Л.Л. Рыбаковский

Региональная дифференциация расмоЗоВ на проВеЗение Земографичесьои политиьи и Возможности оиенки ее эффективности*

Дискуссии о том, могут ли меры демографической политики, в том числе и вновь вводимые, повлиять на уровни рождаемости и смертности, на наш взгляд, навряд ли утихнут еще многие годы. Более того, они, скорее всего, не утихнут никогда, поскольку аргументы и тех, кто считает, что новые меры демографической политики могут повлиять на изменение демографических параметров, и аргументы тех, кто это отрицает, не бесспорны.

Прежде всего, не является непоколебимым доказательством успешности демографической (не социальной) политики увеличение доли расходов на ее проведение, выделяемых из валового внутреннего продукта. В частности, приводимые в публикациях российских демографов данные о доле затрат на демографические цели в валовом внутреннем продукте ряда стран в сравнении с показателя-

* Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ (номер проекта 08-0600152).

ми рождаемости можно аргументировать и «за», и «против».

В табл. 1 приводятся данные об уровнях рождаемости в странах с разной долей ВВП, поступающей на проведение семейной политики. Они раскрывают достаточно противоречивую картину связи между этими параметрами. С одной стороны, можно видеть зависимость уровней рождаемости от доли расходов на семейную политику: в Италии, Испании, Греции и Португалии эта доля ниже 2%, и показатели рождаемости самые низкие, тогда как в Дании и Норвегии и доля расходов в ВВП, и показатели рождаемости самые высокие. С другой стороны, чего стоит сравнение цифр по Греции и Германии, где при почти одинаковых уровнях рождаемости, в Греции доля ВВП, направляемая на стимулирование рождаемости в 3—4 раза ниже, чем в Германии, в которой к тому же и ВВП на душу населения в 1,5—1,6 раза выше. Во Франции и Исландии самые высокие показатели рождаемости, а доля затрат на семейную политику заметно ниже, чем

Таблица 1

Сопоставление доли семейных и детских пособий в ВВП и показателей рождаемости населения в ряде европейских стран

Доля семейных Европейские страны Суммарный Суммарный

и детских пособий коэффициент коэффициент

в ВВП в 2000 г. * рождаемости ** рождаемости **

Менее 1% Италия 1,2 9

Испания 1,2 9

От 1 до 2% Греция 1,3 9

Португалия 1,5 11

От 2 до 3% Бельгия 1,7 11

Франция 1.9 13

Исландия 2.0 14

Свыше 3% Швеция 1,6 10

Норвегия 1.8 12

Финляндия 1,7 11

Дания 1.8 12

Люксембург 1,7 13

Германия 1.4 9

Источники:

* Вишневский А.Г., Денисенко М.Б., Елизаров В.В. Приоритеты демографической и миграционной политики России. М, 2007. С. 16;

** World Population 2002 // United Nations. Population Division.

в Германии и Швеции, т.е. странах, имеющих более низкую рождаемость.

По величине душевого ВВП Россия отстает не только от Германии (в начале нового столетия — в 3—3,5 раза), но и всех стран, приводимых в табл. 1, включая и Грецию [1. С. 769]. Вследствие этого и в еще большей мере из-за существующей системы распределения, уровень оплаты труда при близких ценах на потребительские товары остается в России заметно ниже, чем в европейских странах. Ниже по сравнению с большинством европейских стран и уровень душевого потребления мяса, молока, фруктов, но выше — хлеба и картофеля [1. С. 757]. К слову, в «голодном» 1990 г. мяса и мясных продуктов в Советской России приходилось в расчете на душу населения лишь на 10% мень-

ше, чем, например, в 2003—2004 гг. в Великобритании или Германии, тогда как в современной России отставание в начале текущего десятилетия составляло 40%.

При сравнительно невысоком в России душевом уровне ВВП ниже и его доля, идущая на содержание учреждений здравоохранения, социальную (в том числе демографическую) политику и прочие социальные цели. Конкретно это относится и к семейным пособиям, увеличение которых, например, в 2007 г. относительно 2006 г. более чем в 1,6 раза (с 0,22 до 0,36%), по сути, не сократило существующего разрыва с европейскими странами [2. С. 53]. Однако это увеличение произошло вместе с ростом рождаемости, суммарный коэффициент которой в 2007 г. вырос относительно 2006 г. с 1,296 до 1,406, т.е. за 1 год на 8,5%.

Конечно, для периода в 1 год, нельзя утверждать, что рост рождаемости произошел вследствие увеличения доли ВВП, направляемой на семейную политику. Эти события могли произойти параллельно, более того, одно могло хронологически предшествовать другому. Нужен более длительный период времени. Кстати, уже с 2008 г. приросты рождаемости стали сокращаться (так называемый «эффект затухания» мер демографической политики, имевший место также и в период применения льгот в первой половине 1980-х годов).

Необходимо иметь в виду, что меры демографической политики реализуются не в стерильной среде, а в условиях противоречивой динамики общественного развития. Существенные рост рождаемости и сокращение смертности в России, начавшиеся в 2007 г. и 2006 г. соответственно, происходили в условиях заметной стабилизации социально-экономической и политической жизни в стране. В последующем, с конца 2008 г., положение стало меняться, что, кстати, могло сказаться и на затухании эффективности проводимой в эти годы политики стимулирования рождаемости.

Очевидно, что между мерами по стимулированию рождаемости и ее увеличением существует связь. Эту связь можно обнаружить не только при глобальных сопоставлениях доли затрат ВВП на нужды социальной политики и динамики стимулируемых явлений. Такая связь подтверждается и отдельными примерами. Так, право на получение материнского капитала уже в 2007 г. привело к удвоению суммарного коэффициента рождаемости по второй очередности рождений [3. С. 35]. Организация первичной медицинской помощи при дорожно-

транспортных происшествиях, более ранняя диагностика протекания беременности (родовые сертификаты), насыщение служб скорой помощи современным автотранспортом, расширение доступности высокотехнологичной медицинской помощи и т.д. — все это повлияло на сокращение смертности.

Но можно ли сказать, какая конкретная мера вызвала данный конкретный результат? Этот вопрос можно адресовать не только к стране в целом, но и к ее регионам, в которых наряду с мерами федеральной демографической политики часто применяются и собственные, региональные меры. Сказать, какие меры — федеральные или региональные повлияли на демографические изменения сложно, если не невозможно, вследствие ряда обстоятельств.

Прежде всего, различные меры действуют не изолированно сами по себе, а в комплексе с другими мерами и в определенных условиях, из числа которых в каждом регионе на первое место надо поставить уровень экономического развития и социально-экономическую ситуацию. Индикаторами, выражающими экономическое благополучие регионов, могут выступать объемы ВРП (внутреннего регионального продукта) и консолидированного бюджета в расчете на душу населения, а также доли социальных затрат и прожиточного минимума в первом и во втором.

Различия этих показателей между регионами колоссальны. Так, ВРП в расчете на душу населения на Сахалине и Чукотке больше, чем аналогичный показатель в Чеченской, Кабардино-Балкарской и Калмыцкой республиках примерно в 10 раз, а в Москве и Тюменской области (вмес-

те с автономными округами) больше почти в 15 раз. То же наблюдается и при сравнении душевого уровня дохода консолидированного бюджета. В Брянской области, Кабардино-Балкарии и Дагестане величина этого показателя в 6 раз меньше, чем в Москве, Тюменской и Сахалинской областях, а в сравнении с Чукотским автономным округом — в 16 раз.

Это же относится и к социальным затратам. В 2008 г. душевые расходы на здравоохранение, физическую культуру, спорт и социальную политику в 7 регионах (Владимирская, Курская и Тамбовская области, республики Башкортостан, Марий Эл, Адыгея и Карачаево-Черкесия) были ниже 6 тыс. руб., а в Дагестане и Кабардино-Балкарии — даже ниже 5 тыс. руб. Эти величины в 5—6 раз меньше, чем в Москве и Санкт-Петербурге, и еще значительнее разрыв с такими северными территориями, как Чукотка, Сахалин и особенно Ханты-Мансийский автономный округ, имеющий в стране самые большие душевые расходы на социальные цели.

Поскольку все приведенные показатели зависят от уровня цен, тарифов на услуги, уровней заработной платы и различных льгот, применяемых в наибольшей мере в северных районах, их сравнение не вполне корректно. Возможны разные способы выявления реальных различий в уровнях благополучия регионов. В качестве одного из них можно предложить сопоставление расходов на всю совокупность социальных затрат (также по их отдельным направлениям) с величиной годового прожиточного минимума всего населения. Эта относительная величина получается из двух составляющих, в одинаковой мере зависящих от существующих на данной территории

цен, тарифов и т.д. Максимальные значения этого показателя относятся к 4 субъектам РФ (г. Москва — 30,24%, г. Санкт-Петербург -37,65%, Сахалинская область — 32,93% и Тюменская область вместе с автономными округами — 48,18%). У всех остальных эти значения находятся в интервале от 10 до 30%, причем больше, чем у 2/3 всех регионов, они равны 12—18%. За пределами 12% остаются 5 субъектов РФ: Владимирская и Костромская области, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Адыгея и Приморский край. Показатель, превышающий 18%, — у 16 регионов, причем лишь у 4 из них он выше 20%. Это — Московская и Магаданская области, Чеченская Республика и Чукотский автономный округ. Несмотря на все эти различия, их диапазон не выходит за четырехкратное превышение: 10,4% в Республике Дагестан и 41,1% — в Ханты-Мансийском автономном округе. Для сравнения: в Ханты-Мансийском АО душевой внутренний региональный продукт больше, чем в Республике Дагестан, в 16,4 раза.

Осуществить анализ взаимосвязи затрат на демографическую политику с ее результатами практически невозможно, так как данные о непосредственных затратах именно на демографические цели, осуществляемые в регионах, либо отсутствуют, либо, мягко говоря, весьма сомнительны. В большинстве отчетов по демографическому мониторингу субъектов РФ за 2008 г., представленных в Минздравсоцразвития, приводятся фантастические цифры о доле в консолидированных бюджетах затрат на мероприятия, направляемые на улучшение демографической ситуации. Так, по отчетам департаментов, зани-

мающихся социальной политикой, в Удмуртской Республике и Республике Марий Эл доля в консолидированном бюджете расходов на демографическую политику в 2008 г. была 0,1%, тогда как по отчетности статистических органов (Росстата) удельный вес затрат в консолидированном бюджете на социальную политику, здравоохранение, физическую культуру и спорт в том году составил соответственно 13,1 и 12,2%. Фантазию проявили и Оренбургская и Волгоградская области: по их отчетам, доля затрат на демографическую политику в первом случае была 66,3 и во втором — 62,2%, притом что по отчетности Росстата все расходы на социальные нужды составили 17,0 и 14,6%.

Сравнение данных, получаемых Минздавсоцразвития из регионов, с информацией Росстата свидетельствует о полной невозможности использования первых. Поэтому, если допустить, что доля затрат на демографическую политику в консолидированном бюджете пропорциональна доле всех затрат на социальные цели, то тогда для определения связи между затратами на всю социальную, в том числе и демографическую политику, с одной стороны, и изменением уровней рождаемости и смертности — с другой, можно воспользоваться двумя группами показателей.

1. Стандартизованные коэффициенты рождаемости и смертности (стандартизация как для 2005, так и для 2008 гг. по всем регионам проведена по структуре населения России в 2005 г.), а также темпы изменения этих показателей в 2008 г. по отношению к базовому 2005 г. (заметное сокращение смертности началось с 2006 г., а повышение рождаемости — с 2007 г.).

2. Душевые уровни ВРП, консолидированного бюджета, затрат на социальные цели (суммарно и отдельно на здравоохранение, физическую культуру и спорт, а также на социальную политику); доли доходов консолидированного бюджета в ВРП, удельные веса расходов на социальные цели в ВРП и консолидированном бюджете, а также показатель, представляющий отношение социальных затрат к прожиточному минимуму.

При выявлении связи расходов на демографическую политику и получаемыми результатами важно представлять, что здесь является причиной, а что — следствием. Затраты на меры демографической политики и демографические показатели взаимозависимы: больше затрат и уровень рождаемости оказывается выше, и обратно — больше рождается детей и требуется больше затрат на детские пособия и т.д. Затрат может быть больше не только потому, что растет рождаемость, но и потому, что в результате демографической волны возрастает численность женщин репродуктивного возраста. Возможно, что число рожденных детей увеличивается, а затраты отсутствуют, поскольку осуществляемые меры виртуальны, т.е. не требуют на их реализацию немедленных выплат (материнский капитал).

Для выявления связи демографических показателей с социально-экономическими, или наоборот, в обоих случаях можно использовать достаточно простые приемы. Во-первых, нужно их ранжировать, например от минимума к максимуму, или наоборот, и во-вторых, осуществить их группировку (в нашем случае 81 регион разбить на 5 групп).

Анализ данных о зависимости стандартизованного коэффициента

Таблица 2

Зависимость стандартизованного коэффициента смертности от различных социально-экономических показателей в 2008г., %

Группы по уровню стандартизованного показателя смертности Число субъектов РФ в группе Доля КБ* во ВРП** Доля ПМ*** в ВРП Доля затрат на здравоохранение, физкультуру и спорт в:

ВРП КБ ПМ

До 13,5 18 17,0 16,5 2,0 11,5 11,9

От 13,5 до 14,5 18 18,0 30,6 2,6 14,4 8,5

От 14,5 до 15,5 16 18,7 30,5 2,4 12,9 7,9

От 15,5 до 16,0 14 19,6 33,0 2,6 13,2 7,8

16,0 и выше 15 23,0 32,3 3,2 13,7 9,8

Примечания:

* Консолидированный бюджет. ** Внутренний региональный продукт. *** Прожиточный минимум.

смертности от всего набора привлеченных к анализу социально-экономических показателей свидетельствует о том, что такая связь, хотя и не по всем, а лишь по ряду показателей, притом с теми или иными исключениями, но все же просматривается (табл. 2).

Увеличение доли доходов консолидированного бюджета во внутреннем региональном продукте свидетельствует об обратной связи между ее величиной и уровнем смертности населения. Такой характер связи можно объяснить тем, что доля доходов консолидированного бюджета тем больше, чем меньше внутренний региональный продукт, чем беднее регион. Отсюда и более высокая смертность населения. В какой-то мере это относится к доле прожиточного минимума во внутреннем региональном продукте, а также к доле затрат на здравоохранение как в нем, так и в консолидированном бюджете.

Иначе выглядит связь стандартизованных показателей смертности с долей затрат на здравоохранение в суммарном для всего населения

прожиточном минимуме, поскольку величина того и другого во многом определяется одними и теми же социально-экономическими условиями регионов. Здесь прослеживается четкая тенденция: чем меньше доля затрат на здравоохранение в суммарном прожиточном минимуме, тем выше уровень смертности. Исключение составляет 5-я группа, в которую входят такие регионы, как Еврейская автономная область, Забайкальский край, Сахалинская и Кемеровская области, у которых высоки и уровни смертности, и доли затрат на здравоохранение в прожиточном минимуме. К примеру, на Сахалине они соответственно равны 16,7 промилле и 18,1%.

Для того, чтобы представить связь стандартизованного коэффициента рождаемости с теми же показателями, которые приведены в табл. 2, ранжируем их от максимума к минимуму. Также сгруппируем все данные в 5 групп (табл. 3).

Определенную тенденцию можно проследить по связи уровней рождаемости с долей консолидированного

Таблица 3

Зависимость стандартизованного коэффициента рождаемости от различных социально-экономических показателей в 2008 г., %

Группы по уровню стандартизованного показателя рождаемости Число субъектов РФ в группе Доля КБ* Доля ПМ*** Доля затрат на социальную политику в:

во ВРП** в ВРП ВРП КБ ПМ

До 14,0 12 33,6 47,7 4,1 12,2 8,6

От 13,9 до 12,0 17 16,8 22,3 1,8 11,0 8,3

От 11,9 до 11,5 13 19,1 30,9 2,6 13,5 8,3

От 11,4 до 11,0 16 18,1 31,9 2,4 13,1 7,4

Менее 11,0 23 17,5 19,3 2,2 12,5 11,3

Примечания:

* Консолидированный бюджет. ** Внутренний региональный продукт. *** Прожиточный минимум.

бюджета в валовом региональном продукте и долей затрат на социальную политику в прожиточном минимуме. В том и другом случае тенденция нарушается лишь в одной группе. В первом случае выделяется группа по уровню рождаемости от 13,9 до 12,0 промилле, во втором — последняя группа (менее 11,0 промилле). В первом случае, чем выше доля консолидированного бюджета в валовом региональном продукте, тем выше уровень рождаемости. Объяснение можно дать то же, которое сделано при анализе связи того же показателя с уровнем смертности. Во втором случае уровень рождаемости тем выше, чем больше доля затрат на социальную политику в прожиточном минимуме. Можно допустить, что «ломка» тенденции в группе с самым низким уровнем рождаемости произошла потому, что в этой группе находятся Москва, Московская область и Санкт-Петербург, у которых самые высокие значения отношения расходов на социальную политику к прожиточному минимуму, соответственно 16,9, 11,4 и 14,6%.

Вместе с экономическим развитием субъектов РФ, ростом их валовых региональных продуктов и доходов консолидированных бюджетов, как правило, увеличиваются и абсолютные расходы на здравоохранение и социальную политику. В частности, в 2008 г. величина расходов на здравоохранение и социальную политику относительно 2005 г. возросла повсеместно в 1,5—2,5 раза, причем в Сахалинской области — более чем в 3 раза, а в Хабаровском крае, Амурской области и Чеченской Республике — почти в 4 раза. Лишь в Республике Татарстан их величина осталась стабильной (сократилась на 3,5%), а в Чукотском автономном округе и Камчатском крае сократилась соответственно на 20 и 25%.

Вместе с тем, в 2008 г. относительная величина, т.е. доля расходов на здравоохранение и социальную политику в консолидированном бюджете, в преобладающем большинстве субъектов РФ (почти 80%) снизилась, особенно существенно — в Республике Адыгея (на 8 процентных пунктов),

Владимирской области (на 8,6 пункта), Республике Башкортостан (на 9,7 пункта), Амурской области (на 10,4 пункта), Республике Татарстан (на 11,6 пункта) и более всего — в Хабаровском крае (на 21,9 процентных пункта).

В двух регионах (Иркутская и Кемеровская области) доля расходов на социальные цели осталась на уровне 2005 г. и в 15 субъектах РФ она возросла на 2—4 процентных пункта, минимально на 0,5 пункта в Калининградской области и максимально на 7,4 пункта — в Республике Мордовия. Исключение составил лишь Камчатский край, где доля расходов на социальные нужды в 2008 г. превысила уровень 2005 г. в 2,8 раза, хотя, как уже говорилось, их абсолютная величина сократилась на 1/4, что также больше, чем во всех других регионах.

В табл. 4 и 5 показано, в какой мере изменение уровней рождаемости и смертности в 2008 г. относительно 2005 г. связано с величиной душевых показателей: расходов на социальные цели, объемов внутреннего регионального продукта, доходов консоли-

дированного бюджета, а также прожиточного минимума.

По всем показателям, приводимым в табл. 4, прослеживается достаточно четкая связь с темпами изменения уровней стандартизованных коэффициентов смертности: снижению всех душевых показателей соответствует сокращение темпов снижения смертности. Из общего правила выбивается лишь последняя группа, темпы сокращения уровня смертности в которой менее 10%. Эта аномалия объясняется тем, что в данную группу входят либо регионы, имевшие уже в 2005 г. более низкую смертность, чем в среднем по России, либо регионы с высоким душевым уровнем ВРП, уровнями доходов консолидированного бюджета и расходов на социальные цели (Магаданская, Московская и др. области).

При анализе связи социально-экономических показателей с динамикой рождаемости, по сути, никакой детерминации не обнаруживается.

Зависимость темпов роста уровней рождаемости от величины душевого ВРП прослеживается лишь до пятой

Таблица 4

Распределение регионов по темпам изменения стандартизованных коэффициентов смертности (СКС) в 2006-2008 гг. и их связь с душевыми показателями социально-экономического развития в 2008 г., тыс. руб.

Отношение СКС в 2008 г. к уровню 2005 г. Число субъектов РФ в группе Внутренний региональный продукт на душу населения Доходы консолидированного бюджета (КБ) на душу Душевые расходы КБ на здравоохранение, физкультуру и спорт Годовой прожиточный минимум на душу населения

Более 0,84 17 194,5

0,84-0,85 12 191,3

0,86-0,87 20 164,7

0,88-0,90 15 163,7

менее 0,9 17 363,7

42.5 5,6 61,7 37,4 5,5 56,7 35,3 5,1 55,0 32,8 4,3 51,8

56.6 6,3 60,5

Таблица 5

Распределение регионов по темпам изменения стандартизованных коэффициентов рождаемости (СКР) в 2006-2008 гг. и их связь с душевыми показателями социально-экономического развития в 2008 г., тыс. руб.

Отношение СКР в 2008 г. к уровню 2005 г. Число субъектов РФ в группе Внутренний региональный продукт на душу населения Доходы консолидированного бюджета (КБ) на душу Душевые расходы КБ на социальные цели Годовой прожиточный минимум на душу населения

1,33-1,2 15 153,7

1,19-1,17 17 156,3

1,16-1,15 18 178,4

1,14-1,1 17 264,7

менее 1,0 14 214,5

31,0 4,2 51,6

31,9 4,0 52,8

34,9 4,4 51,4

42,9 5,7 60,4

43,5 5,7 66,4

группы, в группе с душевыми расходами на социальные цели и в группе с прожиточным минимумом из общей тенденции выбивается вторая группа. Лишь между душевыми доходами консолидированного бюджета и темпами увеличения рождаемости прослеживается без каких-либо исключений следующая зависимость: чем выше доходы, тем меньше возросла рождаемость в 2009г. относительно 2005г.

Резюмируя, подчеркнем, что анализ данных таблиц 2—5 и их интерпретация скорее носят постановочный, чем утвердительный характер, и его основная цель — привлечь внимание к необходимости изучения влияния социально-экономических условий и их региональной дифференциации на демографические показатели.

Литература

1. Российский статистический ежегодник. Официальное издание. М.: Россстат, 2006.

2. Елизаров В.В. Вклад государственной политики поддержки семьи в уровень жиз-

ни семьи // Уровень жизни населения регионов России. 2009. № 8-9. 3. Демографические контуры регионов России. М., 2009.