Регионализация как объективный «Вызов» российской политической системе Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

И. К. Жуков

РЕГИОНАЛИЗАЦИЯ КАК ОБЪЕКТИВНЫЙ «ВЫЗОВ» РОССИЙСКОЙ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ

Изменившиеся глобальные условия существования государств обусловливают превращение регионов в активных субъектов политики. Регионализация актуализирует предоставление регионам дополнительных ресурсов и полномочий для решения тех проблем, с которыми они могут справиться более эффективно, чем государство в целом. В России регионализация носит противоречивый и неустойчивый характер. Объективная потребность в разделении полномочий между разными уровнями власти противоречит курсу федерального правительства на построение «вертикали власти». Соотношение данных тенденций является одним из важнейших факторов российского политического процесса.

Ключевые слова: регионализация, регион, федерация, политическая элита.

Государство в своем развитии опирается на исторический опыт, отражением которого становятся его политические институты. Федеративные государства, где регионы являются значимым уровнем политического процесса, по сравнению с унитарными более оперативно реагируют на новые вызовы и легче приспосабливаются к изменяющимся обстоятельствам. Наделение частей государства юридическими, политическими и прочими правами, конституционное закрепление их права на участие в управлении государством являются проявлениями одного из ведущих политических трендов ХХ в. — регионализации, под которой подразумевается комплексный процесс, связанный с региональным структурированием пространства либо с повышением роли регионов* в социально-экономической и политической жизни общества. Регионализация часто проходит параллельно с процессом федерализации — конституционным реформированием, направленным на переход от унитарного государственного устройства к федеративному, однако однозначной каузальной зависимости между данными процессами нет; они могут взаимно обусловливать друг друга или развиваться в

* Термин «регион» происходит от латинского слова regere — «править». Данное определение раскрывает часть содержания этой категории — обладание определённым объёмом суверенитета. Часто данный термин в политологических работах, отрицательно оценивающих регионализацию, заменяется на понятия, не подразумевающие наличия суверенитета: «провинция», «глубинка», «территория» и т. д. В работах, посвящённых проблемам построения федеративного государства, разграничения полномочий между уровнями власти, как правило, употребляется термин «регион» (как синоним термину «субъект федерации»).

© И. К. Жуков, 2010

разные исторические периоды. Регионализация не зависит от воли отдельных политических лидеров, а, как и глобализация, является общемировым политическим процессом (см.: Каримова, 2006). Регионализация оказывает значительное воздействие на политическую структуру государств, изменяя характер политических отношений. Данный процесс протекает в том числе потому, что современному человеческому сознанию свойственно формирование многослойной территориальной идентичности (см.: Замятина, Белаш, 2006, с. 13). Регионализация как общемировой процесс протекает параллельно глобализации, что накладывает сильный отпечаток на внутриполитический процесс. Глобализация приводит к транспарентности границ и, соответственно, усилению взаимовлияния государств. Таким образом, регионы в условиях растущей самостоятельности вынуждены ориентироваться на экономические, политические, культурные и прочие импульсы, исходящие не только от федерального Центра, но и от сопредельных государств. Регионализация политического пространства является одним из характерных проявлений процесса трансформации и структурирования как мировой, так и российской политической системы.

Резкие темпы российской регионализации — это политическая проблема, которая является следствием драматических изменений в советском обществе на рубеже 1980-1990-х годов. В формирующемся государстве, где отсутствует единая система политических институтов, норм и установок, резкая смена социального порядка неизбежно влечёт за собой становление разнородных и разнотипных региональных политических систем (см.: Магомедов, 2000, с. 58).

В результате проявившихся в конце 1980-х годов центробежных процессов баланс сил между уровнями власти значительно изменился в пользу регионов, где центральным политическим актором стала гипертрофированная исполнительная власть, возглавляемая единоличным лидером (см.: Петров, 1999, с. 58). Регионализация проявлялась в том числе в усилении зависимости граждан от региональной власти наряду с ослаблением связи с властью общефедеральной. Сформировавшуюся в тот период систему власти Н. Петров по аналогии с Ш. Л. Монтескьё охарактеризовал как «федерацию тираний» (Там же). Регионализацию в России в 1990-е годы иногда называют административно-политической, так как центральным актором данного процесса стала региональная исполнительная власть, сформировавшая административно ориентированную систему в экономике и социально-политической сфере. Регионализация формируется как процесс, обусловленный объективными обстоятельствами развития государства и мирового сообщества и интересами региональных политических элит.

Регионализация в России формировалась в специфических условиях борьбы между высшей исполнительной и законодательной властью, экономического коллапса и политического хаоса. Данная ситуация, подкреплённая неэффективной экономической политикой федеральной власти, не способной решить проблемы регионов, объективно подталкивала руководство регионов к самостоятельным действиям (а также к повышению собственного политического статуса). При отсутствии региональной политики, нарушении традиционных экономических связей регионы приступили к самостоятельному политическому строительству, созданию межрегиональных организаций, координирующих, например, связи с Центром, взаимодействие в хозяйственной сфере и т. д. Данный процесс получил название «ползучая дезинтеграция», или «полураспад»: причины коренятся не столько в сепаратизме региональных лидеров, сколько в недееспособности Центра; регионы привыкают жить без Центра (Там же, с. 57). Начинает формироваться экономическая иерархия регионов с выделением явных лидеров и аутсайдеров. Экономическое неравенство обусловило неравенство политическое: экономически развитые регионы тяготеют к самостоятельности, в то время как дотационные регионы находятся в сильной зависимости от Центра и крупных финансово-промышленных групп. Кроме «сепаратизма сильных», можно отметить и существование так называемого «сепаратизма слабых», когда низкий уровень жизни вкупе с высокой безработицей и экономической стагнацией приводит к межрегиональным и межнациональным противоречиям, росту экстремизма. Специфические отличия (высокий сырьевой и экспортный потенциал, сильная промышленность или аграрный комплекс, близость к другому государству — мощному геополитическому центру, высокий уровень конфликтогенности, сепаратистские настроения и т. д.) регионы стремятся использовать в процессе политического торга с Москвой для получения определённых привилегий.

«Маятник» развития отношений «центр-регионы» попеременно проходит через центробежную и центростремительную фазы, которые связаны как с консолидацией и противоборством на федеральном уровне, так и со взаимоотношениями между уровнями власти. В начале 1990-х годов было уместно говорить о «перетекании» суверенитета на уровень субъектов Федерации. Например, к осени 1993 г. региональные политические элиты сосредоточивали примерно 60% полномочий федеральной власти (см.: Магомедов, 2000, с. 7).

Положение дел усугубилось экономическим кризисом 1998 г., а также частой сменой глав правительства и связанным с этим отсутствием единой постоянной чёткой политики в отношении регионов. В результате регионы превратились в относительно замкнутые в

экономическом и политическом плане сообщества, в которых распределение и перераспределение благ, полномочий и прочего происходило по принципу комплиментарности субъекта господствующим в конкретном регионе ценностям и нормам поведения. Важной системообразующей особенностью ряда российских регионов является определяющая роль личностного фактора. Политическую ситуацию здесь определяет прежде всего руководство региональной исполнительной власти (Там же, 2000, с. 51).

Таким образом, истоки отечественной регионализации прослеживаются в неуправляемой фрагментации российского политического пространства в начале 1990-х годов. В это время распространяется общемировая тенденция регионализации государств, начинает воплощаться идея о необходимости учёта региональных интересов в рамках внутригосударственных и международных отношений. В условиях формирования глобальной рыночной экономики регионы становятся самостоятельными экономическими акторами и в этом смысле понятно их стремление к прямому выходу на внешние рынки ключевым здесь является вопрос контроля природной ренты, прибыли и налогов от продажи сырья и товаров.

Наступление этапа децентрализации либо рецентрализации зависело зачастую от личности конкретного председателя правительства. Периодические попытки Центра восстановить иерархическую систему и прежнюю подконтрольность региональных глав не всегда оканчивались успехом (так, результат оказался отрицательным в Чеченской Республике, Приморском крае и др.). Можно сказать, что на фоне общей децентрализации попытки восстановить иерархию были эпизодическими и малоэффективными. В то же время в конце 1990-х годов Центр, пытаясь добиться подконтрольности регионов, начал делать ставку на «диверсификацию воздействий», используя для влияния на субъекты Федерации не только государственные (ФСБ, прокуратура, представители Президента, судебная власть, Центральный Банк РФ и т. д.), но и окологосударственные и негосударственные структуры (финансово-промышленные группы федерального уровня и государственные монополии «Газпром» и РАО «ЕЭС России»). «Комплексность» воздействия Центра сопровождалась его разобщённостью и несогласованностью (действия различных федеральных групп и структур не были согласованны), региональная же власть сохраняла свой персонифицированный и относительно постоянный характер. Во время второго президентского срока В. Путина в результате масштабной политической реформы по формированию «вертикали власти» российский политический процесс был существенно изменён (см.: Кынев, 2006). Таким образом, в настоящее время невозможно указывать на региональные

элиты как центр российской политики в силу их зависимого по отношению к Кремлю положения.

Если в 2000-х годах можно говорить о переходе к «новой регионализации», основанной на экономическом росте, установлении рыночных связей между регионами, возникновении новых центров информации и принятия решений, опоре на бизнес, то в настоящее время целесообразно упоминать скорее об усилении центростремительных тенденций, административного и экономического контроля Центра над регионами — так называемой рецентрализации. Данный процесс развивается в соответствии с историческим опытом государства, однако укрепление «вертикали власти» происходит в изменившихся международных условиях, поэтому его эффективность является относительной. Централизация управления приводит скорее к мобилизационному, нежели эволюционному развитию, что означает наличие слабой обратной связи, а также господство теневых механизмов лоббирования региональных интересов.

Оценки регионализации в России среди политиков и учёных различны: от характеристики её как естественной реакции на прежнюю сверхцентрализованную политическую систему до сравнения с выстраиванием феодальных персоналистских режимов в регионах в ситуации ослабления центральной власти. Потенциал регионов является, по утверждению некоторых исследователей (см.: Подо-пригора, 2006), единственным неизрасходованным ресурсом развития страны. Высвобождение этого потенциала является важнейшим шагом к развитию страны в целом. Деление на регионы — неотъемлемая черта такого крупного государства, как Россия (см.: Трей-виш, Артоболевский, 2001); отказ от федеративного устройства не устранит деления страны на различные по экономическому, этническому, культурному и прочим критериям территории, имеющие объективные потребности. Формальное закрепление или запрет регионализации ситуацию не меняет. В данной ситуации возможны два варианта политики федерального Центра: авторитарное ограничение свобод, прерываемое протестными реакциями, либо предоставление законной возможности реализации региональных прав.

А. И. Трейвиш указывает на следующее совпадение: в истории нашего государства регионализация, т. е. наделение частей страны определёнными правами и полномочиями, совпадала с относительной экономической либерализацией, далее сменяясь мобили-зационно-административным, принудительным развитием. Регионализация России вкупе с политическими и экономическими катаклизмами в конце 1990-х годов обнажили внутренние противоречия российского федерализма. Кризисы становятся рубежами в развитии отношений между Центром и регионами. Отражением этого яв-

ляется следующий феномен: российские регионы получают большие полномочия только в ситуации кризиса, вызывающего ослабление Центра, причём самостоятельность регионов и их действия, идущие вразрез с федеральным законодательством и постановлениями правительства, часто являются вынужденными; экономический подъём и стабилизация ситуации часто приводят к быстрому восстановлению федеральным Центром status-quo.

В свете противоречивых процессов регионализации и централизации актуальным становится вопрос факторов, обеспечивающих целостность государства. В числе факторов единства России называют общенациональную собственность, единую инфраструктуру, единое экономическое и политическое пространство, федеральные политические партии, общенациональные СМИ, силовые структуры (см.: Петров, 1999, с. 62). Большинство названных факторов относятся к так называемым классическим характеристикам федеративной формы административно-территориального устройства; говоря о каждой из них, целесообразно обратить внимание на их российскую специфику. Если учесть, что данные факторы были названы в конце 1990-х годов, то уместным будет внесение соответствующих корректив. В настоящее время наблюдается весьма интенсивный процесс консолидации имущества в руках федеральной власти и близких к ней экономических структур (построение «вертикально интегрированных» холдингов, перерегистрация предприятий из регионов в Москву и Санкт-Петербург, противодействие попыткам региональных финансовых групп перераспределить собственность в свою пользу («дело KrasAir»)). Единство политического пространства во многом опирается на политический вес высшего руководства страны (законодательство не всех регионов приведено в соответствие с федеральным). Силовые структуры находятся в своего рода «перекрёстном подчинении» федерального и регионального руководства: формальная иерархия сочетается с определённой зависимостью от руководства субъекта Федерации, которое может влиять на назначение глав региональных управлений федеральных служб. Помимо этого, в ряде регионов, особенно в республиках, существуют свои силовые структуры. Политические партии формально являются общефедеральными структурами, в результате масштабной политической реформы исключившей из политического процесса региональные политические партии и блоки, а также депутатов-одномандатников. Таким образом, объективные интересы и потребности регионов и их элит (лоббирование интересов, участие в общегосударственном управлении, право на участие в экономических процессах, некоторая финансовая автономия) не исчезнут под административным давлением федерального Центра; изменит_ 157

ЛОЛИШЭКС. 2010. Том 6. № 4

ся лишь формат проявления этих интересов. Данный закон актуализирует необходимость «выведения» процессов властного взаимодействия между политическими элитами разных уровней на легальный уровень с заключением их в правовые рамки.

На перечисленные факторы накладываются российские геополитические и общецивилизационные «константы», такие как чрезвычайно обширное и гетерогенное пространство (климатические контрасты, разница цен, высокие транспортные расходы), многонациональная и мультикультурная структура населения, «расколо-тость» общества, экономическое, демографическое и иное «давление» соседних государств и т. д. Исторически сформировавшийся мобилизационный тип развития сказывается в том числе на региональных политических процессах.

Формированию универсального подхода к распределению сфер деятельности между Федерацией и её субъектами мешает практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами власти, изначально имевшая политические причины, но в настоящее время закрепляющая неравноправие регионов. Договорная практика российского федерализма имеет недостатки, в частности индивидуальный характер договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами. Количество предметов совместного ведения, оговоренное в договорах, не является равным: в договоре между РФ и Татарстаном предметов 17, РФ и Северной Осетией — 14, РФ и Бурятией — 3, РФ и Свердловской областью — 8, РФ и Калининградской областью — 11. Данный факт указывает на отсутствие универсального подхода Центра к регионам, полностью отражающего конституционные нормы.

Индивидуальный характер соглашений сказывается на различных аспектах государственного управления, в том числе таком актуальном вопросе, как распределение финансов. Одна из характеристик федеративного государства — подлинный бюджетный федерализм, подразумевающий юридическое и фактическое равенство регионов в их налоговых, бюджетных отношениях с федерацией, самостоятельность бюджетов разных уровней, принцип субсидиар-ности, соответствие объёма финансовой базы органов власти объёму их функций и обязанностей и т. д. Можно отметить, что в России бюджетный федерализм реализуется в не полной мере. Таким образом, механизмы взаимодействия регионов друг с другом и с федеральным Центром преследуют лишь цель усиления подконтрольности территорий, но не повышения эффективности взаимодействия (у регионов-доноров изымается часть ресурсов, но дотационные регионы поддержки в необходимом объёме не получают).

Сам процесс управления, реализуемый по данной модели, является слишком дорогостоящим во всех смыслах.

Эффективность государства проявляется и в способности перестраивать управленческие структуры и механизмы, оперировать полномочиями и ресурсами, задействовать различные уровни власти и управления для решения проблем соответствующего масштаба; чрезмерная централизация приводит к значительному торможению реакции государства на внешние и внутренние импульсы. Взаимодействие между Центром и регионами при любом политическом строе будет развиваться по законам равновесных систем: даже в условиях искусственно навязываемого неравновесия регионы будут искать способы выровнять ситуацию, так как «рождение новых региональных траекторий развития — это органика, а не механика» (см.: Магомедов, 2000, с. 128).

Выстраивание жёсткой «вертикали власти» провоцирует усиление эксплуатации неформальных механизмов отстаивания интересов. Сложность положения России объясняется также её унитаристским прошлым, т. е. устойчивых федеративных традиций в нашем государстве на данный момент не сложилось. Контроль и выравнивание власти действуют более эффективно, если исходят «снизу», а не исключительно со стороны федерального Центра. Для создания противовеса сепаратизму, возможно, следует воспользоваться швейцарским опытом, т. е. передать значительные полномочия на уровень не регионов, а местного самоуправления, подкрепив данные полномочия соответствующей ресурсной базой.

Литература

1. Замятина Н. Ю., Белаш Е. Ю. Районы страны в образах субъектов Российской Федерации (по официальным сайтам субъектов РФ) // География и экология в школе XXI века. 2006. № 1. С. 13-24.

2. Каримова А. Б. Регионы в современном мире // Социологические исследования. 2006. № 5. С. 32-41.

3. Кынев А. В. Избирательная реформа Владимира Путина и региональные выборы // Неприкосновенный запас. 2006. № 6 (50). С. 117-129.

4. Магомедов А. К. Мистерия регионализма. Региональные правящие элиты и региональные идеологии в современной России: модели политического воссоздания «снизу» (сравнительный анализ на примере республик и областей Поволжья). М.: Московский общественный научный фонд; ООО «Издательский центр научных и учебных программ», 2000. 224 с.

5. Петров Н. Отношения «Центр - регионы» и перспективы территориально-государственного переустройства страны. Регионы России в 1998 г.: Ежегодное приложение к «Политическому альманаху России» / Под ред. Н. Петрова. М.: Ген-дальф, 1999. 267 с.

6. Подопригора А. Революция регионов. М.: ОЛМА Медиа Групп, 2006. 320 с.

7. Трейвиш А. И., Артоболевский С. С. Регионализация в развитии России: географические процессы и проблемы. М.: Эдиториал УРСС, 2001. 296 с.