CC BY
139
ОТЕЧЕСТВЕННАЯ ИСТОРИЯ
Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки». 2015. № 3 (7). С. 10-15.
УДК 94(47)
Д. В. Васильев
РЕФОРМЫ УПРАВЛЕНИЯ КАЗАХАМИ ЗАПАДНОСИБИРСКОГО ВЕДОМСТВА
В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX В.*
Рассматриваются реформы управления казахами Западной Сибири, осуществленные М. Сперанским в 1822 г. Разбираются изменения, внесенные в управление законами 1838 и 1854 гг. Отдельное внимание уделено законодательству об управлении казахами Большой орды 1847-1848 гг. Изученные источники указывают на формирование в Казахской степи различных административных моделей и позволяют выдвинуть гипотезу о том, что российское правительство в первой половине XIX в. было занято поиском наиболее оптимальной модели управления казахским населением.
Ключевые слова: история Казахстана; Средняя орда; Большая орда; М. Сперанский; политика Российской империи; административное управление; реформы управления.
D. V. Vasilyev
ADMINISTRATION REFORMS IN THE KAZAKH AREA OF THE WEST SIBERIAN GOVERNORATE GENERAL IN THE FIRST HALF OF THE XIXTH CENTURY
In the article the reforms of administration of Western Siberia's Kazakhs which are carried out by M. Speransky in 1822 are considered. The changes made in the administration by laws of 1838 and 1854 are studied. Special attention is paid to the administration legislation for Kazakhs of the Great Horde of 1847-1848. The studied sources indicate formation of various administrative models in the Kazakh steppe, and allow developing a hypothesis that the Russian government in the first half of the XIXth century was occupied with search of the most optimum model of management for the Kazakh population.
Keywords: history of Kazakhstan; Middle Horde; Great Horde; M. Speransky; policy of the Russian Empire; administration management; reforms of management.
В царствование Александра I произошли радикальные преобразования в отношении административного устройства Казахской степи [1]. В 1822 г. был введен в действие Устав об управлении инородцев (далее -Устав) [2, с. 394-417], отдельные положения которого касались кочевников. А особенности управления казахов, кочевавших на территории Омской области, регулировались Уставом о сибирских киргизах и касались земель и родов Средней орды [2, с. 417-433].
В административном отношении омские казахи делились на аулы, волости и округа (пограничные и внутренние), которые должны были формироваться преимущественно из волостей, принадлежавших одному роду. Реализация такого принципа административно-территориального деления преследовала обусловленную реальной политической ситуацией цель - упрощение управления кочевыми подданными государства через использование традиционных административных
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках проекта проведения научных исследований «Политика Российской империи в Центральной Азии. Вторая половина XIX века», проект № 13-01-00150.
© Васильев Д. В., 2015
10
Реформы управления казахами западносибирского ведомства в первой половине XIX в.
связей и институтов казахов. Систему управления должны были составить старшины в аулах, султаны в волостях и старшие султаны в округах. Последние председательствовали в окружных приказах - коллегиальных административных органах, обладавших полицейской и судебной властью. Членами окружного приказа становились два российских заседателя по назначению областного начальника и два выборных представителя от почетных казахов. Свои административные функции окружной приказ осуществлял с помощью канцелярии, переводчиков и внутренней стражи из линейных казаков. Делопроизводство в приказе велось на русском и татарском языках (Устав, § 15, 16, 18-23, 71).
Закон определял и порядок выборов казахских должностных лиц. Аульные старшины избирались большинством голосов открытым голосованием каждые три года и утверждались в должности окружным приказом, который, в случае несогласия с результатами выборов, передавал спорное дело на рассмотрение областного начальства (§ 25, 26, 28, 29). За султанами сохранялось право передачи этого звания по наследству, но только по прямой нисходящей линии и по первородству. Султаны освобождались от телесных наказаний. Вместе с тем устав требовал, чтобы в соответствии с местными обычаями общество осуществляло избрание волостного султана, результаты которого утверждались областным правлением (§ 3033, 279). Старший султан избирался одними султанами на три года, а казахские заседатели окружного приказа - биями и старшинами на два года. Результаты этих выборов подлежали утверждению областного начальника. Закон запрещал замещение указанных должностей более одного срока подряд. Избранным считался кандидат, получивший большинство голосов. Результаты выборов становились достоянием гласности (§ 36-38, 41-43).
Родовые обычаи казахов на уровне волости сохранялись в значительной степени. Здесь султану присваивались права волостного головы, не обладающего судебными функциями. Султан избирал себе помощника из числа своих ближайших родственников. Делопроизводство его так же, как в окружном приказе, велось на русском и татарском языках. Султаны непосредственно подчиня-
лись окружным приказам, исполняли все их предписания, действовали исключительно через них во внешних сношениях (§ 96-106). Аульным старшинам, находившимся в непосредственном подчинении волостного султана, присваивались права сельских старост (§ 109-111, 114).
Уголовные преступления казахов (государственная измена, убийство, грабеж и ба-рымта, неповиновение власти) подлежали предварительному следствию и разбирательству в окружном приказе на правах уездного суда (§ 206, 208-210). Дела в нем решались на основании общих государственных узаконений большинством голосов. Решения по уголовным делам подлежали ревизии областного суда (§ 212, 214). Все прочие дела относились к разряду исковых и разбирались биями (народными судьями) в аулах и волостях (§ 17, 207, 215). Бии рассматривали дела согласно обычному праву. Заседание не протоколировалось, приговор приводился в исполнение незамедлительно. Несогласные с решением суда биев могли обратиться к областному начальству, которое через окружной приказ назначало повторное разбирательство опять-таки по обычному праву (§ 216-219). Явные злоупотребления со стороны биев подлежали ответственности и взысканию (§ 220).
Власти всерьёз полагали, что вера казахов «...по сие время в сущности более языческая, нежели магометанская.», поэтому «. представляется надежда к обращению многих из них в христианство». Этой наивной надеждой и было проникнуто стремление развить в степи миссионерскую деятельность, привлечь казахов к обучению в русских учебных заведениях (§ 243-249), хотя никаких препятствий для существования и развития ислама среди кочевников не устанавливалось. Содержание духовенства возлагалось на попечение султанов (§ 132).
Таким образом, Устав о сибирских киргизах и Устав об управлении инородцев 1822 г. устанавливали в среде кочевых казахов новую систему управления, которая в значительной мере учитывала местные традиции, предоставляла новым подданным значительные льготы по сравнению с податным населением внутренней России, предполагала ненасильственные меры по включе-
11
Д. В. Васильев
нию казахов во внутреннюю жизнь империи. Целью всех этих мероприятий было постепенное включение новых территорий в ординарную жизнь государства при минимизации политических и материальных затрат. Новая система управления предусматривала более четкую иерархию и ответственность должностных лиц, что должно было сделать степь в большей степени управляемой. Идентификация новой системы управления с существующей во внутренней России явно демонстрирует тенденцию к административной ассимиляции.
Спустя 15 лет ситуация изменилась. Настало время перейти от подведомственности степного управления омскому областному начальству к созданию особой степной администрации - Пограничного управления с резиденцией в Омске. При этом управление степными округами сохранялось без изменений [3, с. 272-276].
В преамбуле к закону фактически признавалась неудача в попытке унификации управления Сибирью, предпринятая в Уставе об инородцах 1822 г. Опыт показал, что образование Омской области, в составе которой должна была пройти адаптация казахов к общим для сибирских инородцев учреждениям, оказалось преждевременной мерой. Поэтому правительство решилось вернуться назад и, учитывая специфику сибирских казахов, ввести для них отдельное управление.
В соответствии с Положением об отдельном управлении сибирскими киргизами (1838) общее управление казахами составляли пограничный начальник, председатель Пограничного управления, четыре советника (один - из казахов), стряпчий казенных и уголовных дел и канцелярия. При пограничном начальнике состояли старший адъютант, аудитор, штаб-лекарь, инженерный обер-офицер и два кондуктора (по строительной части), секретарь с помощником, чиновник для особых поручений, переводчик и писцы.
Пограничный начальник и председатель Пограничного управления назначались и увольнялись высочайшими указами. Непосредственным начальником первого был генерал-губернатор Западной Сибири. Он же назначал и увольнял советников Пограничного управления, чиновника особых поручений и секретаря при пограничном начальнике.
Российские заседатели в окружных приказах назначались пограничным начальником и утверждались генерал-губернатором, а все прочие чины в окружных приказах и в Пограничном управлении (за исключением стряпчего1) - пограничным начальником. Старшие султаны избирались на прежнем основании и утверждались генерал-губернатором с одобрения пограничного начальника. Казахские заседатели и волостные управители назначались на свои должности после утверждения пограничного начальника.
Пограничному начальнику присваивались права гражданского губернатора2 и власть дивизионного начальника3. За ним закреплялись и некоторые дипломатические полномочия по осуществлению связи с сопредельными владетелями и государствами. Управление казахским населением пограничный начальник осуществлял через Пограничное управление.
Итак, новый закон, с одной стороны, свидетельствовал об упрочении позиций России в Казахской степи, а с другой - демонстрировал тенденцию к сближению управления данной территорией с общеимперской административной системой.
В мае 1854 г. произошло деление управления казахским населением на Область сибирских киргизов и Семипалатинскую область. Бывшее Пограничное управление было преобразовано в Областное правление сибирских киргизов (во главе с военным губернатором области), создавалось новое управление Семипалатинской области в составе генерал-губернаторства Западной Сибири [4, с. 79-81].
Семипалатинское областное управление составляли военный губернатор (он же заведующий всеми войсками в области) и областное правление. Областное правление в составе пяти советников (один из которых - киргиз) и асессора возглавлял товарищ военного губернатора в качестве председателя. Он, как и сам военный губернатор, назначался на должность высочайшим приказом по представлению министра внутренних дел, согласованному с генерал-губернатором Западной Сибири и военным министром (§ 10-14, 16) [4, с. 79-81]. Кроме прав, присвоенных гражданским губернаторам внутренней России, областной губернатор в военном отношении пользовался правами начальника дивизии, а в гражданском
12
Реформы управления казахами западносибирского ведомства в первой половине XIX в.
мог действовать не только через областное правление, но и от своего имени непосредственно. Ему присваивалось право осуществления дипломатических сношений с сопредельными странами (§ 17-20). Областное правление в общем присутствии выполняло функции губернского правления, казенной палаты и губернского суда, руководствуясь в этом правилами, установленными Сибирским учреждением (§ 21).
На основании Сибирского учреждения в Семипалатинской области создавался совет общего областного управления, в который кроме военного губернатора входили председатель (товарищ военного губернатора) и советники областного правления, стряпчий казенных и гражданских дел и асессор (§ 216 и след.).
На военного губернатора возлагалась обязанность всеми средствами поощрять казахов к оседлости и занятию земледелием. При этом ему запрещалось ограничивать традиционное скотоводство и предписывалось отвести соответствующие земли для постоянных зимних и летних стойбищ кочевников (§ 50). Особой заботой военного губернатора должна была стать казачья и крестьянская колонизация (§ 53).
Особого внимания заслуживает глава Положения «О Семипалатинском внутреннем округе сибирских киргизов». Несмотря на то, что § 78 распространял на Семипалатинский округ все правила, касавшиеся сибирских киргизов вообще, последующие статьи закона вносили в общепринятый порядок существенные изменения. Так, в окружной приказ входил теперь окружной военный начальник из штаб-офицеров, назначавшийся генерал-губернатором и утверждавшийся высочайшим приказом, на правах председателя. Старший султан, бывший главой в других округах сибирских киргизов, в Семипалатинском округе превращался в товарища (заместителя) председателя приказа. Устав о сибирских киргизах предусматривал включение в состав окружного приказа, кроме председателя (старшего султана), двух российских и двух казахских заседателей. Т.е. в окружном приказе были представлены три представителя коренных жителей и двое российских чиновников. Семипалатинское положение вводило в состав окружного приказа трех российских заседателей и одного казах-
ского. То есть всего четыре российских чиновника и два местных жителя (§ 80). Иными словами, новое Положение весьма однозначно продемонстрировало тенденцию к постепенному уничтожению местного (казахского) самоуправления и замене его военизированной имперской администрацией.
Следует добавить, что Семипалатинское Положение предусматривало и элементы оренбургской системы управления кочевниками. Но если Положение об управлении оренбургскими киргизами в ещё большей степени, чем западносибирское, внедряло коренное население в местное управление (султаны-правители - дистаночные начальники - начальники аулов), Семипалатинский окружной приказ, вводя новую для западносибирского ведомства должность дистаночного начальника (выполнявшего в оренбургском ведомстве функции волостного султана), ставил на эту должность российского чиновника (§ 80). Вместе с тем сохранялись и должности волостных султанов (§ 83).
Как и в других сибирских округах, аульные старшины и волостные управители (султаны) утверждались в должностях окружным приказом и военным губернатором соответственно. Однако особенность Семипалатинского внутреннего округа заключалась в том, что в отличие от обычных западносибирских округов, где аульные избирались сроком на три года, те же самые должностные лица в Семипалатинском округе избирались на неопределенный срок. Правила избрания волостных управителей (султанов) принципиально не изменялись. Лишь исчезало упоминание об их наследственном праве на соответствующую должность (§ 85). В отличие от правил для западносибирских казахов, вместе со старшими султанами избирались и кандидаты к ним (§ 86).
Окружной начальник соединял в себе права и обязанности земского исправника и окружного судьи (§ 88). Расширялись права внутреннего окружного приказа как суда первой инстанции. По судебной части ему подчинялись как киргизы округа, так и все лица гражданского ведомства городов, укреплений и казачьих селений, за исключением лиц, подлежащих суду военного и казачьего ведомств, а также лиц подведомственных семипалатинской городской ратуше (§ 93).
13
Д. В. Васильев
Таким образом, Положение об управлении Семиреченской области стало попыткой решения вопроса об управлении степными кочевниками в новых политических условиях. Созданное на основе Устава о сибирских киргизах, оно впитало в себя некоторые элементы управления казахами оренбургского ведомства. Но в целом все нововведения в системе степного управления были направлены на усиление военно-административного начала, более жесткое подчинение местного (казахского) управления имперским институтам, что, безусловно, следует рассматривать как значительный шаг на пути введения в степи системы военно-народного управления, оформившейся законодательно в 1867-1868 гг. и демонстрировавшей магистральную линию на сближение юго-восточной окраины с остальными частями Российской империи.
В апреле 1847 г. высочайшее утверждение получили принципы управления новыми подданными империи из состава Большой казахской орды. Министерство иностранных дел исходило из того, что у казахов Большой орды следовало бы ввести такое же управление, как в Средней. Однако учитывая обстоятельство добровольного их вхождения в состав империи и то, что главной целью правительства, во всяком случае в это время, было не приращение новых подданных, а торговые преференции, могущие возникнуть благодаря присоединению Большой орды, столичные дипломаты признали, что создание в ней округов, учреждение приказов и подчинение правительственным чиновникам могло бы встревожить местное население. Посему было принято решение ввести в Большое орде упрощенную администрацию: вверить новые территории главному управлению Западной Сибири, утвердить во главе четырех крупных родов их главных родоначальников в статусе старших султанов и вручить им непосредственное управление местным населением; ввести особую должность пристава (опять же напрашиваются аналогии с управлением волжскими калмыками). Этот пристав должен был стараться «... добрым обхождением и приличными внушениями привязывать более и более киргиз Большой орды к русскому правительству, воздерживать их от баранты и всяких внутренних между родами несогласий, предупреждать всякие столкновения
с Китайским правительством, содействовать с благоразумной осторожностью к поддержанию власти и значения утвержденных сибирским главным начальством султанов.» При этом он «. отнюдь не должен был вмешиваться во внутренний распорядок между сими киргизами, в разбирательство их тяжб между собою; если же киргизы будут сами к нему обращаться с подобными делами, то ограничиваться внушениями и добрыми советами.» [5, с. 334-336]. Весь штат приставской администрации состоял из устного переводчика (толмача) и писца второго разряда.
Такое осознанно осторожное отношение к прерогативам традиционных казахских институтов, безусловно, было продиктовано отнюдь не стремлением сохранить привычный социально-политический уклад, но призраком междоусобных и особенно антироссийских выступлений местного населения, которые отличались наибольшей активностью именно в тех районах, где административная ассимиляция продвинулась наиболее далеко (в первую очередь в Малой орде). К тому же утверждение этих принципов управления в Большой орде следует рассматривать лишь как переходную меру в период адаптации казахов к новым административнополитическим реалиям [6, с. 32-33об].
10 января 1848 г. император утвердил инструкцию пристава Большой орды [6, с. 422]. В ней ещё раз были подтверждены главные принципы отношения российского правительства к новым подданным: отказ от введения в орде какого-либо особого гражданского правления (в отличие от Малой, Средней или Внутренней орд), избежание столкновений с китайскими властями, сохранение среди новых подданных внутреннего порядка, сокращение (даже не искоренение) между ними барымты, обеспечение безопасности движения караванов и развития торговли. Исходя из поставленных целей определялись и верные способы их достижения, которые должны были стать основой ежедневной деятельности пристава: благоразумное поддержание авторитета назначенных местным главным начальством старших султанов, внушение им преданности и покорности российскому правительству; установление за ними жесткого наблюдения без излишнего вмешательства в их внутренние распоряже-
14
Реформы управления казахами западносибирского ведомства в первой половине XIX в.
ния. Пристав должен был воздерживаться от участия в тяжбах казахов между собой и их взаимных расчетах. В случаях же обращения казахов к приставу с подобными просьбами ему позволялось ограничиваться лишь внушениями и советами, направленными на примирение, основанное на добровольном согласии обеих сторон, ни в коем случае не переходя к императивным суждениям.
Прямой обязанностью пристава признавалась защита казахов от возможных притеснений со стороны водворяемых в степи казаков и строгое, даже примерное, наказание виновных. В МИДе прекрасно понимали, что ничто так не отдалит казахов от России и не расстроит все благие начинания и планы правительства в регионе, как попустительство незаконным насильственным действиям самих россиян.
Пристав в Большой орде состоял в ведении Министерства иностранных дел, а подчинялся непосредственно генерал-губернатору Западной Сибири. По делам, связанным с казахами внешних округов Средней орды (в первую очередь по взаимной барымте), пристав должен был вступать в сношения с Пограничным управлением, а наиболее важные проблемы разрешать через главного начальника края.
После занятия российскими войсками Заилийской долины в 1856 г. было принято решение распространить деятельность пристава при казахах Большой орды и на новые территории. При этом его полномочия расширились за счет подчинения всех войск, дислоцированных в Илийском крае. Последнее оправдывалось угрозой неприязненных действий со стороны Коканда и Ташкента, а также постоянно увеличивающимся казачьим населением района. В связи с этим должность пристава была переименована в начальника Алатауского округа и киргизов Большой орды и значительно увеличен штат его управления [7, с. 150-153об]. Иными словами, в 1856 г. был создан первый орган управления казахами Большой орды в составе начальника Алатауского округа, его помощника (по гражданской части), депутата от местного населения, письмоводителя, двух толмачей, а по военной части - из адъютанта и двух писарей [7, с. 154-154об].
Краткий анализ российского законодательства о Казахской степи первой половины XIX в. показывает, что к середине столетия в Средней орде сибирского ведомства сложилась самостоятельная модель российского управления. Администрация здесь была основана на общеимперских принципах административно-территориального управления. Шла последовательная адаптация местных традиций к государственным нуждам. При этом в соседней Большой орде в это время в силу разных обстоятельств так и не сформировалась обособленная административная система, охватывающая все уровни управления. Проведенное исследование позволяет выдвинуть гипотезу о том, что российское правительство в Казахской степи шло по пути поиска оптимального образца для дальнейших административных преобразований в русле превращения региона в единое целое с государственным организмом, учитывая при этом особенности местной внутренней и внешнеполитической обстановки. Самостоятельность и определенная целостность западносибирской административной системы свидетельствует о неслучайности её появления, об осознанной административно-политической работе имперского правительства.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Стряпчий назначался и увольнялся министром юстиции.
2 На гражданского губернатора возлагались права и обязанности бывшего начальника Омской области в отношении казахского населения.
3 Дивизионному начальнику подчинялись все войска, дислоцированные в казахских округах.
ЛИТЕРАТУРА
1. Васильев Д. В. Россия и Казахская степь: административная политика и статус окраины. XVIII - первая половина XIX века. - М. : Политическая энциклопедия, 2014. - 471 с.
2. Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Собр. 1-е. - Т. XXXVIII. - СПб., 1830.
3. ПСЗРИ. Собр. 2-е. - Т. XIII. 1838. - Отд. 1. -СПб., 1839.
4. ПСЗРИ. Собр. 2-е. - Т. XXIX. 1854. - Отд. 2. -СПб., 1855.
5. Казахско-русские отношения в XVIII-XIX веках (1771-1867 годы). (Сборник документов и материалов) / ред. кол. : М. О. Джангалин, Ф. Н. Киреев, В. Ф. Шахматов. - Алма-Ата : Наука, 1964. - 574 с.
6. Архив внешней политики Российской империи (АВПРИ). Ф. 161, I-1. Оп. 781. Д. 88.
7. Там же. Д. 96.
15
