CC BY
175Трошин Н.Н.
с.н.с., начальник группы исследования мировых финансов Центра экономических исследований РИСИ
РЕФОРМЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ВАЛЮТНОГО ФОНДА И ИНТЕРЕСЫ РОССИИ
Ключевые слова: «Группа 20-ти», БРИКС, реформа МВФ, 15-й общий пересмотр квот, формула расчета квот.
Keywords: G20, BRICS, IMF reform, Fifteen's general review of quotas, IMF quota formula.
Впервые о необходимости серьезно реформировать Международный валютный фонд (МВФ) заговорили еще после Мексиканского (1995 г.) и Азиатского (1997 г.) кризисов, которые Фонд не смог ни предотвратить, ни помешать распространению кризисных явлений на другие страны. Со своими предложениями по изменениям в деятельности МВФ выступила группа промышленно развитых и развивающихся стран, которая впоследствии была пере форматирована в «Группу 20-ти», правительственные комитеты и парламентские комиссии ряда стран-членов, научное сообщество. Кроме того руководство МВФ привлекло независимых экспертов для анализа механизма кредитования, надзорной и исследовательской деятельности Фонда.
Наряду с этим группе экспертов было поручено изучить формулы, при помощи которых рассчитывались квоты стран-членов МВФ, определяющие размер взносов в капитал Фонда, количество дополнительных голосов при принятии решений и степень доступа к финансированию в кризисной ситуации. Результатом ее работы стал доклад, представленный Исполнительному совету МВФ в апреле 2000 г.,1 в котором рекомендовалось вместо пяти использовать одну формулу:
Q = a*Y+ß*V,
где:
Q - квота,
Y -ВВП (средний за три года),
V - мера внешней уязвимости, представляющая собой изменчивость текущих поступлений, включая в это понятие чистый приток/отток капитала,
a и ß - веса, a = 2*ß.
Авторы доклада отмечали, что указанная формула проще и прозрачнее существующих, она позволяет учесть изменения в мировой экономике и соответствует назначению квот. ВВП показывает возможности страны по предоставлению Фонду финансовых ресурсов, а показатель уязвимости - вероятность обращения за помощью. При этом они подчеркивали, что любое решение по формуле окажет существенное влияние на роль развивающихся стран в управлении Фондом. Однако не приняли этот аспект во внимание при выработке своих рекомендаций, так как перед ними не было поставлено такой задачи.
Между тем, ускорение темпов экономического роста в развивающихся странах привело к увеличению их веса в мировой экономике. В 2008 г. доля развивающихся стран в мировом ВВП, рассчитанном по паритету покупательной способности (ВВП по III 1С), превысила 50%2. Несмотря на столь значительное увеличение веса развивающихся стран в мировой экономике, они по-прежнему были отстранены от процессов глобального управления. Доминирующее положение во всех международных финансовых организациях и прежде всего в МВФ сохраняли за собой США и другие развитые государства, что позволяло им жестко контролировать мировую финансовую систему, а через нее и мировую экономику в целом.
Время от времени отдельным развивающимся странам удавалось увеличить свою квоту и соответственно право голоса в Фонде, но решающего значения эти изменения не имели. В ходе так называемой «миниреформы» МВФ в сентябре 2006 г.3 были повышены квоты четырех «наиболее существенно недопредставленных» стран-членов4, в том числе Китая (на 27%), Мексики (на 22%) и Турции (на 24%). Однако совокупная доля развивающихся стран возросла всего на 0,5 процентных пункта (с 36,3% до 36,8%)5.
1 Report to the IMF Executive Board of the Quota Formula Review Group. 2000. - April 28.
2 IMF, World Economic Outlook Database, October 2016. - http://www.imf.org/external/pubs/ ft/weo/2016/02/weodata/index.aspx
3 Смыслов Д.В. Реформирование Международного валютного фонда: проблемы и решения. Финансы и управление // Деньги и кредит. 2012. - № 2. - С. 33.
4 Четвертой была Корея еще в 1997 г. отнесенная к разряду развитых государств. МВФ использует различное деление на развитые и развивающиеся страны при подсчете квот и составлении обзоров мировой экономики. В данной статье совокупные квоты развивающихся стран пересчитаны в соответствии с методологией, принятой при составлении обзоров, что делает сопоставимыми их доли в мировом ВВП и капитале Фонда.
5 IMF Financial Data Query Tool. - http://www.imf.org/external/np/fin/tad/query.aspx, расчеты автора
В апреле 2008 г. Совет управляющих МВФ утвердил второй этап начатой в 2006 г. реформы. Как и в первый раз, пересмотр носил выборочный (ad hoc) характер, только на этот раз увеличивалась квота сразу 54 государств (в диапазоне от 12 до 106%). Кроме того, в три раза (с 250 до 750) был повышен размер «базовых голосов». По утверждению руководства Фонда это должно было увеличить долю группы государств с наиболее низкими доходами1.
Расчеты квот на этот раз были основаны на новой формуле, которая, однако, сильно отличалась от той, что была предложена группой экспертов в 2000 г. В качестве компромисса с развивающимися странами в нее были включены показатели ВВП по ППС (с общим весом 20%) и международных резервов (с весом 5%). При этом западноевропейские страны настояли на таком показателе как «открытость» (представляющем собой сумму платежей и поступлений по счету текущих операций платежного баланса), утверждая, что он соответствует основным функциям Фонда, призванного регулировать диспропорции, возникающие в платежных балансах стран-членов МВФ.
В результате получилось, что фактическая квота ряда развитых стран оказалась менее рассчитанной по новой формуле, что давало также и им право на увеличение квот. Руководство Фонда убедило некоторые из государств с развитой экономикой (Германию, Ирландию, Италию, Люксембург, США и Японию) согласиться на частичное увеличение своих квот, чтобы содействовать достижению целей реформы2. Тем не менее, после вступления в силу реформы 2008 г. (в марте 2011 г.) совокупная квота развивающихся стран сократилась до 36,5%3.
В частности доля России уменьшилась с 2,78% до 2,49%4, что дало основание российскому правительству отложить утверждение реформы 2008 г. Не удовлетворены результатами «реформы квот и голосов» оказались и многие другие страны с формирующимся рынком и развивающиеся государства, которые добивались более основательной перестройки структуры МВФ. В этой связи, готовясь к саммиту «Группы 20-ти» в Лондоне в апреле 2009 г., руководство России предложило «аннулировать пакет решений по реформе квот и голосов, согласованный в апреле 2008 г., и продолжить работу в рамках МВФ с тем, чтобы вынести на ратификацию уже более радикальный вариант реформирования, в большей степени отражающий существующую расстановку сил в мировой экономике»5.
Между тем ситуация изменилась, чему в немалой степени способствовал мировой финансовый кризис 20082009 гг. Начавшись в США, он поразил в первую очередь развитые страны, которые вскоре превратились в основных реципиентов финансовой помощи со стороны МВФ. Уже в 2011 г. на них приходилось 46% выданных Фондом кредитов, а в 2012 г. эта доля достигла 57%. При этом общий объем средств, предоставленных МВФ, оказавшимся в кризисной ситуации странам, увеличился с 9,8 млрд. СДР (около 15 млрд. долл.) в 2007 г. до 95,8 млрд. СДР (147,5 млрд. долл.)6.
В этих условия лидеры западных стран вынуждены были обратиться за поддержкой к крупнейшим развивающимся экономикам, которые все больше превращались в нетто-кредиторов МВФ, что положило начало саммитам «Группы 20-ти». На полях этого форума прошла первая неформальная встреча руководителей Бразилии, России, Индии и Китая, которая привела к возникновению нового объединения - БРИК (после присоединения в декабре 2010 г. ЮАР было переименовано в БРИКС).
Объединившись со странами БРИКС, Россия способствовала консолидации позиции развивающихся государств по вопросам реформирования мировой финансовой архитектуры. Если Запад в первую очередь настаивал на увеличении финансовых ресурсов МВФ, необходимых для борьбы с кризисом и его последствиями, то БРИКС на первый план выдвигались требования кардинальных изменений в системе глобального управления и в первую очередь повышение совокупной квоты развивающихся стран в МВФ. Активная позиция, занятая Россией вместе с партнерами по БРИКС, позволила превратить «Группу 20-ти» из антикризисного комитета в ведущую площадку по разработке реформы международных финансовых организаций и в первую очередь МВФ7.
Достигнутые договоренности нашли свое отражение в Сеульском плане действий, принятом в ноябре 2010 г. на саммите «Группы 20-ти». Одобренный таким образом пакет мер, получивший название «реформы квот и управления» или просто «реформы 2010 года», был утвержден Советом управляющих МВФ 15 декабря 2010 г. Этим завершался 14-й общий пересмотр квот, итогом которого должно было стать их удвоение (в сумме до 477 млрд. СДР) и перераспределение в пользу развивающихся стран. Совет управляющих поддержал также внесение поправки в Устав МВФ, предусматривающей переход к полностью избираемому Исполнительному совету. Следующим шагом должна была стать ратификация этого решения государствами-членами МВФ, для чего во многих случаях требовалось одобрение парламента.
Первоначально предполагалось, что все необходимые процедуры будут завершены к октябрю 2012 г. (За резолюцию о реформе квот и управления проголосовали управляющие, которые в общей сумме располагали 95,32% от
1 IMF Executive Board Recommends Reforms to Overhaul Quota and Voice. March 28, 2008, Press Release № 08/64. -http://www.imf.org/external/ np/sec/pr/2008/pr0864.htm
МВФ. Годовой отчет 2008. Глобальная экономика - на общее благо. - С. 58.
3 IMF Financial Data Query Tool. - http://www.imf.org/external/np/fin/tad/query.aspx, расчеты автора.
4 Звонова Е.А., Безнощенко В.В. Современные проблемы участия России в процессах трансформации мировой финансовой архитектуры // Экономика и управление. 2016. - № 2. - С. 23.
5 http://kremlin.ru/events/president/news/3445
6 IMF, International Financial Statistic Yearbook. 2016. - 881 p.
7 Прокофьев И.В., Каратаев С.В., Захаров П.В., Трошин Н.Н., Кравцов А.А. БРИКС и международная финансовая архитектура: от МВФ к справедливому миропорядку // Проблемы национальной стратегии. 2015. - № 3. - С. 12.
общего числа голосов, вместо необходимых 85%)1. Однако тут возникли неожиданные затруднения. По решению Совета управляющих МВФ для вступления в силу итогов 14-го общего пересмотра квот было необходимо соблюсти два условия. Во-первых, с увеличением квот должны были согласиться страны-члены Фонда, обладающие не менее 70% голосов (это условие было выполнено в июле 2012 г.). Во-вторых, требовалось утверждение реформы Исполнительного совета, что предполагало согласие уже 3/5 из 188 стран-членов МВФ, располагающих 85% голосов.
В МВФ только США располагают квотой, превышающей 15%. Таким образом, без ратификации американского Конгресса набрать 85% голосов было невозможно. Между тем, администрация президента-демократа в течение пяти лет никак не могла договориться об этом с республиканским большинством в Конгрессе. Все это время мировое сообщество находилось, фактически, в патовой ситуации. За неимением реальной возможности двигаться дальше, все обсуждение будущего МВФ было искусственно сужено до дискуссии о гипотетических путях завершения согласованных изменений в обход позиции США.
В этих условиях Россия вместе со странами БРИКС предпочла сосредоточиться на создании собственных финансовых организаций, чтобы не оказаться в критический момент в зависимости от решения какой-либо страны. Так для оперативного реагирования на резкие колебания обменного курса и страховки на случай дефицита ликвидности членами объединения было решено сформировать свой резервный фонд, получивший название Пула условных валютных резервов. Договор о его создании был подписан лидерами БРИКС на саммите в Форталезе (Бразилия) в июле 2014 г.2 Год спустя главы центральных банков стран пятерки заключили в Москве Операционное соглашение, которым регламентировались условия предоставления взаимной поддержки и детализировались выполняемые процедуры.
Общий объем Пула был установлен в размере 100 млрд. долл. Квота Китая составила 41 млрд. долл., Бразилии, Индии и России - по 18 млрд. долл. и ЮАР - 5 млрд. долл. Выделение этих средств носит условный характер - страны-участницы взяли на себя обязательства предоставить их в случае удовлетворения заявки Постоянным комитетом, который был создан для оперативного управления Пулом. Для принятия решения необходимо простое большинство голосов, распределенных пропорционально квоте. Высший орган Пула - Совет управляющих - как и в МВФ, сформирован в составе министров финансов и/или глав центральных банков стран БРИКС. Все решения в рамках Совета будут приниматься на основании консенсуса.
Максимальный размер помощи был установлен в размере 50% от квоты для Китая, 100% для Бразилии, Индии и России и 200% для ЮАР. Причем Постоянный комитет может самостоятельно принять решение о предоставлении не более 30% от установленного странового лимита. Получение же остальной части ресурсов увязано с наличием у страны-заемщика согласованной с МВФ стабилизационной программы3.
Таким образом, Пул условных валютных резервов нельзя рассматривать в качестве альтернативы МВФ в полном смысле этого слова. Но успешное завершение его формирования, как и начало деятельности Нового банка развития БРИКС, стало наглядным свидетельством того, что реформировать мировую финансовую архитектуру можно не только сверху, но и, так сказать, снизу.
Вместе с тем страны БРИКС готовы продолжить работу над изменением механизмов глобального управления и в рамках МВФ. Вступившая наконец-то в силу в январе 2016 г.4 «реформа квот и управления» слишком поспешно была названа исторической. Доля развивающихся стран возросла всего на 2 процентных пункта, с 36,5 до 38,5% (по данным на 30 ноября 2016 г.)5 и все еще не отвечает их роли в мировой экономике. Однако, США и их европейские союзники, решив в основном проблемы, вызванные кризисом 2008-2009 годов, утратили практический интерес к проблемам перестройки международной валютно-финансовой системы. Не нуждаясь более в финансовой помощи со стороны крупнейших развивающихся государств западные страны более не склонны идти на компромиссы, что отчетливо проявляется в поведении руководства МВФ.
Так, Сеульским планом действий в качестве самостоятельного направления реформы МВФ рассматривался всесторонний пересмотр формулы расчета квот, который должен был способствовать дальнейшему увеличению представительства развивающихся стран. Предполагалось завершить его к январю 2013 г., но отчитываясь в проделанной работе, 30 января 2013 г. Исполнительный совет МВФ заявил, что считает нецелесообразным продолжать самостоятельное рассмотрение вопроса о формуле и предложил увязать его с 15-м общим пересмотром квот. Таким образом, внесение изменений в формулу оказалось фактически исключено из пакета реформ 2010 г.6
Более того, в докладе Исполнительного совета особо отмечалась позиция тех директоров, которые находили, что действующая формула адекватно учитывает изменения в мировой экономике. В качестве аргумента приводились расчеты на основе статистических данных за 2010 г. Их использование приводило к увеличению совокупной расчетной квоты развивающихся стран на 7,7 процентных пунктов по сравнению с расчетами по данным 2005 г., применявшимся в ходе 14-го общего пересмотра квот.
1 IMF Board of Governors Approves Major Quota and Governance Reforms, December 16, 2010, Press Release № 10/477. -http://www.imf.org/en/ news/articles/2015/09/14/01/49/pr10477
2 Одновременно был подписан и договор о создании Нового банка развития, призванного восполнить недостаток инфраструктурных инвестиций со стороны группы Всемирного банка.
Хмелевская Н.Г. Пул условных валютных резервов БРИКС в аспекте достаточности международных (золотовалютных) резервов // Деньги и кредит. 2016. - № 2. - С. 42-49.
4 В декабре 2015 г. Конгресс США ратифицировал внесение изменений в Устав МВФ, что открыло возможность завершения согласованных еще в 2010 г. реформ.
5 IMF Financial Data Query Tool - http://www.imf.org/external/np/fin/tad/query.aspx, расчеты автора
6 Прокофьев И.В., Каратаев С.В., Трошин Н.Н., Баженов И.Н. Формула расчета квот МВФ: возможности для БРИКС и развивающегося мира // Доклад РИСИ. - М., 2016. - № 3. - С. 6. - http://riss.ru/ bookstore/monograph/report-3/
Следующим наступлением на позиции развивающихся государств стало изменение формулировки целей предстоящего общего пересмотра квот. Если в документах Сеульского саммита «Группы 20-ти» говорилось об «увеличении прав голоса и представительства стран с формирующимися рынками и развивающихся стран», то в документах МВФ выражалось уже мнение, что в результате пересмотра ожидается «увеличение долей квот динамичных стран». Причем западным странам удалось навязать эту формулировку всем остальным членам «Группы 20», включив ее в итоговое коммюнике саммита, состоявшегося 4-5 сентября 2016 г. в Ханчжоу (Китай)1.
Тогда же США и другие развитые государства подтвердили, что вместе со всеми работают над завершением 15-го общего пересмотра квот к осени 2017 г. Но месяц спустя Исполнительный совет МВФ информировал Совет управляющих, что не сможет обеспечить проведение очередного пересмотра в указанные сроки и просил отсрочку еще на два года. Тем самым западные страны продемонстрировали, что больше не собираются вести переговоры с развивающимися странами на площадке «Группы-20», где все участники равны. Вернув решение вопроса о перераспределении квот исключительно в рамки МВФ, они подтвердили свое стремление нивелировать возросшую роль стран БРИКС и других развивающихся государств за счет сохранения контроля над ключевыми международными организациями.
Позднее Исполнительный совет МВФ представил график работ в рамках 15-го общего пересмотра квот. Начать его планируется лишь в третьем квартале 2017 г. с обсуждения вопросов о размере предполагаемого увеличения капитала Фонда и его распределении, включая новую формулу расчета квот. Целью данной дискуссии, которая продлится до весны 2018 г., будет выработка ключевых принципов проведения 15-го общего пересмотра квот. На этой основе Исполнительный совет надеется сгладить остающиеся противоречия до конца 2018 г. и представить на утверждение Совету управляющих итоги очередного общего пересмотра или весной 2019 г. или, в крайнем случае, осенью 2019 г.2
Однако время сейчас работает против Запада. Как показывают вычисления, выполненные сотрудниками МВФ, на основании действующей формулы расчетная квота США и других ведущих стран Запада неуклонно уменьшается по мере обновления статистической базы данных, в то время как доля БРИКС и других развивающихся стран растет.
Так, в ходе 14-го общего пересмотра квот, который проводился на основании статистики за 2008 г., расчетная квота США составляла 17%. Однако при использовании данных за 2013 г. она уменьшается до 14,5 и даже до 14,3%, если взять данные за 2014 г. В то же время совокупная расчетная квота стран БРИКС увеличивается с 16 до 20% и 20,6% соответственно. Более справедливым становится и распределение долей участия между развитыми и развивающимися государствами: исходя из данных за 2014 г. 55,2 и 44,8% соответственно3.
Вместе с тем, даже незначительной модификации в формуле достаточно, чтобы американская квота вновь превысила 15%. Например, отказаться от использования показателя «изменчивость», с чем согласны практически все члены Исполнительного совета, и увеличить за его счет вес показателя ВВП.
Получив отсрочку, Россия и остальные страны БРИКС имеют возможность согласовать на экспертном уровне новую формулу расчета квот, которая позволит учесть недостатки действующей и не позволит искусственно завышать квоты отдельных стран. При этом можно использовать противоположные интересы США и западноевропейских стран относительно дальнейшего применения показателя «открытость». Снижение его веса в действующей формуле приводит к увеличению расчетной квоты США и сокращению квоты стран ЕС при минимальном влиянии на квоты стран БРИКС.
Перспективным представляется также включение в формулу показателя государственного долга. Наряду с продолжением использования показателя международных резервов, добавление государственного долга позволяет лучше учесть устойчивость национальной экономики к внешним шокам и соответственно вероятную потребность в предоставлении финансовой помощи со стороны МВФ.
Таким образом, будет учтена многофункциональность квоты, на чем настаивают члены Исполнительного совета. В то же время целесообразно отказаться от использования квоты для определения лимитов кредитования. Тем более что в ряде случаев МВФ сам отклоняется от принятых ограничений, как это было в случае с Грецией или Украиной, которой был одобрен кредит в размере 900% квоты, что в 1,5 раза превышает официально установленный максимум.
Противопоставив публичное обсуждение этих вопросов закулисному торгу, практикуемому западными странами, БРИКС получит возможность сформировать широкую коалицию и добиться превращения МВФ в организацию, которая действительно сможет обеспечить финансовую стабильность для всего мирового сообщества.
1 G 20 Communique, Hangzhou Sammit, 4-5 September 2016. - P. 3. - https://www.g20.org/Content/DE/ _Anlagen/G7_G20/2016-09-04-g20-kommunique-en.pdf?_blob=publicationFile&v=6
2 Fifteenth General Review of Quotas - Report of the Executive Board to the Board of Governors, November 2, 2016. - P 2. -http://www.imf.org/ external/pp/longres.aspx?id=5072
3 IMF. Quotas - Data Update and Simulations. August 9, 2016. - P. 10, 71. - http://www.imf.org/external /pp/longres.aspx?id=5062
