CC BY
42
6 СОВРЕМЕННАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ТЕОРИЯ
РЕФОРМИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО СЕКТОРА И СТАНОВЛЕНИЕ
КВАЗИРЫНОЧНЫХ ИНСТИТУТОВ
КОРЫТЦЕВ М.А.
кандидат экономических наук, докторант экономического факультета
Южного Федерального Университета, e-mail: [email protected]
В статье анализируются содержание концепции «нового менеджеризма» применительно к современным реформам общественного сектора, наряду с обуславливаемыми этими реформами процессами формирования нового институционального типа хозяйственного взаимодействия в рамках общественного сектора - квазирынков.
Ключевые слова: «новый менеджеризм», административная реформа, бюджетная реформа, бюджетные услуги, квазирынки.
Коды классификатора JEL: Н44, 138.
П
л Современная смешанная экономика представляет собой симбиоз рыночного и общественного секторов, q взаимодействие между которыми принимает всё более сложный характер. Непосредственными причиной и JD источником означенного тренда выступают постоянные реформистские усилия государства в этом направлении. Такая реформистская активность, также как и сам факт длительного сосуществования рыночного и общественного секторов хозяйства, обусловлены рядом сравнительных преимуществ и недостатков, присущих ¡7 этим секторам, традиционно характеризуемых посредством концепций «провалов» (рынка и государства) [2, щ с. 251-292; 8, с. 193-203]. Как государство своей регулятивной и институциональной активностью пытается 2 способствовать эффективному функционированию рынков, так и институциональные новации в обществен-0 ном секторе, основанные на принципах рыночного взаимодействия, призваны повысить эффективность государства в экономике.
q Реформирование общественного сектора в современных условиях теоретически концептуализируется □ посредством «Нового государственного менеджмента», или «нового менеджеризма» ("new managerism") [4, Ш с. 3-9]. Эта концепция широко и, в то же время, несколько аморфно охватывает совокупность направлений •О государственной экономической политики, экономических и институциональных новаций. Так, Организация £ экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) характеризует парадигму нового государственного ме-^ неджмента наличием следующих тенденций:
- распределение ответственности при обеспечении гибкости управления;
- реализация процедур контроля, мониторинга и оценки;
- поощрение конкуренции и расширение возможностей выбора;
- рост качества услуг и усиление ответственности перед потребителями поставщиков услуг и государс-о твенных органов;
° - расширение использования информационных технологий и улучшение управления человеческими ^ ресурсами [24, Р. 18].
¡5 Активная фаза реформ государственного устройства в России была начата в первые годы текущего десятилетия, после достижения макроэкономической стабилизации [13] и, в целом, проводилась в русле парадигма мы «нового менеджеризма». Для улучшения понимания содержания и смысла проводимых реформ, условно > их можно разграничить по трём направлениям: реформа государственной службы, административная рефор-о ма и бюджетная реформа.
о Реформа государственной службы включает в себя следующий набор реализуемых принципов: о - пересмотр статуса государственных служащих и ревизию порядка прохождения служащими государс-о твенной службы;
о - приоритет профессиональных качеств и принцип конкурсного замещения вакантных должностей; о - перевод «на хозрасчёт» значительной части функций государственной службы; з- - системность подготовки и переподготовки кадров.
s Реализацию этой реформы в России следует считать достаточно успешной, принятие соответствующего £ федерального закона [11] и последовавших за ним региональных законов, закрепили новый статус и порядок ф осуществления госслужбы.
Процесс реализации других реформ вряд следует считать завершённым. Административная реформа § предполагает реализацию таких значимых принципов как:
ф - разграничение полномочий - исполнительно-распорядительных и контрольных, в т.ч. сокращения избыточных функций;
- внедрение стандартов государственных (бюджетных) услуг и административных регламентов;
- рост транспарентности деятельности государственных служб перед гражданским обществом, в т.ч. информационная открытость, благодаря развитию интернет-технологий [4, с. 39-42; 10, с. 247-250].
т
В свою очередь бюджетная реформа включает в себя:
- внедрение принципов среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат (СБОР);
- реформу бюджетного учёта, в том числе переход на принцип нормативного финансирования [10, с. 352-356];
- расширение участия частного сектора в обеспечении функционирования государственного сектора - тендерные закупки, аутсорсинг, ГЧП, стимулирование конкуренции в общественном секторе и др. [1; 10].
При этом реально существуют обширные области взаимного пересечения «сфер ответственности» отдельных реформ, что говорит о некоторой условности их выделения, и, соответственно, многими исследователями, особенно за рубежом, они могут рассматриваться в контексте единого подхода «нового менеджеризма». Так, необходимость ориентации на достижение определённых параметров результатов в деятельности государственных организаций, обеспечивается благодаря внедрению специальных управленческих технологий, например, бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Но этот же принцип декларируется и как неотъемлемый компонент содержания собственно административной реформы [6].
Подобная ситуация характерна и для введения стандартов государственных (бюджетных) услуг [1, с. 41-46; 6]. Как известно многие услуги, предоставляемые государством населению, слабо специфицированы. Причины этого кроются с одной стороны в экономической природе услуг - специфического невещественного типа благ, в структуре которых, в условиях современной экономики, всё в большей степени преобладают продукты информационного, инновационного характера [5, с. 315]. Другая причина состоит в том, что для многих из них характерны, хотя и в различной степени, свойства общественных (смешанных) благ, которые традиционно, в рамках доминировавшей в послевоенном мире концепции «государства благосостояния» (welfare state), воспроизводились и предоставлялись в неконкурентном режиме государственными струк- П турами. Но современные реформы общественного сектора как с точки зрения административной реформы, ^ предполагающей изменения управленческой структуры и роста качества бюджетных услуг и удовлетворён- о ности граждан, так и с позиции роста экономической эффективности и бюджетной управляемости - т. е. императивов бюджетной реформы, нацелены на стремление преодолеть изначальную неопределённость ^ свойств «продукта»1, воспроизводимого в общественном секторе.
Спецификация бюджетных услуг предполагает разработку и реализацию следующих механизмов и ме-
ляемых услуг;
Z
роприятий [7, с. 39-42]: ^
- описание стандарта бюджетной услуги;
- создание классификации бюджетных услуг;
- формирование механизмов использования стандартов бюджетных услуг и соответствия им предостав- од
О
□
- расчёт (и своевременную корректировку) их базовой стоимости;
- формирование реестра предоставляемых бюджетных услуг.
Во многом именно успех в осуществлении подобной спецификации при проведении реформ в развитых странах, привёл к созданию значимых предпосылок для формирования новых конкурентных механизмов в общественном секторе.
Такие механизмы не являются в полном смысле слова рыночными. Во-первых, конкурентный режим здесь определяется системой специальных институциональных правил, формируемых государством, осуществляю- ® щим также мониторинг его функционирования. При этом государство иногда формирует, в том числе, и систему индикаторов, позволяющих отследить качество предоставляемых услуг, как это происходит, например, в ^ сфере образования («табели успеваемости» и др. [9; 16; 17]), исключая тем самым использование рыночного механизма цен, что, однако, не препятствует стимулированию конкуренции при предоставлении услуг.
Во-вторых, среди участников таких «квазирынков»2 значительное число составляют некоммерческие ш государственные и негосударственные организации, характеризуемые соответствующими особенностями £ хозяйственной мотивации. ^
В-третьих, финансирование спроса обеспечивается здесь государством, поскольку реализуемым услугам ^ в различной степени присущи свойства общественных (смешанных, доверительных) благ, что ограничивает о возможности обеспечения его финансирования в рамках частного сектора.
Ш
О о
I—
ш
Важно отметить, что традиционно государство в рамках организации собственных тендерных закупок, имеет сравнительно длительный опыт и практику совмещения хозяйственной деятельности общественного
0
1_
0
1_
о
сектора и экономической конкуренции. При этом по своей институциональной форме тендерные закупки и т
формируемые государством квазирынки в основных своих чертах совпадают, что позволяет относить их к ^
одному институциональному типу хозяйственной координации (см. Рис. 1). о
В России реформирование общественного сектора в направлении формирования квазирыночных ме- ^
ханизмов находится в начальной стадии, по сравнению со многими развитыми странами, ряд из которых 1
осуществляют соответствующие преобразования на протяжении более чем двадцати лет [3; 9]. С другой сто- о
роны, в течение последнего десятилетия в нашей стране накоплен опыт проведения тендерных государс- &
Поскольку этот «продукт» представляет собой, как правило, услуги, следовательно, по своей форме он во многом ^
виртуален. Ф
Специальный термин, используемый в данном смысле рядом британских исследователей на стыке 80-х - 90-х гг. ^
прошлого столетия для характеристики институциональных механизмов, стимулирующих конкуренцию в ряде от- 2
раслей общественного сектора, создаваемых в британской экономике [15; 19; 20; 21; 22]. Аналогичные реформы, § направленные на формирование подобных конкурентных механизмов, охватывают многие развитые страны, в том
числе в Канаде [23], Австралии [16], ряде европейских стран [14; 18] и др. 0)
твенных закупок в России, который может служить своеобразным институциональным каналом для внедрения конкурентных механизмов в общественный сектор. Имеющийся опыт реформирования последних лет в Пермском крае [7, с. 64-65; 12] и Вологодской области [7, с. 63, 66-68], в том числе и в такой характерной для квазирынков развитых стран сфере как здравоохранение, показывает, что использование действующих в стране институциональных механизмов размещения заказа продукции для государственных (муниципальных) нужд, может служить основой для формирования более сложных конкурентных схем и механизмов в общественном секторе.
Рис. 1. Принципиальная схема институциональной структуры квазирынков
_о ь
ЛИТЕРАТУРА
X 1. Афанасьев М., Кривогов И. Модернизация государственных финансов. - М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. ^ 2. Батор Ф.М. Анатомия провала рынка / Вехи экономической мысли. Экономика благосостояния и общественный выбор. Т. 4. / Под общ. ред. А. П. Заостровцева. - СПб.: Экономическая школа, 2004.
3. ДемидоваЛ.С. Реформы общественного сектора на Западе. // МЭИМО, 2001, № 11. С. 29 - 38.
4. Игнатова Т.В. Административная реформа в России: анализ концептуального перехода к «новому государственному менеджменту». - Ростов н/Д, Изд-во СКАГС, 2005.
h 5. Иноземцев В.Л. За пределами экономического общества. - М.: «Academia» - «Наука», 1998.
00 6. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. (Одобрена распоряже-р нием Правительства РФ от 25.10.2005 г. № 1789-р).
¡=у 7. Стародубровская И.В. Бюджетирование, ориентированное на результат. - М.: ИЭПП, 2008. .а, 8. Стиглиц Дж. Ю. Экономика государственного сектора. - М.: Изд-во МГУ: ИНФРА-М, 1997. D 9. Типенко Н. Г. Международный опыт организации и финансирования общего образования. - М.: Фонд ф «Институт экономики города», 2003.
s 10. Улюкаев А.В. Проблемы государственной бюджетной политики. - М.: Дело, 2004.
о. 11. Федеральный Закон РФ от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Фе-& дерации».
1
>
12. Чиркунов О. Здравоохранение: конкурентная модель. // Экономическая политика, 2008, № 4 (август). С. 157-169.
о 13. Экономика переходного периода: очерки экономической политики посткоммунистической России (1991 * - 1997). - М.: ИЭПП, 1998.
® 14. Anessi-Pessina E., Cant E., Joninii C. Phasing Out Market Mechanisms in the Italian National Health Services //
0 Public Money and Management. Vol. 24, No. 5, 2004. рр. 309-316.
q 15. Bartlett W. Quasi-Markets and Contracts: A Markets and Hierarchies perspective on NHS Reform. // Public Money and Management. Autumn. 1991. рр. 53 - 61.
16. Bradley S., Draca M., Green C. School Performance in Australia: Is There a Role for Quasi-Markets? // The Australian Economic Review, Vol. 37, No. 3, рр. 271-286.
17. Davies P., Adnett N. Quasi-market Reforms and Vocational Schooling in England: an economic analysis. // Journal of Education and Work, Vol. 12, No. 2, 1999. рр. 141-156.
§ 18. Diogo C. The Reform of the NHS in Portugal. // Public Finance and Management. 2005. Vol. 5, No. 4, рр. 492-522.
£ 19. Flinn R., Pickard S., Williams G. Contracts and the quasi-market in community health services. // Journal of
1 Social Policy. 1995. Vol. 24, N. 4, рр. 529 - 550.
i 20. Hardy B., Wistow G. Securing quality through contracts? The development of quasi-markets for social care in
о Britain. // Australian Journal of Public Administration. 1998. Vol. 57, No. 2, рр. 25-36.
m 21. Le Grand J. Quasi-Markets and Social Policy.//Economic Journal, 1991, (September), No. 101, рр. 1256-1267.
'! 22. Le Grand J., Bartlett W. Quasi-Markets and Social Policy. London: Macmillan Press, 1993.
(3 23. O'Connor D., Ilcan C. The Folding of Liberal Government: Contract Governance and the Transformation of the
® Public Service in Canada // Alternatives 30 (2005). pp. 1-23.
Ц 24. Public Management and Administrative Reform in Western Europe / ed. by Walter J. M. Kickert. Edvard Edgar ° Publ., Cheltenham, UK, 1997. Ch. 3: Public Management in the United States and Europe. о
О
