CC BY
496
Вестник Челябинского государственного университета. 2015. № 1 (356).
Управление. Вып. 10. С. 31-34.
В. П. Максимов, В. П. Горшенин
РЕФОРМИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЧЕЛЯБИНСКОМ ГОРОДСКОМ ОКРУГЕ
Рассматриваются основные направления реформирования местного самоуправления в городских округах и предлагаемые изменения в его территориальных и организационных основах. На примере Челябинского городского округа произведен анализ построения функционирования новой двухуровневой модели организации городских органов власти, выявлены недостатки, которые могут оказать негативное влияние на процесс городского управления и привести к нарушениям целостности городского хозяйства, социально-культурной среды.
Ключевые слова: реформирование местного самоуправления, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район, двухуровневая модель организации местного самоуправления, Челябинский городской округ.
В результате принятия Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-Ф3 «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» произошли изменения в территориальных и организационных основах местного самоуправления. В существующую типологию муниципальных образований введены два новых вида [2]:
1. Городской округ с внутригородским делением — городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования.
2. Внутригородской район — внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и/или через выборные и иные органы местного самоуправления.
Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением.
Произошли также существенные изменения в порядке формирования органов местного самоуправления этих муниципальных образований.
С принятием Закона № 136-Ф3 органы государственной власти субъекта РФ получили право: вводить двухуровневую систему местного самоуправления в городских округах с внутри-
городским делением путем создания внутригородских муниципалитетов; устанавливать полномочия органов местного самоуправления городского округа и внутригородских районов; определять состав муниципального имущества и источники доходов местных бюджетов.
Принятие изменений в законодательстве о местном самоуправлении значительно расширило полномочия субъекта РФ в части установления численности депутатов представительных органов внутригородского района городского округа с внутригородским делением, определения норм представительства одного внутригородского района для формирования количественного состава городского депутатского корпуса и сроков их полномочий, а также сроков формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц органов местного самоуправления.
Значительно возросло влияние губернатора региона на назначение глав администраций городского округа с внутригородским делением и районных муниципалитетов.
В новой редакции закона установлено, что при формировании конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации города половина ее членов назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина — высшим должностным лицом субъекта РФ [2].
В целях реализации Закона № 136-Ф3 Законодательное Собрание Челябинской области приняло закон от 10 июня 2014 г. № 703-30 «Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе». Реформирование местного самоуправления в городском округе предусматривает значительные
изменения в его территориальных, организационных основах:
1. Изменен статус города Челябинска как единого муниципального образования на новый тип — городской округ с внутригородским делением.
2. В составе нового городского округа образованы семь районных муниципалитетов с выборными органами местного самоуправления.
3. Отменены выборы депутатов Челябинской городской думы на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права и установлен новый порядок ее формирования путем избрания из состава представительных органов в количестве семи человек от каждого района независимо от численности населения. Таким образом, численный состав Челябинской городской думы составит 49 человек, тогда как прежняя численность — 37 человек.
4. Установлена следующая численность депутатов представительных органов внутригородских районов [3]: в Калининском, Курчатовском, Ленинском, Металлургическом, Советском и Тракторозаводском — по 25 человек, в Центральном — 20.
5. Глава внутригородского района и глава городского округа избираются из состава соответствующих представительных органов, которые будут исполнять полномочия их председателей, при этом для главы городского округа с внутригородским делением предусмотрен сложный трехступенчатый механизм его избрания на должность.
6. Установлен единый порядок назначения руководителя местной администрации, который будет назначаться на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, установленный соответствующим уставом.
Предлагаемый порядок реформирования местного самоуправления в городе, с одной стороны, значительно расширяет полномочия органов государственной власти субъекта РФ по установлению территориальных, организационных и финансовых основ в городском округе, а с другой — лишает права жителей избирать на муниципальных выборах главу города и депутатов городской думы, тем самым ослабляет контроль местного сообщества над деятельностью городских органов и должностных лиц местного самоуправления.
Изменения в системе организации местного самоуправления в городском округе позволят, по мнению председателя Всероссийского совета по местному самоуправлению, заместителя председателя фракции «Единая Россия» в Государственной Думе России В. Тимченко, решить насущные задачи [6. С. 7]:
1) созданы правовые основы для осуществления местного самоуправления на двух уровнях власти на всем российском пространстве;
2) субъект РФ получил право перераспределять полномочия между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ;
3) установлена непосредственная связь между населением и депутатами представительного органа внутригородского района города; усилится общественный контроль над деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
4) на основе совершенствования инфраструктуры территории района повысится качество муниципальных услуг, предоставляемых населению;
5) местная публичная власть приблизится к населению, будет способствовать возрастанию роли в принятии решений жителей, а не различных «групп влияния».
В то же время при проведении парламентских слушаний в Государственной Думе при обсуждении реформ местной власти в крупных городах и районах ряд руководителей городов и представители общественных организаций высказали мнение о нецелесообразности введения двухуровневой модели местного самоуправления в городских округах.
По мнению главы города Самары, председателя Ассоциации городов Поволжья Д. Азарова, «в случае введения двухуровневой системы организации местного самоуправления в крупных городах возрастут риски нарушения целостной системы управления городским хозяйством, что допустить нельзя» [5. С. 18].
Более категоричным было заявление Комитета гражданских инициатив Нижнего Новгорода по итогам общегражданского форума «За прямые выборы мэров». Предлагаемые изменения в законодательстве о местном самоуправлении основаны на дублировании компетенций между городскими властями и обретающими самостоятельность внутригородскими районами. Это неизбежно приведет к конфликтам, борьбе за раздел
Реформирование местного самоуправления в Челябинском городском округе
33
и передел муниципального имущества, дезорганизации управления, снижению качества оказываемых жителям муниципальных услуг и росту недовольства населения [5. С. 26].
В Челябинске 14 сентября 2014 г. прошли выборы депутатов представительных органов внутригородских районов по формированию двухуровневой модели построения местной власти. По данным избирательной комиссии Челябинской области, на 170 депутатских мандатов претендовало 1066 кандидатов, или в среднем 6,3 человека на одно депутатское место. Наибольшее количество кандидатов было зарегистрировано в Центральном районе (7,6 человека на один депутатский мандат), а наименьшее число — в Ленинском районе (5,12).
По итогам состоявшихся выборов из 170 мандатов 156 — у «Единой России», 8 — у самовыдвиженцев, 3 — у КПРФ, по одному мандату — у ЛДПР, партии «Родина» и «Российской партии пенсионеров за справедливость».
Таким образом, около 92 % мандатов в представительных органах внутригородских районов города принадлежат партии «Единая Россия», что позволяет влиять на принятие решений районных собраний. В соответствии с законом Челябинской области в течение 30 дней со дня избрания представительных органов внутригородских районов будут избраны их руководящие органы и в соответствии с нормой представительства от каждого района будет сформирована Челябинская городская дума.
На наш взгляд, переход от сложившейся одноуровневой структуры управления городом к двухуровневой модели функционирования городских органов власти может вызвать нарушения в административном механизме городского управления. К существенным недостаткам, которые могут оказать негативное влияние на процесс городского управления, следует отнести следующие:
1) изменение территориальной организации местного самоуправления в городском округе путем введения двухуровневой структуры управления «городской округ с внутригородским делением — внутригородской район» приведет к увеличению числа муниципальных образований, возрастанию количества муниципальных служащих, размыванию бюджетных средств;
2) при новой модели управления городом могут возникнуть проблемы с перераспределением
полномочий по решению вопросов местного значения и их финансовой обеспеченности, снижением ответственности за их выполнение, а также порядком формирования местных бюджетов внутригородских районов;
3) значительно возрастает роль местных администраций как исполнительно-распорядительных органов, тогда как в соответствии с законом о местном самоуправлении от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ в структуре органов местной власти ведущее положение закреплено за представительным органом;
4) согласно ст. 2 Закона № 136-ФЗ введение двухуровневой модели местного самоуправления в городе не допускает соподчиненности районного муниципалитета городскому округу с внутригородским делением, что может привести к нарушению управляемости городом как единым хозяйственным комплексом;
5) могут возникнуть сложности при реализации управленческих решений по выполнению отдельных вопросов между уровнями власти внутри города, если каждый из семи районов будет стараться принимать собственные решения относительно социально-экономического развития своей территории, а также приведет к возникновению правовых споров относительно их компетенции. Так, например, реализация ст. 16.2 Закона № 136-ФЗ относит к вопросам местного значения полномочия по утверждению правил благоустройства территории района. Это может привести к тому, что на территории города будут действовать семь отдельных правил благоустройства территории;
6) создание представительных и иных органов местного самоуправления внутригородских районов приведет к дополнительным расходам местного бюджета, в частности на оплату труда выборных должностных лиц, содержание аппарата представительного органа;
7) назначенные «по конкурсу» главы местных администраций (сити-менеджеры) на практике превращаются в руководителей, назначенных «сверху», призванных не столько служить интересам местного сообщества, сколько обслуживать работу региональных властей;
8) существует опасность доминирования одной бизнес-структуры в районе и как следствие возрастания ее влияния на принятие решений, что может привести к конфликту с управлением городского уровня, а также с другими бизнес-элитами и городским сообществом.
Список литературы
1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М. : Омега-Л, 2013.
2. Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» [Электронный ресурс] // Гарант.ру : информ.-пра-вовой портал. URL: http://www.garant.ru/hotlaw/ federal/544413/
3. Закон Челябинской области от 10 июня 2014 г. № 703-30 «Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе» [Электронный ресурс] // Гарант.ру : информ.-пра-вовой портал. URL: http://www.garant.ru/hotlaw/ chelyabinsk/549365/
4. Вопросы совершенствования системы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Парламентские слушания в Госдуме России // Муницип. власть. 2014. № 1. С. 12-24.
5. Реформа крупных городов: аргументы «против» // Муницип. власть. 2014. № 1. С. 25-30.
6. Тимченко, В. Решение должны принимать жители, а не «группы влияния» / В. Тимченко // Муницип. власть. 2013. № 5. С. 6-8.
