CC BY
125
УДК 35
М.А. Попова
студент,
ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»,
г. Москва,
popova-maria-andre@yandex.ru
РЕФОРМИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ БЮДЖЕТАМ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. Статья посвящена вопросам функционирования действующей системы межбюджетных трансфертов в Российской Федерации. В работе проанализирована эффективность механизма распределения и предоставления средств бюджетам субъектов Российской Федерации, выделены основные проблемы распределения и использования межбюджетных трансфертов и предложены возможные пути их решения. Автор рассматривает данные об изменении структуры межбюджетных трансфертов за 10 лет. В ходе исследования использовались методы системного анализа, синтеза теоретического и практического материла, сравнения и комплексного подхода.
Ключевые слова: федеральный бюджет, межбюджетные трансферты, дотация, субсидия, иные межбюджетные трансферты, эффективность использования средств.
M.A. Popova, Financial University under the Government of the Russian Federation, Moscow
THE REFORM OF THE MECHANISM OF DISTRIBUTION AND PROVISION OF INTERGOVERNMENTAL
TRANSFERS TO REGIONAL BUDGETS
Abstract. The article is devoted to the system of Intergovernmental transfers. Objective: to analyze the efficiency of the mechanism of distribution and provision of funds to regional budgets, to identify the main problems and directions of its solutions. The author considers the dynamics of the structure of Intergovernmental transfers and proportions of transfers in the Federal budget and regional budgets for the last 10 years. We used methods of system analysts, synthesis of theoretical and practical material, comparison and integrated approach.
Keywords: the Federal budget, Intergovernmental transfers, grants, subsidies, the efficient use of funds.
На сегодняшний день Россия столкнулась с серьезными внешнеэкономическими вызовами. Особенности построения российской экономической модели не смогли обеспечить должной защиты от рисков, в результате чего внешние условия привели к существенным финансовым колебаниям. Замедление темпов роста ВВП, снижение цен на энергоресурсы, волатиль-ность курса рубля и другие факторы отразились на устойчивости российской бюджетной системы в целом и региональных бюджетов в частности [7, c. 83]. За счет федерального бюджета будут минимизироваться риски макроэкономической конъюнктуры, а бюджеты субъектов Российской Федерации будут ощущать последствия снижения инвестиций и увеличение социальных обязательств. В таких условиях обеспечение устойчивости региональных бюджетов становиться ключевым фактором социально-экономического развития России [6].
Таблица 1 - Удельный вес межбюджетных трансфертов в расходах федерального бюджета и доходах региональных бюджетов в 2005-2016 годах [5]
Год Удельный вес в расходах федерального бюджета, % Доля в доходах бюджетов субъектов Российской Федерации,%
2005 12,08 14,15
2008 15,59 17,67
2009 15,04 24,99
2010 13,44 21,09
2011 13,22 19,24
2012 11,17 17,86
2013 11,31 18,55
2014 11,51 17,67
2015 10,69 17,36
2016 10,01 16,65
В таблице 1 представлены официальные данные Министерства финансов Российской Федерации об изменении величины предоставляемых из федерального бюджета межбюджетных трансфертов за период 2005-2016 гг.
Как свидетельствуют данные таблицы 1, за 10 лет доля межбюджетных трансфертов в доходах региональных бюджетов увеличилась. Это свидетельствует о нарастании иждивенческих настроений регионов и снижении стимулов к привлечению других источников финансирования. Важно отметить, что значение анализируемого показателя достигло максимума в кризисный 2009 год, поэтому в сегодняшних условиях следует обратить особое внимание на бюджетную политику субъектов Российской Федерации, которая должна быть направлена на обеспечение финансовой самостоятельности регионов и снижение нагрузки на федеральный бюджет.
Из структуры предоставляемых межбюджетных трансфертов, иллюстрация которой представлена на рисунке 1, очевидно, что на протяжении подвергшихся анализу десяти лет объем межбюджетных трансфертов заметно вырос - в 2016 году предоставляется в 3,7 раза больше, чем в 2005 г. Дотации имеют превалирующий характер. Рост доли субсидий в объеме предоставляемых трансфертов в 2016 г. по сравнению с 2005 г. составил 8,5 раз, однако с 2014 года наблюдается постепенное уменьшение объемов предоставляемых средств.
1800
ZOO5 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 ^^"Меж бюджетные тр ансферты ^^"Дотящш ^^"Субсцдин ^^»Субвенцин ^^»Иные мбт
Рисунок 1 - Изменение структуры предоставляемых межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в 2005-2016 годах, млрд рублей [5]
При анализе величины субвенций, несложно заметить, что наибольший их объем предоставлялся в 2010 году - по сравнению с 2009 рост 33%. Иные межбюджетные трансферты традиционно занимали незначительную часть в общей структуре межбюджетных трансфертов, однако с 2012 года наблюдается их плавное увеличение, что представляет собой негативную тенденцию, так как трудно определить результативность использования данных средств, поскольку процедура их распределения не достаточно прозрачна.
Превалирование дотаций над субсидиями имеет свои преимущества, особенно в условиях макроэкономической нестабильности:
1) в разных субъектах Российской Федерации ощущается нехватка финансовых ресурсов по отдельным направлениям. Предоставление субсидий, отличается отсутствием гибкости, поэтому происходит избыточное финансирование одних направлений, в то время как другие не получают должного объема денежных средств;
2) из-за сложной процедуры согласования и распределения субсидий эта форма межбюджетных трансфертов не может быть инструментом быстрого реагирования на кризисные явления.
Существуют несколько видов дотаций, но основными являются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и дотации на поддержку мер по обеспечению сбаланси-
рованности бюджетов. Предоставление дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности осуществляется в два этапа, исходя из уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
При анализе бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации было установлено, что разрыв между 10 субъектами с максимальной и минимальной величиной бюджетной обеспеченности составляет 6,8 раза, а после выравнивания - сокращается до 2,9 (рис. 2, 3).
Рисунок 2 - Бюджетная обеспеченность субъектов Российской Федерации до предоставления дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности [5]
Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, которая закреплена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670, утверждает, что общий объем дотаций определяется, исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности регионами.
После вы мвшшинкя
2.5 2,0 1,5 1,0 0.5 0,0 Ж* о/^ Ч
уу ^ * г/А* 5 ...+ .5 Л4 у } УЩ / П 0 I % о (С1 ; с (о . + .о .,ч- , ■ (с о .■ * у/ЩЩг^ О .0 ^ ,0 ^ ,5 |> ЖЩт' * /
Рисунок 3 - Бюджетная обеспеченность субъектов Российской Федерации после второго этапа предоставления дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности [5]
В 2015 году минимальный уровень составил 0,716. После второго распределения дотаций оказалось 27 субъектов Российской Федерации, уровень бюджетной обеспеченности кото-
рых был ниже минимального. Только у 12 регионов России, которые имели бюджетную обеспеченность меньше 0,7161, этот показатель стал превышать минимальный уровень. Остальные 29 регионов-получателей дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности изначально имели уровень бюджетной обеспеченности выше минимального, поэтому их участие приводит к сокращению объема предоставляемых средств для наиболее нуждающихся субъектов Российской Федерации. Для уменьшения разрыва в уровне бюджетной обеспеченности необходимо выделять больше средств из федерального бюджета, что в условиях макроэкономической нестабильности не представляется возможным.
Как видно из графиков, дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности не выравнивает, а скорее дотягивает бюджетную обеспеченность регионов-реципиентов финансовой помощи до определенного уровня. Для изменения эффекта, который производит этот инструмент, можно рассмотреть применение отрицательного межбюджетного трансферта. Большинство обеспеченных субъектов Российской Федерации (Ханты-Мансийский автономный округ, город Москва, Санкт-Петербург) добиваются обеспеченности за счет наличия на своей территории полезных природных ископаемых, компаний, деятельность которых связана с их добычей и переработкой. Исходя из такой ситуации, применение отрицательного трансферта не будет нести в себе дестимулирующего эффекта.
К механизмам экстренной финансовой помощи относятся дотации на сбалансированность. Этот инструмент приобретает особое значение во время экономического спада, который носит долгий и затяжной характер. Основная проблема их предоставления - недостаточная степень регламентации, отсутствие общего порядка предоставления, что делает процесс распределения финансовых ресурсов недостаточно прозрачным.
Для совершенствования методологии предоставления дотаций на сбалансированность необходимо установить общую формулу. Целесообразно в ней учесть уровень бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации, и объем денежных средств сделать обратно зависимым от бюджетной обеспеченности, так как наиболее обеспеченные регионы даже в условиях значительной нестабильности смогут обеспечить выполнение своих расходных обязательств. Кроме того, в условиях быстро меняющейся ситуации, было бы рациональным предоставлять средства не раз в год, а раз в квартал.
Действующая система софинансирования в Российской Федерации имеет сложный и отчасти запутанный характер. К основным ее недостаткам относят:
- несоответствие целей предоставления финансовых ресурсов региональным приоритетам и возможностям, что приводит к недостижению показателей эффективности государственных программ. Рассматривая распределение субсидий в рамках государственной программы развития сельского хозяйства можно заметить, что финансовые ресурсы получают не всегда те регионы, в которых можно наиболее оптимально вести сельскохозяйственную деятельность. Предоставление субсидий слабо влияет на объем производимой сельскохозяйственной продукции: Брянская область, которой было выделено 6,36% всех субсидий в рамках этой государственной программы, произвела 1,2% продукции, Республика Татарстан при объеме софинансирования 8,7% - произвела 2,9%, а Краснодарский край при 5,91% - 10,8% [4].
- невысокая степень эффективности предоставления средств, которая определяется исходя из достижения получателями средств показателей результативности. Одной из главных причин неэффективности считаются поздние сроки предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации: когда в 4 квартале финансового года распределяются большие объемы субсидий, главной целью становится не достижение результатов, а освоение средств. Сложившаяся ситуация вызвана длительностью заключения соглашений между главным распорядителем средств федерального бюджета и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации; поздним принятием нормативных пра-
вовых актов Правительства Российской Федерации; перераспределением средств субсидий на иные цели в связи с невыполнением регионами условий предоставления субсидий [8, с. 38];
- излишняя детализация. Количество субсидий, предоставляемых в Российской Федерации из федерального бюджета, значительно больше, чем в других странах. Излишняя конкретизация направлений расходования осложняет маневренность использования средств, приводит к увлечению сроков заключения договоров и к предоставлению незначительного объема средств в рамках одного направлении. В 2016 году в рамках некоторых госпрограмм предоставлялись субсидии объемом менее 1 млрд рублей [5].
В целях устранения перечисленных проблем необходимо, во-первых, распределять государственную финансовую поддержку исходя из объективных условий каждого региона, а не от возможности субъекта Российской Федерации обеспечить достаточный уровень софинанси-рования. Если в региональном бюджете ощущается нехватка средств, то следует предусмотреть возможность минимизировать долю региона в финансовом обеспечении расходного обязательства или же вообще исключить. Однако, во избежание увеличения количества таких субъектов Российской Федерации, нужно ежегодно проводить мониторинг регионов с наиболее пригодными условиями для осуществления определенной деятельности.
Во-вторых, для повышения эффективности предоставления субсидий следует провести их консолидацию в рамках государственных программ Российской Федерации, что позволит решить проблемы излишней детализации, незначительности объемов средств и поздних сроков предоставления средств. Из федерального бюджета должны выделяться широкоцелевые субсидии, которые будут содержать ряд узкоориентированных трансфертов.
Следующая проблема действующей системы межбюджетных трансфертов - увеличение доли средств, распределяемых в форме иных межбюджетных трансфертов. Для снижения рисков нецелевого использования средств предлагается значительную долю иных межбюджетных трансфертов отнести к субсидиям, которые также могут предоставляться, согласно статье 132 Бюджетного кодекса, в целях софинансирования расходных обязательств по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Применение к иным межбюджетным трансфертам положений, закрепленных в постановлении Правительства Российской Федерацией от 30 сентября 2014 г. № 999, позволит создать унифицированные условия предоставления и расходования денежных средств, использовать методику их распределения между регионами, порядок оценки эффективности, предоставления отчетности и меры финансовой ответственности.
Межбюджетные трансферты имеют высокую значимость для формирования бюджетов субъектов Российской Федерации. Их роль представлена разными формами, удельным весом в доходах региональных бюджетов. Вопрос оптимизации межбюджетных трансфертов является базовым направлением бюджетной политики Российской Федерации, призванным стимулировать субъекты Российской Федерации к экономическому росту и эффективному использованию бюджетных средств. Реализация на практике комплексного подхода реформации системы межбюджетных трансфертов позволит систематизировать процедуру их предоставления исходя из реальной потребности в финансовых ресурсах, обеспечит устойчивость доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и создаст стимулы к увеличению собственных доходов.
Список литературы:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
2. Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации».
3. Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2014 г. № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов
Российской Федерации».
4. Постановление Правительства РФ от 14 июля 2012 г. № 717 «О государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы».
5. Министерство финансов Российской Федерации ЫКЬ: http://minfin.ru/ru/ (дата обращения: 10.12.2016).
6. Домбровский Е.А. Доходы региональных бюджетов: резервы роста. - Москва, 2014. -С.65-147.
7. Шаров В.Ф., Косов М.Е., Фрумина С.В. Повышение эффективности расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации: монография. - Москва: Юнити-Дана, 2016. -192 с.
8. Фрумина С.В. Проблемы предоставления субсидий из федерального бюджета субъектам Российской Федерации // Сибирская финансовая школа. - 2015. - № 5. С. 36-42.
