CC BY
19Ю.В. Щедрина*
РЕФОРМИРОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ФОРМИРОВАНИЯ СУДЕЙСКОГО КОРПУСА В РОССИИ В КОНЦЕ 1890-х - НАЧАЛЕ 1900-х ГОДОВ: ПРОЕКТЫ КОМИССИИ Н.В. МУРАВЬЕВА1
Аннотация. В статье проводится анализ норм проектов, подготовленных в ходе работы Высочайше учрежденной комиссии для пересмотра законоположений по судебной части под председательством Н. В. Муравьева, посвященных реформированию механизма формирования судейского корпуса в России. Рассматриваются причины, вызвавшие необходимость пересмотра законодательства. Изучаются предложения по реорганизации способа наделения судей полномочиями, изменению системы цензов. Освещаются дискуссии вокруг проектов в самой Комиссии, в обществе, в правительственных кругах. Анализируются итоги работы Комиссии.
Ключевые слова: Н.В. Муравьев, Судебные уставы, судьи, коронный суд, мировой суд, волостной суд, земские начальники, Государственный совет, выборы.
К концу XIX в. назрела необходимость систематизации законодательства в сфере судоустройства и судопроизводства. С целью адаптации к российским социально-политическим условиям Судебных уставов 1864 г., представлявших собой синтез отечественного и зарубежного правового опыта, в них было внесено более 700 поправок. При этом многие из указанных поправок, по мнению Министерства юстиции, «отвечая назревшей надобности, были более или менее существенными отступлениями от прообраза»2.
Непростую задачу систематизации законодательства взял на себя министр юстиции Н.В. Муравьев. Цель будущих преобразований он видел не в «пагубной практике» внесения частичных и разрозненных поправок в Судебные уставы, а в «полном и систематическом пересмотре» «действующей у нас судебной организации в связи с теми изменениями и исправлениями, которые внесены уже в нее, а также и с теми, необходимость
3
которых выяснилась уже на деле, но еще не вызвала соответствующих мер» .
По решению Александра III в 1894 г. при Министерстве юстиции была образована особая Комиссия для пересмотра законоположений по судебной части (далее - Комиссия), возглавил которую Н.В. Муравьев. Первоначально в состав Комиссии было назначено 23 должностных лица от различных
* Щедрина Юлия Владимировна, кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Курского государственного университета
1 Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 14-0100457.
Государственный архив Российской Федерации. Ф. 543. Оп. 1. Д. 725. Л. 2об, 3. Всеподданнейший доклад управляющего Министерством юстиции, тайного советника Муравьева о пересмотре законоположений по судебной части // Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Объяснительная записка к проекту новой редакции Учреждения судебных установлений. Т. 1. Ч. 1. Введение. Главные основания предполагаемого судоустройства. СПб., 1900. С. 69.
ведомств, однако в дальнейшем состав неоднократно менялся. Членами Комиссии состояли такие корифеи права, как А.Ф. Кони, В.К. Случевский, Ф.Н. Плевако, Н.С. Таганцев, И.Я. Фойницкий, В.Д. Спасович и др., что придавало Комиссии дополнительный вес в глазах общества и властных структур и должно было служить гарантией учета интересов судейского сообщества, высокой степени юридической техники готовящихся законопроектов.
Комиссия приступила к работе 30 апреля 1894 г.1, а закончила её в 1899 г., когда 19 мая Николаем II был подписан акт о закрытии Комиссии
9 "5
Н.В. Муравьева . Всего состоялось 503 заседания Комиссии .
Вопросам реформирования механизма формирования судейского корпуса в работе Комиссии уделялось немалое внимание, что обусловливалось трудностями реализации норм Судебных уставов на практике.
К концу XIX в. существовало два способа наделения судей полномочиями: назначение и выборы. Желая создать подлинно независимый суд, авторы Судебных уставов, признав, что «выборная система определения судей к должностям в самом основании своём не выдерживает
4 -
критики» , приняли решение комплектовать коронный судейский корпус путём назначения судей «от правительства»5. Однако в силу финансовых и кадровых соображений законодатель установил выборный способ наделения полномочиями мировых судей с периодичностью их избрания в три года.
Однако специфика цензовой системы для мировых судей (отсутствие требования обязательного образовательного ценза при необходимости наличии ценза имущественного6), передача выборов на уровень земских собраний и краткий срок полномочий привели к зависимости мировых судей от местных элит, кадровому кризису и, как следствие, к неудовлетворительному составу мирового судейского корпуса в ряде губерний.
Очерк деятельности высочайше учрежденной комиссии для пересмотра законоположений по судебной части // Журнал Министерства юстиции. 1895. № 6. С. 58.
2 Российский государственный исторический архив (далее - РГИА). Ф. 1405. Оп. 542. Д. 344. Л. 1б.
Окончание работ Высочайше учрежденной комиссии по пересмотру законоположений по судебной части // Вестник права. 1899. № 6. С. 230.
4 Соображения Государственной канцелярии об основных началах судоустройства по проекту, составленному II отделением (собственной его императорского величества Канцелярии и рассмотренному Соединенными Департаментами Законов и гражданских дел Государственного совета, и по замечаниям, доставленным на этот проект // Материалы... Т. 18. Ч. 1. Записки и соображения Государственной канцелярии о главных началах преобразования судебной части в России. Б/м, б/г. С. 40.
5 Там же. С. 46.
6 Подробнее о системе цензов по Судебным уставам см.: Захаров В.В., Савельева М.А. Эволюция цензовой системы в структуре механизма формирования корпуса мировых судей в России во второй половине XIX - начале XX в. // Мировой судья. 2011. № 11. С. 23-27.
В правительственных кругах неоднократно отмечалось несовершенство выборного начала. Однако, констатируя проблему, правительство предлагало не отменить выборы как способ наделения полномочиями мировых судей, а реформировать систему цензов, предъявляемых и к кандидатам на должность судей, и к гласным земских собраний. Когда уже после реформы 1889 г. министр юстиции Н.А. Манасеин выступил с инициативой заменить выборы мировых судей в тех местностях, где мировая юстиция сохранилась, назначением от правительства, при рассмотрении этого вопроса в 1890 г. Государственный совет высказался вполне определенно: мировые судьи должны быть избираемы на прежних основаниях1.
Одновременно наблюдалась явная тенденция расширения наделения судей полномочиями в порядке назначения в отдельных губерниях в ущерб выборности по мере постепенного введения Судебных уставов на территории Российской империи. Это было вызвано как отсутствием земских учреждений, которые и должны были избирать мировых судей (Астраханская и Оренбургская губернии), так и сложной политической ситуацией, сложившейся на «национальных окраинах» Российской империи: Польша, Кавказский край, западные губернии. Эта тенденция еще более усилилась после проведения неоднозначной реформы 1889 г.
Нормы, регулирующие вопросы формирования судейского корпуса, были аккумулированы преимущественно в проекте нового Учреждения
Л
судебных установлений (далее - Проект УСУ), состоящего из двух частей: Общего учреждения судебных установлений и Особенного учреждения судебных установлений (в последнем нормативно закреплялись вопросы организации судебной системы и правового статуса судей в Кавказском крае, Варшавском судебном округе, прибалтийских губерниях, Сибири, Туркестане и т.д.).
Механизм формирования судейского корпуса, установленный Комиссией, напрямую зависел от изменения судебной системы, предлагаемой авторами Проекта УСУ.
Так, планировалось отменить должности уездных членов окружного суда и городских судей, установив должность участкового судьи по некой аналогии с мировыми судьями.
Однако это не были мировые судьи в том виде, в каком их организация предусматривалась Судебными уставами 1864 г. По проекту, к участковым судьям предъявлялись более жесткие требования: образовательный ценз, достаточная подготовка к исполнению судебных обязанностей; кроме того, наделение участковых судей полномочиями проходило путем назначения, а
-5
не выборов и т.д.
1 РГИА. Ф. 1626. Оп. 1. Д. 257. Л. 32.
Проект новой редакции Учреждения судебных установлений, составленный Высочайше учрежденной комиссией для пересмотра законоположений по судебной части. СПб., 1900.
3 Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Объяснительная записка. Т. I. Ч. 1. С. 29, 59.
Планировалось расширение подсудности участковых судей: к ним должны были перейти не только те дела, которые рассматривали мировые судьи, но и около половины дел, подсудных окружному суду. Это ограничение повлекло бы за собой сокращение количества окружных судов до одного на губернию1.
Деятельность участковых судей в отличие от мировых контролировалась бы в надзорном порядке со стороны окружного суда (что исключало бы возможность ошибок, допускаемых в свое время со стороны
Л
мировых судей) . Апелляционной инстанцией для уездных судей следовало сделать особые уездные отделения окружного суда, которые, по мнению Комиссии, «были бы поставлены с окружными судами в тесную, органическую связь и являлись бы, таким образом, установлениями,
-5
объединяющими местную юстицию с высшими судебными учреждениями» .
В целом же судебная система, разработанная Комиссией, представляла собой достаточно стройную структуру и приближала ее по возможности к установленной Судебными уставами (исключение составляло лишь подчинение местных судов судам общим): участковые судьи, окружные суды, судебные палаты и Сенат4.
С одной стороны, подобный проект, вносил коррективы в существующую систему, позволяя не только упорядочить и привести к однообразию местные судебные органы, но и преодолеть проблему разделения юстиции местной и общей. С другой стороны, предлагаемые новшества не привели бы к оптимизации существующей судебной системы: Комиссия Муравьева признавала необходимым сохранить институт земских начальников и волостных судей в тех губерниях, где была проведена реформа 1889 г. И это несмотря на многочисленные негативные отзывы, поступавшие в Комиссию, и о деятельности волостных судов, и о судебных полномочиях земских начальников5.
Свою позицию Комиссия объясняла тем, что организация и деятельность земских начальников и волостных судей относятся к ведению Министерства внутренних дел, поэтому пересмотр Закона от 12 июля 1889 г. не входит в круг задач работы Комиссии6.
Против такого решения Комиссии выступили И.П. Закревский и А.Ф. Кони. Последний, в частности, полагал, что, ввиду невозможности лишения земских начальников их судебных функций по указанным выше соображениям, в тех губерниях, где введены акты от 12 июля 1889 г.,
1 Там же. С. 53.
2 Там же. С. 21.
3 Там же. С. 34.
4 Там же. С. 59-60.
5 См., напр.: РГИА. Ф. 694. Оп. 2. Д. 147. Л. 10 об; Там же. Ф. 1405. Оп. 515. Д. 12. Л. 5-5об, 38-39, 41 и т.д.
6 Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Объяснительная записка к проекту новой редакции Учреждения судебных установлений. Т. II. Ч. II. Общие вопросы судоустройства. СПб., 1900. С. 15.
необходимо оставить действующую коронную юстицию без изменений. По его мнению, создание, наряду с апелляционной инстанцией для земских начальников, апелляционной инстанции для уездных судей «должно вызвать массу затруднений личного и финансового свойства и оказаться нецелесообразным»1. Существование же рядом двух апелляционных инстанций - одной с чрезвычайно обширной компетенцией, а другой с весьма ограниченной - означает, по сути, полуобъединение или даже раздвоение. Вероятно, учитывая опыт развития судебной системы в России, А.Ф. Кони предостерегал авторов проекта, что такая двойственная организация местного суда может затем превратиться в типическую и быть признана господствующей на всей территории Российской империи.
Однако большинством голосов Комиссия пришла к заключению, что во-первых, компетенция участкового судьи будет значительно превышать компетенцию земского начальника и, во- вторых, на участковых судей планируется возложить в общем порядке производство предварительных следствий. Поэтому существование земских участковых начальников не может служить препятствием для учреждения в этих же местностях должности участкового судьи2.
В конечном итоге нежелание Комиссии вторгаться в компетенцию Министерства внутренних дел и стремление оставить в неизменном виде институт земских начальников и волостных судей наряду с новыми судебными учреждениями фактически сводили на нет всю работу по оптимизации судебной системы и послужили в дальнейшем основанием для жесткой критики проектов и одной из основных причин их провала.
В связи с реорганизацией судебной системы, закрепленной актами 1864 г., было решено пересмотреть и процедуру формирования судейского корпуса. Анализ итогов сенатских ревизий мировой юстиции, изучение отчетов с мест3, личное знакомство отдельных членов Комиссии с деятельностью мировых судей и осознание проблем качества мирового судейского корпуса в очередной раз поставили на повестку дня вопрос о ликвидации выборного способа наделения судей полномочиями.
По мнению Комиссии, поскольку задача отправления правосудия имеет общегосударственное значение, именно на правительстве должна лежать
1 Особое мнение члена Комиссии А.Ф. Кони по вопросу о городских и уездных отделениях окружного суда // Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Объяснительная записка к проекту новой редакции Учреждения судебных установлений. Т. 2. Ч. 2. Приложение 1. С. 1.
2 Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Объяснительная записка к проекту новой редакции Учреждения судебных установлений. Т. 2.Ч. 2. С. 15.
См., напр.: Научно-справочная библиотека Российского государственного исторического архива (далее НСБ РГИА) Всеподданнейший отчет курского губернатора за 1885 г. Л. 10; НСБ РГИА. Всеподданнейший отчет пензенского губернатора за 1885 г. Л. 12; НСБ РГИА. Всеподданнейший отчет новгородского губернатора за 1884 г. Л. 14 и т. д. Добавить свод отзыв губернаторов
ответственность за кадровый состав судейского корпуса, а не на сословных или общественных объединениях, преследующих различные частные интересы1.
В ходе заседаний отмечалось несоответствие, существовавшее между выборным началом и задачами судебной деятельности, выполнение которых требует, прежде всего, «такой независимости судьи, которая дозволяла бы ему руководствоваться в своих решениях только законом и чувством справедливости»2. Между тем практика реализации Судебных уставов доказала, что судья, «занимающий свою должность по общественному избранию на определенный срок, при неизбежной в каждой местности борьбе партий и интересов, не может не осознать своей зависимости от партии, его избравшей»3. Именно поэтому, по мнению Комиссии, местные единоличные судьи должны наделяться полномочиями тем же путем, что и коронные - назначением, тем более что авторитет власти министра юстиции «уже давно признан законодательством безусловно достаточным для того, чтобы в зависимости от него было поставлено назначение единоличных органов местного суда»4. В конечном итоге ст. 269 Проекта УСУ закрепляла, что участковые и добавочные судьи назначаются министром юстиции.
Идея отмены выборного начала встретила значительное противодействие как в обществе5, так и в среде самой Комиссии. Против отмены выборных участковых мировых судей в крупных городах, где они были сохранены в ходе реализации реформы 1889 г., из членов Комиссии высказались И.П. Закревский и А.Ф. Кони. Позиция первого из названных деятелей отличалась излишней эмоциональностью и не подкреплялась никакими доводами. И.П. Закревский полагал, в частности, что отмена выборных мировых судей в крупных центрах - там, где они существовали в текущий момент, «не вызывается необходимостью, - ни вескими отвлеченными соображениями, ни требованиями практики»6. Наоборот, отмена «почтенного, вполне оправдавшего свое существование установления, с которым общество сжилось, ради канцелярского начала
1 Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Объяснительная записка. Т. 1. Ч. 1. С. 53-55.
2 Там же. С. 57.
3 Там же. С. 57-58.
4 Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Объяснительная записка к проекту новой редакции Учреждения судебных установлений. Т. 2. Ч. 2. С. 61.
5 См., напр.: Верт О. К пересмотру судебных уставов // Журнал юридического общества при Императорском Санкт-Петербургском университете. 1897. Январь. С. 44-52; Замечания Санкт-Петербургского столичного мирового съезда по вопросу о выборности мировых судей // Выборный мировой суд: сборник статей. СПб., 1898. С. 83-96 и т. д.
6 Особое мнение члена комиссии И.П. Закревского об отмене выборного мирового института // Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Объяснительная записка к проекту новой редакции Учреждения судебных установлений. Т. 2. Ч. 2. Приложение 9. С. 52.
общего, повсеместного, безжизненного однообразия - едва ли согласуется с действительными потребностями обширного государства»1.
А.Ф. Кони подошел к данному вопросу более рассудительно. Рассматривая необходимость сохранения участковых мировых судей с позиции реформы 1889 г., он отрицал существование главных претензий, предъявляемых к выборному мировому институту в крупных городах. По его мнению, в столицах, Харькове, Нижнем Новгороде и Одессе деятельность мировых судей и их переизбрание «не могут находиться под влиянием мелких партийных воздействий»2. Однако, хотя мнение И.П. Закревского и А.Ф. Кони и было выслушано, Комиссия отказалась от его реализации в окончательном варианте проекта.
Из правила назначения министром юстиции единоличных судей предлагалось сделать исключение в отношении почетных мировых судей -должности, которую планировалось сохранить, но в видоизмененном состоянии. Так, изменилось название должности: из словосочетания
~ ~ 3
«почетный мировой судья» исчезло слово «мировой» ; признавалось необходимым отменить существовавшую добровольную подсудность почетным судьям по гражданским делам, ограничив их участие лишь правом присутствовать в качестве членов в заседаниях уездных и городских отделений окружного суда. По мнению членов Комиссии, «должность почетного судьи, безвозмездно отправляемая лицами, пользующимися достаточно материальным обеспечением и занимающими прочное и влиятельное положение в местном обществе, сама по себе представляет существенные ручательства судейской независимости»4, в силу чего не следует опасаться активного влияния на судью представителей правящей в уезде «партии». Кроме того, когда такой судья будет осуществлять свою власть не иначе как в составе целой коллегии, формируемой путем назначения, «вредному влиянию выборного начала не представится даже и возможности проявиться в сколько-нибудь значительной степени»5. В связи с с тем, что Комиссия признавала желательным привлекать к исполнению обязанностей почётных судей местных жителей, не отказываясь от назначения кандидатов, было принято компромиссное решение. Согласно ст. 270-271 Проекта УСУ, почетные судьи назначались министром юстиции на
1 Там же. С. 53.
Особое мнение члена Комиссии А.Ф. Кони об отмене выборного мирового института // Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Объяснительная записка к проекту новой редакции Учреждения судебных установлений. Т. 2. Ч. 2. Приложение 10. С. 54.
3 Хотя восемь членов Комиссии (Н.И. Барковский, А.Г. Гасман, В.Р. Завадский, Н.Н. Мясоедов, В.К. Случевский, В.А. Тизенгаузен, Н.С. Таганцев, Н.Н. Шрейбер) и настаивали, чтобы должность традиционно называлась «почетный мировой судья» (Проект новой редакции Учреждения судебных установлений. С. 14).
4 Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Объяснительная записка... Т. 1. Ч. 1. С. 58-59.
5 Там же. С. 59.
шесть лет по представлениям уездных земских собраний - в уездах и городских дум - в городах.
Четыре члена Комиссии - Н.Н. Мясоедов, Н.Э. Шмеман, Н.Н. Шрейбер и И.Г. Щегловитов полагали, что в девяти западных губерниях и в области Войска Донского списки лиц, удовлетворяющих требованиям, предъявляемым к кандидатам на должность почетных судей, должны составляться особыми губернскими комитетами, существующими в настоящий момент на указанных территориях1. Однако в окончательный Проект УСУ эта норма не вошла, отвергнутая большинством членов Комиссии. По мнению большинства, при введении новой судебной системы существующие губернские комитеты утратят все свои основные полномочия (разделение губернии или области на мировые участки, составление списков лиц, имеющих право быть назначенными в мировые судьи вообще, и т.д.). Оставлять же за данными комитетами только право составления списков лиц, могущих быть назначенными в почетные мировые судьи, нецелесообразно.
Корректировке подверглась и система цензов, установленная для почетных судей. Сохранялся закрепленный Судебными уставами 1864 г. возрастной ценз (25 лет) и ценз образовательный, аналогом которому мог все также выступать ценз служебный. Однако теперь от почетных судей требовалось исключительно высшее образование (п. 2 ст. 259 Проекта УСУ). Имущественный ценз по общему правилу не применялся для кандидатов, соответствующих всем вышеназванным условиям.
Введение требования высшего образования отражало направление деятельности Комиссии по проведению «в Учреждении судебных установлений требования высшего юридического образования от лиц,
Л
вступающих на службу по судебному ведомству» . Что касается иных цензов, то Комиссия полагала, что вне зависимости от нравственных свойств кандидатов, должна проводиться особая оценка, «степень просвещенности лица, назначаемого почетным судьёй, составляет важнейшее ручательство успешного исполнения возлагаемых на него обязанностей, и что искать при этом еще каких-либо других ручательств представлялось бы совершенно
3
излишним» .
Требование наличия у кандидатов имущественного ценза представляло собой частный случай, установленный в ст. 260 Проекта УСУ. Так, указывалось, что при достижении кандидатом возрастного ценза могли быть избраны лица из местных жителей, окончившие курс в среднем учебном заведении или прослужившие не менее трех лет в таких должностях, при
1 См.: Особое мнение членов Комиссии Н.Н. Мясоедова, Н.Э. Шмемана, Н.Н. Шрейбера и И.Г. Щегловитова по ст. 271 // Высочайше Учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Объяснительная записка к проекту новой редакции Учреждения судебных установлений. Т. 2. Ч. 2. Приложение 6. С. 30-31.
2 Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Объяснительная записка к проекту новой редакции учреждения судебных установлений. Т. 2. Часть 2. С. 67.
3 Там же. С. 68.
службе в которых могли приобрести практические навыки в производстве судебных дел. Заметим, что такая формулировка содержалась и в диспозиции ст. 259 Проекта УСУ, однако ст. 260 расширяла перечень должностей, состоя на которых в течение установленного законом срока и имея лишь среднее образование, можно было баллотироваться на должности почетных судей: местные предводители дворянства и земские участковые начальники.
Внесение двух указанных должностей в список лиц, дающих право быть избранным по служебному цензу, объяснялось законодателем следующим образом. Предводитель дворянства являлся по закону председателем судебного присутствия уездного съезда, в состав которого на правах членов входили также и почетные судьи. Земский начальник рассматривал же в качестве судьи отнесенные к его компетенции судебные дела1.
В случае отсутствия у баллотирующегося высшего образования как раз и требовалось наличие имущественного ценза: кандидат, его родители или жена должны были владеть или пространством земли, вдвое превышающим размер установленного для непосредственно участвующих в выборах гласных в уездные земские собрания, или другим недвижимым имуществом как в уезде, так и в городе, оцененным для взимания налога не ниже пятнадцати тысяч рублей, а в столицах - не ниже тридцати тысяч рублей. Введение соответствующей нормы объяснялось Комиссией боязнью кадрового дефицита: в отдельных местностях могло не найтись лиц, соответствовавшим требованиям ст. 259 Проекта УСУ.
При рассмотрении ст. 260 председателем и девятью членами Комиссии выдвигалось предложение законодательно установить также для лиц, имеющих среднее образование, сословный ценз. Это объяснялось авторами инициативы тем, что «просвещение сообщается не одним только изучением наук. но также и воздействием на человека окружающей его общественной
Л
среды» . Средой же, «пригодной» для судебной службы, может быть признано только дворянство, «пользующееся известным материальным достатком»3. Поэтому и к занятию должностей почетных судей из числа лиц, не получивших высшего образования, могут быть допущены только лица, имеющие одновременно и имущественный, и сословный ценз. Однако четырнадцать членов Комиссии выступили против данной инициативы, указывая на то, что «едва ли представлялось бы сообразным с характером таких всесословных органов местного самоуправления, каковы земские собрания и городские думы, ограничивать предоставленное им право избирать кандидатов в почетные судьи исключительно лицами одного сословия»4. Одновременно четырнадцать членов Комиссии высказались за
1 Там же. С. 69.
2 Там же. С. 70.
3 Там же. С. 71.
4 Там же. С. 73.
установление имущественного ценза, видя в нем дополнительное средство установления судейской независимости.
В отличие от местной юстиции, процедура наделения полномочиями коронных судей претерпела лишь незначительные, в основном редакционные, изменения. Указанная категория судей по-прежнему назначалась императором по представлению министра юстиции, как это и устанавливалось актами 1864 г.
На первый взгляд такая процедура наделения судей полномочиями ставила окончательную точку в дискуссии о влиянии глав губерний на кадровую политику в отношении судей государственных судов: губернаторы окончательно лишались кадровых полномочий в отношении судебного ведомства (хотя в процессе работы Комиссии от губернаторов неоднократно поступали предложения об усилении губернаторского надзора за судами1). Однако не следует забывать, что Комиссия наряду с общегосударственными судами допускала существование земских начальников, на деятельность которых главы губерний могли оказывать самое непосредственное влияние.
В декабре 1899 г. и феврале 1900 г. результаты работы Комиссии передали на рассмотрение различных ведомств для получения отзывов; последний из них поступил в августе 1901 г. В правительственных кругах результаты работы Комиссии Н.В. Муравьева встретили прохладно. Проекты не получили поддержки ни в Министерстве внутренних дел, ни в Министерстве финансов. «Такое разрешение весьма трудного вопроса, -писал министр финансов С.Ю. Витте о проектируемой Комиссией новой судебной системе,-несомненно, отличается большой простотой, но в целесообразности его можно усомниться. Проектируется теперь не что иное, как введение в совершенно запутанный строй еще новых, параллельных уже существующим, учреждений, и притом учреждений, существенно отличающихся от судебных учреждений 1864 г.». Поэтому проект Комиссии «не только не удешевит для казны суда в этих губерниях, но и вызовет новые на него расходы»3.
Не поддержал проекты и Государственный совет, куда они были внесены в декабре 1901 г.
Рассмотрение проектов Комиссии Н.В. Муравьева первоначально проходило в Соединенных департаментах гражданских и духовных дел, законов, государственной экономии и промышленности, науки и торговли с 16 декабря 1902 г. по 23 декабря 1903 г.
Основным камнем преткновения при обсуждении проектов в Соединенных департаментах стал вопрос об организации местной юстиции.
1 См., напр.: Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Подготовительные материалы. Т. 10. СПб., 1895. С. 21.
2 Муравьев Н.В. Пересмотр судебных уставов // Последние речи. 1900-1902 гг. СПб., 1903. С. 87.
3 Высочайше учрежденная комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. Свод отзывов ведомств по выработанным Комиссией законопроектам. СПб., 1901. С. 485487.
Недоумение членов Государственного совета вызвало то, что, предлагая реформу местного суда и вводя должность участковых судей, авторы проекта сохраняли в неприкосновенности волостной суд и институт земских участковых начальников. Констатируя, что акты 1889 г. внесли в стройную судебную систему, созданную Уставами 1864 г., «совершенно новые, построенные на иных началах судебно-административные учреждения»1, они с удивлением замечали: для устранения этих недостатков в современный запутанный строй органов местной юстиции предполагается ввести еще новые, параллельно уже существующим, органы, и притом существенно отличающиеся от судебных органов по Уставам 1864 г.
«Подобным решением, - жестко отмечали Соединенные департаменты, - ни одна из тех целей, которые поставлены Комиссией, достигнута не будет. Не получится ни упрощенной судебной организации, ни удешевления суда, ни приближения его к населению»2.
Другие члены Соединенных департаментов рассуждали, что вопрос о соотношении судебной компетенции земских начальников и коронных судей был уже подробно рассмотрен Государственным советом при составлении положения о земских участковых начальниках, и пересматривать его в
-5
рамках работы Комиссии нет никакой необходимости .
Проблемы формирования судейского корпуса стали предметом пристального рассмотрения в Соединенных департаментах, причем позиция Государственного совета относительно выборного порядка наделения судей полномочиями не изменилась. По мнению Соединенных департаментов, замена выборного порядка назначением идет вразрез с самой идеей местного суда, так как в этом случае окончательно прервется «связь между населением и теми лицами, которые будут призваны творить суд на местах»4. Нет никаких гарантий того, что Министерство юстиции сумеет обеспечить низшие судебные должности способными кадрами, между тем как «выгоды, сопряженные с совпадением взаимных интересов правосудия и местного населения настолько осязательны и существенны, что утрата их, соединенная с окончательным упразднением выборного начала при замещении единоличных судей на местах, во всяком случае возбуждает серьезные сомнения»5.
Вместе с тем отдельные члены Соединенных департаментов вполне разделяли подход Министерства юстиции к формированию судейского корпуса и поддерживали ликвидации выборов местных судей, поскольку именно назначение «может обеспечить в достаточной степени независимость судьи от местных влияний», так как судья, занимающий свою должность по общественному избранию на определенный срок, при неизбежной в каждой
1 РГИА. Ф. 1626. Оп. 1. Д. 257. Л. 21.
2 Там же. Л. 21 об.
3 Там же. Л. 22об.
4 Там же. Л. 33.
5 Там же.
местности борьбе партий и интересов, не может не сознавать своей зависимости от партии его избирателей».
Итак, проекты Комиссии Н.В. Муравьева встретили в Соединенных департаментах серьезные возражения, касающиеся прежде всего организации местной юстиции, а в рамках ее - и вопросов формирования судейского корпуса. В итоге, не придя к единому выводу, Соединенные департаменты приняли решение обратиться к императору с предложением образовать в составе Государственного совета Особое совещание для подробного рассмотрения проектов Комиссии Н.В. Муравьева, которое и было создано высочайшим повелением от 9 июня 1904 г. под председательством И.Л. Горемыкина1.
Отставка Н.В. Муравьева в январе 1905 г. по сути предопределила и судьбу его проектов. С марта по май 1905 г. состоялось всего три заседания Особого совещания2, причем рассмотрение проектов началось с обсуждения порядка гражданского судопроизводства, а не спорных вопросов судоустройства. В конце 1905 г. проекты Комиссии были возвращены в Министерство юстиции в связи с учреждением Государственной думы и изменившимся порядком рассмотрения законопроектов и более уже не
3
поднимались .
Оценивая проекты Комиссии Н.В. Муравьева в части формирования судейского корпуса и итог её работы в целом, отметим, что предлагаемые меры по реформированию цензовой системы и механизма наделения судей полномочиями могли бы оказать позитивное воздействие на качество судейского корпуса. Реализация на практике всех проектов Комиссии в целом означала новую судебную реформу. Однако предполагаемая реформа носила бы половинчатый и незавершенный характер в связи с сохранением волостных судов, судебных полномочий земских участковых начальников и т.д. Во многом, Н.В. Муравьев желал совместить новые, прогрессивные элементы с господствовавшими в обществе традиционалистскими устоями, что и стало одной из главных причин провала его законопроектов.
Библиографический список
1. Верт О. К пересмотру судебных уставов // Журнал юридического общества при императорском Санкт-Петербургском университете. 1897. Январь. С. 44-51.
2. Захаров В.В., Савельева М.А. Эволюция цензовой системы в структуре механизма формирования корпуса мировых судей в России во второй половине XIX -начале XX в. // Мировой судья. 2011. № 11. С. 23-27.
3. Корнева Н. М. Политика самодержавия в области судоустройства и судопроизводства (1887-1905 гг.): дис. ... канд. ист. наук. Л., 1990. 213 с.
4. Муравьев Н. В. Пересмотр судебных уставов // Последние речи. 19001902 гг. СПб.: Сенатская типография, 1903. С. 50-111.
1 Там же. Л. 39.
2
2 Немытина М.В
3
См.: Корне
судопроизводства (1887-1905 гг.): дис. ... канд. ист. наук. Л., 1990. С. 189.
2
Немытина М.В. Суд в России: вторая половина XIX-начало XX в. Саратов, 1999. С. 193. См.: Корнева Н.М. Политика самодержавия в области судоустройства и
5. Немытина М. В. Суд в России: вторая половина Х1Х-начало XX вв. Саратов: СЮИ МВД РФ, 1999. 256 с.
