CC BY
63
сийская газета. 2008. 11 июля; Приказ Минздравсоцразвития России от 1 ноября 2007 г. № 680 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по организации профессиональной ориентации граждан в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, профессионального обучения» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 2.
7 См.: Кочерга А.И. Сфера обслуживания населения (вопросы социалистического производства). М., 1979. С. 71-72.
8 Макарин А.В. Бюрократия в системе исполнительной власти. СПб., 2000. С. 71-72.
9 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. № 29.
10 URL: http://www.gosuslugi.ru/pgu/service/10000067767_21.html#_description (дата обращения: 16.05.2013).
11 Терещенко Л.К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. 2004. № 10. С. 12.
12 Манохин В.М. Хозяйственное обслуживание организаций и граждан. М., 1975. С. 10.
А.В. Кузянов
РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВОЕННОЙ СЛУЖБЫ: НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ОБЖАЛОВАНИЯ РЕШЕНИЙ ОРГАНОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ПРИЗЫВ НА ВОЕННУЮ СЛУЖБУ
В статье рассматриваются вопросы, связанные с работой комиссии при проведении призывных мероприятий. Особое внимание уделяется механизму защиты прав и интересов призывников, в частности проблемам обжалования действий и бездействия должностных лиц военных комиссариатов.
Ключевые слова: административная жалоба, административная процедура, военная служба, государственная служба, обжалование, призыв.
A.V. Kuzyanov
REFORMING OF THE PUBLIC MILITARY SERVICE: SOME QUESTIONS OF THE APPEAL OF DECISIONS OF THE BODIES WHICH ARE CARRYING OUT AN APPEAL ON MILITARY SERVICE
The article discusses issues related to the work of the conscription board during recruiting events, especially much attention is given to the mechanism of protection of the rights and interests of recruits, in particular the problems of the appeal of actions and inaction of the officials of military recruitment offices.
Keywords: administrative complaint, the administrative procedure, military service, public service, appeal, conscription.
Общие принципы государственной службы закреплены в ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» В качестве основных В.М. Манохин выделяет следующие принципы: а) относящиеся только (в основном) к службе в целом; б) адресованные служащим; в) касающиеся граждан, когда они соприкасаются с государственной службой; г) относящиеся к организации государственной службы1.
©Кузянов Александр Вячеславович, 2013
Преподаватель кафедры административного права Национального исследовательского университета (Высшая школа экономики); e-mail: insidebox@inbox.ru
Военная служба, в свою очередь, является особым видом федеральной государственной службы. Она имеет высокую значимость для всего общества. К ней применимы общие принципы государственной службы в Российской Федерации.
Мы рассмотрим лишь один из аспектов, связанных с федеральной государственной военной службой, а именно вопросы, связанные с призывом на военную службу. Призыв остается важным инструментом, обеспечивающим пополнение Вооруженных Сил личным составом. При этом важно, чтобы соблюдалась буква и дух закона при осуществлении призывных мероприятий, ведь тут затрагиваются права и обязанности довольно большого числа граждан, подлежащих каждый год призыву на военную службу. Важное значение имеет механизм обжалования в рамках работы призывной комиссии.
Право на обжалование решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц предусмотрено ст. 46 Конституции РФ. Это конституционное право нашло свое отражение в п. 7 ст. 28 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», предполагающем возможность обжалования решения призывной комиссии в административном (в вышестоящую призывную комиссию) или в судебном порядке. Обращение в призывную комиссию субъекта РФ с жалобой на решение нижестоящей призывной комиссии на сегодняшний день не препятствует оспариванию того же решения в суде.
Важно понимать, что когда призывник перестает быть призывником и становится военнослужащим, объем прав по обжалованию административных решений призывной комиссии у этих лиц будет неодинаков. Согласно п. 10 ст. 38 Т Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» призывник I становится военнослужащим в день убытия из военного комиссариата субъекта а РФ к месту прохождения военной службы. Очевидно, что за мгновение до убытия § (т.е. до осуществления отправки) призывник находится в военном комиссариате гг субъекта РФ, т.е. момент завершения нахождения в военкомате субъекта РФ и Д
"А а
момент начала отправки в войска едины. А нахождение в военном комиссариате т субъекта РФ до отправки к месту прохождения военной службы, как было ска- н зано ранее, является элементом призыва и может проводиться только в сроки й
5
призыва. Таким образом, можно заключить, что отправка, произведенная с Д 16 июля по 30 сентября и с 1 января по 31 марта незаконна. с
В отношении призывника, находящегося на сборном пункте до отправки в ° войска, должен быть обязательно произведен медицинский осмотр. Отправка Д граждан, не прошедших осмотр, является незаконной. |
и
Важно заметить, что призывник, находящийся на сборном пункте, не огра- №
го
ничен в правах подобно военнослужащему. Так, право на свободу передвижения 9 он может реализовать в любой момент до осуществления отправки. В частности, ~ он вправе выйти за пределы сборного пункта. Воспрепятствование реализации 3 права на свободу передвижения должно квалифицироваться по соответствующим статьям УК РФ.
Необходимо заметить, что отправка и мероприятия по ее организации и осуществлению представляют собой действия должностных лиц военного комиссариата субъекта РФ. Часть 1 ст. 254 ГПК РФ предполагает возможность оспаривания таких действий в судебном порядке. Гражданин, отправленный 97
к месту прохождения военной службы с нарушением закона (например, после приостановления выполнения решения о призыве на военную службу путем обращения в суд с заявлением об оспаривании этого решения), вправе подать в суд заявление об оспаривании действий военного комиссариата и его должностных лиц, связанных с отправкой. Суд, установив отсутствие оснований для приведения в исполнение решения о призыве, признает отправку незаконной и выносит решение об устранении в полном объеме допущенного нарушения прав и свобод гражданина. По факту вступления в законную силу решения суда гражданин считается не приобретшим статус военнослужащего.
Административный порядок обжалования. По устоявшемуся мнению в юридической литературе административное дело может быть рассмотрено в следующем порядке2: внутреннего пересмотра (претензионный порядок рассмотрения спора), когда гражданин или организация в случае несогласия с действием или решением органа публичной администрации вправе направить должностному лицу, осуществившему это действие или принявшему это решение, претензию о мотивированном несогласии с данным действием или решением; ведомственном, когда административный спор рассматривается вышестоящим органом публичной администрации или вышестоящим должностным лицом. В частности, в ряде публичных органов исполнительной власти и субъектов РФ принимаются регламенты, регулирующие вопросы рассмотрения обращений, в т.ч. и жалоб граждан; вневедомственным (специализированным контрольным органом); органами судебной власти.
Основные цели административной реформы в России — это, во-первых, вы-а работка эффективного механизма взаимодействия публичных органов испол-? нительной власти и невластных субъектов (граждан, индивидуальных преда. принимателей, предприятий, учреждений и других институтов гражданского | общества); во-вторых, рассмотрение административных дел и жалоб специали-I зированным административно-юрисдикционным органом (в установленные
1 динамичные сроки) по четкой и простой административной процедуре с полным | набором дополнительных гарантий для невластных субъектов.
§ Задачи административной процедуры рассмотрения административных дел
| в области призыва граждан на военную службу заключаются в следующем:
2 создании эффективного объективного, бесплатного и оперативного механиз-° ма защиты прав и законных интересов призывника с сокращением затрат « (экономических, юридических, психологических); повышении авторитета ис-| полнительных органов публичной власти, профессионализма и оперативности I при рассмотрении административных дел (понижение уровня бюрократии и 1 коррупции); разгрузке судов и освобождении от не свойственных им функций
0
° административно-юрисдикционного органа; создании правовой базы для ад-¿5 министративной процедуры внесудебного и досудебного рассмотрения адми-
1 нистративных дел.
| Правовые реформы долгое время не затрагивали общего административного
порядка рассмотрения жалоб граждан на действия должностных лиц военно-административных органов призыва на военную службу. В течение многих лет после принятия Конституции РФ 1993 г., ст. 33 которой предусмотрела право граждан на подачу обращений в государственные органы, не конкретизируя содержание этих обращений, а стало быть, предполагая и подачу жалоб, федераль-
98
ный законодатель не обеспечивал её положения специальным законодательным
регулированием, соответственно у призывников были очень ограничены права в рамках административного порядка обжалования.
В настоящее время обжалование решений призывной комиссии в вышестоящую призывную комиссию субъекта РФ производится в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Данный нормативный правовой акт предусмотрел возможность административного обжалования действий и решений административных органов и должностных лиц, вновь не изменив основных принципов регулирования административного порядка подачи жалоб, сформированных еще в 1930-е гг. Законом установлены достаточно мягкие требования к оформлению жалобы. В ней должны быть указаны следующие сведения: наименование органа, в который гражданин направляет письменное обращение, либо ФИО соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица; ФИО заявителя; почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения (в случае несообщения адреса ответ на жалобу не дается); суть жалобы, личная подпись и дата.
При необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к жалобе документы и материалы либо их копии. Рассмотрение жалобы производится бесплатно, государственной пошлиной не облагается.
Срок обращения гражданина с жалобой в административном порядке законом не установлен. Это означает, что по прошествии сколь угодно долгого времени со дня вынесения обжалуемого решения или совершения обжалуемого действия гражданин вправе обжаловать это решение (действие). ш
^ с
В трехдневный срок со дня поступления в призывную комиссию субъекта н РФ жалоба должна быть зарегистрирована. Общий срок рассмотрения любой С
а
жалобы (в законе - «письменного обращения»), согласно ст. 12 Федерального т
о
закона «О порядке рассмотрения обращений граждан» — 30 дней. Однако п. 7 к
о
ст. 28 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» уста- о' навливает специальный сокращенный срок рассмотрения жалобы на решение а призывной комиссии. Жалоба должна быть рассмотрена в пятидневный срок со в
дня поступления в призывную комиссию субъекта РФ. нн
о
Согласно п. 7 ст. 28 Федерального закона «О воинской обязанности и военной Ю службе» подачей жалобы на решение призывной комиссии выполнение этого и
решения приостанавливается до вынесения решения по жалобе призывной с
к
комиссией субъекта РФ. а
Важно заметить, что, с точки зрения закона, если жалоба призывника не д
е
удовлетворена в призывной комиссии субъекта, он не может быть ограничен в | передвижении и сразу же отправлен к месту прохождения военной службы не- № посредственно после вынесения решения по жалобе. Гражданин не ограничива- 69 ется в праве на свободу передвижения. Он может выйти за пределы помещения • призывной комиссии субъекта РФ и обратиться в суд, обжаловав то же решение к призывной комиссии, равно как и решение призывной комиссии субъекта РФ, в судебном порядке. Попытки привести в исполнение решение призывной комиссии непосредственно после рассмотрения жалобы против воли призывника незаконны.
Думается, что законодателю необходимо идти по пути расширения возможностей административного порядка обжалования. Расширение в 90-е гг. 99
судебного порядка рассмотрения административных дел автоматически ведет к необоснованному сужению административного порядка их рассмотрения. Так же как и ограниченный доступ к судебной защите, существовавший почти до 1990-х гг., это - крайность. Представляется важным рассмотреть возможность о введении в законодательство нормы об обязательном досудебном порядке обжалования, особенно по мелким, незначительным вопросам, возникающих в практике военных комиссариатов и призывных комиссий. С другой стороны, важно учитывать фактор оперативности по таким делам, т.к. призыв на военную службу осуществляется в установленные сроки и в рамках определенных цифр набора на текущий год. Здесь важно учитывать как права призывников, так и должностных лиц. Необходимо законодательно закрепить, что в случае обязательного досудебного обжалования обжалуемое решение приостанавливается, т.е. планируемые действия в отношении призывника на время прохождения жалобы в административном порядке производится не должны.
Судебный порядок обжалования. Решение о призыве гражданина на военную службу не может быть реализовано в случае обращения гражданина в суд с заявлением об оспаривании решения призывной комиссии. С момента подачи заявления в суд выполнение решения приостанавливается в силу п. 7 ст. 28 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» обязанности и военной службе». Приведение в исполнение решения о призыве в таких условиях незаконно, умышленное приведение в исполнение — уголовно наказуемо.
Статья 254 ГПК РФ позволяет оспорить в суде решение, действие (бездействие)
т о
3 не только органа государственной власти и органа местного самоуправления, но
~ и должностного лица, государственного или муниципального служащего. ш Таким образом, законодательство позволяет оспорить в суде: решения, при-
| нимаемые в отношении призывника на первом этапе призыва - медицинском
| освидетельствовании (заключение врача-специалиста, заключение врача, руко-
| водящего работой по медицинскому освидетельствованию граждан, подлежащих
° призыву на военную службу); решения, принимаемые в отношении призывника
0
| на втором этапе призыва - заседании призывной комиссии (решения призывной | комиссии); действия, направленные на реализацию решения призывной комис->§ сии (третий этап призыва); иные связанные с призывом действия и решения | органов (должностных лиц).
| С момента подачи заявления в суд об оспаривании решения призывной комис-
| сии выполнение этого решения приостанавливается до вступления в законную силу решения суда (п. 7 ст. 28 Федерального закона «О воинской обязанности и § военной службе»). Напротив, подачей заявления в суд об оспаривании любого § другого административного акта, принятого в рамках призыва (например, за-
1 ключения врача), выполнение этого акта, равно как и проведение иных этапов | призыва, приостановлено не будет. Для того чтобы сделать невозможным вынесение такого решения, необходимо в предельно сжатые сроки (например на стадии подготовки дела к судебному разбирательству) добиться от судьи вынесения определения об обеспечении заявления путем запрещения призывной комиссии принимать в отношении призывника какие-либо решения.
Документами, удостоверяющими факт обращения в суд, являются копия 100 заявления с отметкой суда о принятии (если заявление подавалось через канце-
лярию суда или на приеме у судьи) или опись вложения в ценное письмо (если заявление подавалось по почте).
Предъявления вышеуказанных документов военному комиссару достаточно для того, чтобы не являться по повестке для отправки к месту прохождения военной службы. Военный комиссар или председатель призывной комиссии обязаны в этом случае приостановить выполнение решения о призыве. Неприостановление выполнения решения, а также вытекающие отсюда действия военного комиссара (например, объявление гражданина в розыск) можно оспорить в суде.
Согласно проекту Кодекса административного судопроизводства РФ3, принятому Государственной Думой в первом чтении в мае 2013 г., должны рассматриваться, в частности, дела об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий или бездействия государственных органов, избирательных комиссий, квалификационных коллегий судей, ликвидации политической партии, прекращении деятельности средств массовой информации, взыскании налогов с физических лиц и некоммерческих организаций, дела, связанные с административным надзором за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, о принудительной госпитализации в психиатрический стационар, о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок. Положения нового кодекса не будут распространяться на производство по делам об административных правонарушениях.
Объем дел, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства, — один их самых острых вопросов. Требуются пояснения относительно упомянутой в подп. 2 п. 2 ст. 1 проекта Кодекса категории дел: оспаривание решений и действий, касающихся государственной службы. Что это за дела? Далее по тексту никак не раскрывается. Это споры в связи с кадровыми решениями? На каком уровне? Относятся ли сюда дела, связанные с конфликтом интересов, входят ли действия и бездействия должностных лиц, к примеру, в военных комиссариатах, призывных комиссиях и т.д.? При этом крайне важным было бы введение в проект статьи об обстоятельствах, подлежащих выяснению в судебном процессе, и ориентированной на решения Европейского суда по правам человека (по аналогии с делами о помещении лиц в психиатрический стационар в настоящем Кодексе).
1 См.: Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. С. 137.
2 См.: Панова И.В. Административное судопроизводство и процедура внесудебного и досудебного рассмотрения дел // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2007. № 4. C. 30.
3 См.: Законопроект № 246963-6. URL: http://www.asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/% 28printzp%29? OpenAgent&RN=246963-6&123 (дата обращения: 23.06.2013).
