CC BY
60
Проблемы и вопросы теории и истории государства и права
УДК 340
РЕФОРМА СОВЕТСКОЙ ЮСТИЦИИ
КАК МАССОВО-ПОЛИТИЧЕСКАЯ КАМПАНИЯ
Е. В. Куликова, аспирант кафедры теории и истории государства и права Тюменско-
го государственного университета
Середина 30-х гг. XX века стала поворотным пунктом в развитии советской юстиции. В эти же годы такая форма работы по реализации решений, как проведение массово-политических кампаний, приобрела огромный размах. Анализ процесса реформирования органов юстиции в контексте проведения массово-политических кампаний и составляет суть данного исследования.
Ключевые слова: юстиция, массово-политическая кампания, реформа, СССР.
Одной из главных составляющих становления правового государства в России является формирование законодательно закрепленных основ его организации и принципов функционирования. Неотъемлемыми компонентами такой политики являются совершенствование законодательства, обеспечение неукоснительного исполнения требований закона всеми гражданами, повышение уровня правосознания. Именно эти функции возложены на органы юстиции Российской Федерации. В связи с этим создание целостной и эффективной системы органов и учреждений юстиции является одним из основных элементов судебной реформы, а также реформы системы исполнения наказаний, проводимых в нашей стране в настоящее время. В свою очередь, начиная с концепций реформ и заканчивая мерами, предпринятыми для их реализации, обнаруживаются серьезные ошибки. Несмотря на разнообразие форм работы, зачастую так называемое реформирование представляется хаотичным нагромождением мероприятий, осуществляемых сегодня и призванных решать сиюминутные задачи1.
Изучение историко-правового опыта развития органов юстиции, изменение их функций в системе государственного управления могут стать импульсом для решения актуальных проблем, возникающих в ходе реформ органов юстиции, проводимых на современном этапе. Следует отметить, что середина 30-х гг. XX века стала поворотным пунктом в развитии советской юстиции. Кроме того, в
эти же годы такая форма работы по реализации решений для достижения значительных целей, как проведение массово-политических кампаний, приобрела огромный размах, новые черты и значительную результативность. Именно анализ процесса реформирования органов юстиции в контексте проведения массово-политических кампаний и составляет суть новизны данного исследования. В ходе анализа исторических традиций деятельности органов юстиции возникают закономерные вопросы: какими они будут сегодня?. Сохранят ли они свои функции, смогут ли по-прежнему выполнять возложенные на них задачи?
На данные вопросы непросто найти ответы, но в научной литературе проблемам деятельности органов юстиции уделено немало внимания. Сущность и функции органов государственной власти, к которым относятся и органы юстиции, отражены в трудах таких ученых в области теории государственного строительства и права, как С. С. Алексеев, Г. В. Атаманчук, А. П. Алехин, М. В. Баглай, Д. Н. Бахрах, Б. Н. Габричидзе, О. Е. Кутафин, Ю. М. Козлов, Ю. А. Тихомиров и др.
Рассматриваемая проблема была представлена в значительном количестве диссертационных исследований. Так, деятельность органов юстиции и их правовое положение в современной России была исследована А. Ф. Шестаковым в работе «Правовое положение органов юстиции в современной России». В диссертации был проведен анализ правового положения органов юстиции Рос-
сийской Федерации, выявлены общие закономерности организации их деятельности2.
Научное исследование «Изменение правового положения Министерства юстиции Российской Федерации в период правовых реформ» было проведено Л. И. Черкесовой. В нем освещены вопросы деятельности Министерства юстиции Российской Федерации в целом, изучено его правовое положение в системе исполнительной власти3.
О. Ю. Олейник в своей диссертации рассматривает историю становления и развития основ функционирования системы Нарком-юста РСФСР в 1929-1936 гг.4
В диссертационном исследовании А. Я. Кодинцева проводится анализ государственной политики в системе органов юстиции СССР в 1933-1956 гг.5
Несмотря на обширный и разноплановый анализ государственной политики и управления в сфере юстиции, почти неисследованной остается характерная черта, присущая процессу реорганизации данной сферы, - распространенность такой формы работы, как массово-политические кампании. При изучении различных аспектов становления системы органов юстиции СССР в 1930-е гг. нельзя не обратить внимание на последовательно осуществляемые кампании по преобразованию данной системы.
Изучение кампаний по преобразованию системы органов юстиции позволяет понять принцип использования права для достижения идеологических и политических целей, стоящих перед государством.
Под массово-политической кампанией мы будем понимать систематические упорядоченные действия руководства страны с целью получения хозяйственного, идеологического, политического результата, а также с целью изменения общественного сознания.
Что касается исследований феномена массово-политических кампаний, то среди работ, посвященных выработке новых теоретических подходов, характеризующих данное явление, можно выделить работы зарубежных и отечественных авторов: Р. Стайтса, Р. Пе-тибриджа, П. Кенеза, Ш. Фицпатрик, А. Гет-ти, И. В. Павловой, Т. П. Коржихиной, А. И. Ульяновой и др. Работы данных авторов внесли значительный вклад в изучение проектов, предназначенных для вовлечения масс в деятельность, формирующую определенное восприятие окружающей действительности.
Так, Ш. Фицпатрик определяет кампанию как короткий лихорадочный период, когда все силы отдавали выполнению отдельной задачи вместо планомерной деятельности. Сущность данного подхода заключалась в том, что та или иная задача решалась с различных сторон и в различных направлениях, т.е. всеми ведомствами, учреждениями, организациями, независимо от их «официальной» функции.
Механизму реализации массово-полити-ческих кампаний присущ ряд черт, находящих отражение в процессе реформирования органов юстиции.
Формы реализации принимаемых решений для достижения значимых целей носили многосторонний характер. Они включали в себя принятие ряда решений и внесение изменений в политику, которые не могли быть проведены в жизнь одновременно. Поворот начался в 1932 году с отказа от упрощенных процедур в судебном производстве и с попытки оживить значимость закона.
Этот процесс включал в себя несколько составляющих. Во-первых, принятие ряда решений, направленных на реорганизацию органов юстиции с целью усиления централизации власти и роли прокуратуры как ведомства. Во-вторых, произошел фундаментальный поворот в подходе высшего руководства страны к вопросам кадровой политики в правовых учреждениях. Кадры, не имеющие формального юридического образования, отвергались. Профессиональная подготовка служащих юстиции выдвигалась на первый план. В-третьих, применение советского закона использовалось для повышения престижа Советского государства внутри страны и за рубежом. Все это можно отнести к основным признакам, присущим массово-политическим кампаниям: увеличение охвата населения, повышение организационной подготовки, увеличение идеологического прессинга на граждан и т.д.
Хорошо известно, что советское право отрицало естественное право, рассматривая его как буржуазный пережиток. Кроме того, необходимо отметить, что система советского права возникала во взаимосвязи и одновременно с созданием нового государства, что послужило причиной того, что право в период 30-х гг. XX века носило скорее декларативный характер и использовалось для достижения стоящих перед органами государственной власти целей. Правотворческую деятельность в этот период осуществлял довольно широкий
круг структур: Всероссийские съезды Советов, ВЦИК, СНК, отдельные наркоматы, местные Советы, а в ряде случаев и общественные организации. В частности, следует отметить, что функциями судебных органов были наделены различные внесудебные структуры - так называемые «двойки», «тройки». Они являлись наиболее действенным инструментом при проведении массовых политических репрессий. В 1937-1938 гг. в среднем приходилось 25 % дел на лиц, осужденных судебными органами, и 75 % - на внесудебные органы. Это обусловливалось как потребностями, так и первоначальной неразграниченно-стью компетенции центральных и местных органов. Существенные различия между законом и ведомственным нормативным актом в тот период не просматривались. Законодательные акты тогда назывались по-разному: декреты, постановления, декларации и т.п. Многие акты вводились в действие по телеграфу.
Два политических события объективно послужили тому, что защита закона как формы выражения права стала значимой кампанией для советского общества в тот период. Постановление от 25 июня 1932 г. «О революционной законности» узаконило использование правовых рычагов для сдерживания чиновничества тогда, когда представлялось политически целесообразным. Инструкция от 8 мая 1933 г. закрепляла необходимость соблюдения законов и борьбу с перегибами на селе, а также создание такого правопорядка, который могли бы контролировать центральные власти.
Постановление «О революционной законности» было издано советским правительством по случаю десятой годовщины со дня основания прокуратуры. Однако документ имел свои отличия. Во-первых, он исходил от правительства, а не от отдельных наркоматов и ведомств, что придавало ему большую весомость. Документ призвал к прекращению политики неправильного наложения заданий, к судебному преследованию официальных лиц и уполномоченных, виновных в незаконных арестах и обысках, соблюдению законов, регулирующих колхозную жизнь. В конце XX века ученые В. В. Маслов и Н. И. Чистяков выдвинули идею о том, что постановление «О революционной законности» было маневром И. В. Сталина, направленным на смягчение напряжения, нараставшего в обществе. Эта напряженность выражалась в увеличив-
шемся потоке писем с протестами. Выбор момента для опубликования документа в целом подтверждает эту точку зрения6.
Каждую весну во время коллективизации И. В. Сталин привлекал внимание общественности к перегибам, допущенных во время предыдущих осенних уборочных кампаний. Целью этой массово-политической кампании было наказание должностных лиц. Тем не менее руководящие работники воспринимали положение всерьез. Закон призывал прокуроров проверять каждую жалобу, «каждое письмо в «Правду», дело каждого заключенного в тюрьме. Вскоре после совещания Верховный Суд РСФСР издал свою собственную резолюцию, которая предписывала судьям соблюдать резолюционную законность, исполнять свои непосредственные судебные обязанности7.
Однако провозглашение новых стандартов в работе не улучшило практическую судебную работу. В ходе сельскохозяйственных кампаний 1933 года наблюдались те же перегибы и то же принуждение, что отличали и предыдущие кампании, хотя в отдельных местностях все же не принимались крайние меры. Наркомюст РСФСР и Верховный Суд СССР продолжали мобилизацию судебных работников для участия в правосудии. Нужны были чрезвычайные меры для того, чтобы укоренить новый подход в политике и запустить реформу правосудия8.
Перемещение деятельности прокуратуры с надзорной работы на непосредственно расследование должно было привести к повышению влияния и престижа этого учреждения. Уже в начале 30-х гг. XX века карательные и правоохранительные ведомства приобрели особое значение.
Вместо того чтобы действовать так, как если бы исход судебного дела известен заранее, судьям следовало выслушивать во время суда показания обвиняемых, пресекать неуважительное отношение к защите, научиться грамотно составлять протоколы и приговоры, которые часто «затрагивали все относительно того, кто и в чем виноват, но нет главного». Некоторые судьи считали, что протокол, напичканный ссылками на индустриализацию, вторую пятилетку, классовую борьбу и т.п., практически составлен9.
Решение политических проблем с помощью судов являлось для руководства страны признаком стабильного положения.
Политбюро ЦК ВКП (б) в дополнение к общеполитической поддержке дела улучшения качества правосудия также приняло конкретные организационные меры. В июле 1934 года в секретной резолюции, которая определила юрисдикцию особых коллегий областных и республиканских верховных судов, Политбюро утвердило целый пакет мероприятий. Речь шла о проведении набора кадров для областных судов и прокуратур из числа работников судов и исполкомов Советов.
Выросла новая созидательная роль закона, но необходимо отметить, что урон делу укрепления закона в советском государстве нанесло уменьшение реформ на самом высоком уровне. Видные деятели из ЦК партии 1 августа и 21 сентября 1934 г. руководили двумя совещаниями. Одно из них - для прокурорских работников, второе - для судебных и прокурорских работников г. Москвы. На этих двух встречах утверждалась уверенность руководства страны делу укрепления закона и правосудия. Однако, начиная с осени 1934 года эта массово-политическая кампания утратила свое место в списке приоритетных установок.
Проблема заключалась в том, что без поддержки руководства страны кампания по укреплению правосудия должна была преодолеть огромные препятствия. Таких препятствий можно выделить три: характер власти на местах, продолжение сельскохозяйственных кампаний, проблема кадров.
Программа перестройки работы правосудия должна была проводиться в жизнь в городах, областях и местностях, где партийные руководители продолжали господствовать во всех сферах общественной жизни. Юстиция не была исключением. Начиная с середины 30-х гг. прокуроры и судьи не могли оказывать сопротивление местным органам власти по той причине, что были зависимы от их решений.
Наконец, массово-политическая кампания по улучшению качества правосудия должна была неминуемо столкнуться с проблемой кадров, которая оставалась такой же острой, как и в 20-е гг. XX века. В течение 1935— 1936 гг. произойдет переоценка этого эксперимента по укомплектованию органов юстиции профессионально неподготовленными кадрами. На основании архивных источников можно сделать вывод, что это процесс начинается уже в 1934 году.
В дополнение к этим препятствиям на пути улучшения правосудия появилась еще одна преграда. Казалось, что ликвидация в 1934 году коллегии ОГПУ и предполагаемая передача расследования дел по политическим преступления судам предвещают закат влияния этих органов. Это находилось в противоречии с системой защиты правовых норм. Рост количества дел, инициированных и рассмотренных в 1935-1936 гг., был существенным. Многие из них не были политическими делами. Деятельность политической полиции прямо не соприкасалась с работой судей и прокуроров на местном уровне. Нараставшая волна судебных репрессий противоречила сигналам, обращенным к судебным работникам и предполагавшим господство законности. Нарастание террора в 1935-1936 гг. свело на нет заявление руководства страны о значении закона и правовых процедур10.
Весной 1936 года аппарат ЦК подготовил закрытое письмо к партийным организациям по поводу работы судов, прокуратуры и следственных органов. Письмо сопровождалось проектом постановления ВКП (б). Эти документы закрепляли поддержку высшего руководства страны в укреплении судебных ведомств. Иными словами, речь шла об улучшении работы органов юстиции и превращении этой задачи в одну из основных для руководителей областного масштаба. Подразумевалось, что к этому должны были подключиться районные и городские власти. До этого времени партработники в областях и на местном уровне несли ответственность за назначения, перемещения и снятие с должностей персонала в прокуратуре и в судах. Они также проводили периодические, но не регулярные проверки работы этих ведомств. Обычно это делалось после поручения о предоставлении информации о том, как исполнялись решения ЦК. Проект закрытого письма не был утвержден в связи с затягиванием обсуждения проекта новой Конституции, который, по мнению властей, должен был внести изменения в текст письма.
Таким образом, следует отметить, что в 30-е гг. XX века под влиянием идей о возрастающей роли общественности в функционировании государственного аппарата, удешевлении его содержания, борьбе с бюрократизмом, упрощении судопроизводства, а также проблем кадрового обеспечения Наркомюст осуществлял активный поиск организационных мер, способных повысить эффективность
работы органов и учреждений юстиции. С этой целью была предпринята попытка провести объединение управленческих функций суда и прокуратуры на местах, развернулись массово-политические кампании по привлечению общественности к деятельности органов юстиции (так называемое «соцсовмести-тельство»), по установлению над ними шефства рабочих коллективов, по активизации «выдвиженчества» для повышения рабочей прослойки среди работников юстиции. Однако эти меры не привели к достижению тех результатов, на которые они были ориентированы.
Что касается начатой в конце XX века кампании по реформированию органов юстиции РФ, то следует отметить, что состоянию незавершенности давно назревших преобразований в сфере юстиции соответствует общее состояние этой сферы, которая на сегодняшний день лишь отчасти выполняет свою главную функцию - поддержание и защиту правопорядка, а в остальном эксплуатируется различными политическими и экономическими субъектами. В настоящее время суд в нашей стране является лишь высшим звеном системы правоохранительных органов, а не самостоятельной ветвью власти, каковой обязан быть согласно Конституции РФ. Именно поэтому такие основополагающие признаки суда, как его независимость от сторон процесса и справедливость выносимых им решений, очень часто подвергаются сомнению в СМИ.
В свою очередь Минюст играет значительную роль в проведении антикоррупционной реформы. Теперь каждый нормативный акт перед его принятием должен пройти министерскую экспертизу на коррупциогенность и быть опубликован для обсуждения общественностью. Чиновники теперь обязаны публиковать декларации о доходах, а прокуратура отчитывается об ударных темпах роста уголовных дел в отношении коррупционеров. Осенью 2008 года стартовала реформа вооруженных сил. Спустя год, осенью 2009 года, была объявлена реформа пенитенциарной системы. Было объявлено, что изменяться тюремной системе предстоит до 2020 года. Больше не будет исправительных колоний, всех зэков переведут на тюремный режим с двухместными камерами. Лиц, впервые подвергшихся лишению свободы, отделят от рецидивистов, а роль лишения свободы вообще резко уменьшится на фоне растущих альтернативных наказаний - ареста, обязательных
работ, штрафа. Одна из наиболее значимых реформ 2010 года - милицейская реформа.
Все эти преобразования обладают признаками массово-политических кампаний. Так, одним из условий эффективности реформ является наличие общественной поддержки принимаемых решений. При этом очевидно, что признание населением эффективности принятых решений должно быть связано не столько с успешным характером реализации поставленных целей и результативностью деятельности государственных органов, сколько с осуществлением последними эффективной коммуникации с общественностью и объяснением органами власти и управления своих действий как исключительно целенаправленных, способствующих достижению интересов граждан. В нашем же случае реформы осуществляются в форме массовых кампаний, инициируемых органами власти. При этом указанные политические задачи обладают приоритетом перед иными целями, такими, как полнота или адекватность изображения мероприятий реформы, и потому включают в себя определенные технологии манипулирования, в конечном счете направленные на достижение более глобальных для государства целей.
В рамках кампании по освещению хода реформ государство задействует все имеющиеся у него ресурсы для создания мощного целенаправленного потока по вопросам проведения реформ. Его целями должны стать не только популяризация целей реформ, но и укрепление чувств сплоченности государства и общества.
В заключение следует отметить, что руководство страны должно принимать во внимание и предыдущий опыт реформирования столь значимой сферы, как юстиция, опираясь на нормативный материал. Нормотворчество должно выступать прежде всего средством воспроизводства деятельности. В поле зрения органов государственной власти необходимо включить реальную практику функционирования органов юстиции, их явно не противоречащие законодательству функции, не всегда требующие пересмотра или нововведений, тем более с помощью таких декларативных форм работы по достижению поставленных целей, как массово-политические кампании.
1 Минков Е. П. Судебная реформа в Российской Федерации: анализ теоретических и практических проблем //
Вестник Российской правовой академии. 2010. № 2. С. 44-46.
2 Шестаков А. Ф. Правовые основы организации и деятельности органов юстиции в современной России: дис. ... канд. юрид. наук. Коломна, 2001.
3 Черкесова Л. И. Изменение правового положения Министерства юстиции Российской Федерации в период правовых реформ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999.
4 Олейник О. Ю. Организационно-правовые основы функционирования системы Наркомюста РСФСР в 1929-1936 гг.: дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2006.
5 Кодинцев Я. Государственная политика в системе органов юстиции СССР в 1933—1956 гг.: дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2010.
6 Маслов В. В., Чистяков Н. И. Сталинские репрессии и советская юстиция. М., 2009. С. 102-112.
7 Постановление ЦИК и СНК СССР от 25 июня 1932 г. «О революционной законности» // Сборник документов по истории законодательства СССР и РСФСР. С. 333— 334.
8 Калугин Н. Больше принципиальности в борьбе за социалистическую законность. М., 1994. С. 23-26.
9 Первое всесоюзное совещание судебно-прокурорских работников // СЗ. 1934. № 5. С. 7-14.
10 Getty J. Rittrspom G. Т., Zemskov М. Victims of the Soviet Penal Systen in the Pre-War Years A First Approach of the Basis of Archival Evidence // N. H. P. 1032.
Статья поступила в редакцию 8 февраля 2011 г.
