CC BY
15
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА
УДК 94 ББК 63.3(2)
© 2022 г. Кирпа Мария Сергеевна,
преподаватель кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин
Ставропольского филиала Краснодарского университета МВД России, кандидат юридических наук.
E-mail: maria_police@mail.ru
РЕФОРМА МЕСТНЫХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ И ПОЛИЦЕЙСКИХ ОРГАНОВ В НАЧАЛЕ XIX ВЕКА
В статье излагается положение местных органов управления и полицейских учреждений на начало XIX в., а также причины, побудившие на проведение реформ. Руководство Министерства внутренних дел лично принимало участие в разработке проектов по реорганизации местных органов. Путем проб и ошибок была определена эффективная модель устройства и управления на местах. Результаты таких преобразований были закреплены в Наказе 1837 г. Полицейские учреждения также подверглись реформированию. Основная цель такой реформы - избавление органов полиции от несвойственных функций, а также достойное социальное обеспечение.
Ключевые слова: Губернское Правление, местная администрация, полицеймейстер, генерал-губернатор, наместничество, земские учреждения полиции, городская полиция.
Kirpa Maria Sergeevna - Lecturer of the Department of State and Civil Law Disciplines of the Stavropol Branch
of the Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Law.
REFORM OF LOCAL ADMINISTRATIVE AND POLICE BODIES ATTHE BEGINNING
OF THE XIX CENTURY
The article describes the situation of local government and police institutions at the beginning of the XIX century, as well as the reasons that prompted the reforms. The leadership of the Ministry of Internal Affairs personally participated in the development of projects for the reorganization of local authorities. Through trial and error, an effective model of the device and management in the field was determined. The results of such transformations were fixed by the Decree of1837. Police institutions have also been reformed. The main goal of such a reform is to rid the police of uncharacteristic functions, as well as decent social security.
Keywords: Provincial Government, local administration, Police Chief, Governor-General, viceroyalty, zemstvo police institutions, city police.
В первой половине XIX в. преобразование центральных органов управления повлекло за собой необходимость проведения административных и полицейских реформ на местном уровне.
Министерство внутренних дел, на которое в числе прочих полномочий, возлагались и дела административные с целью изучения обстановки на местах отправляло сенаторские ревизии, в ходе которых выявились крупные беспорядки вгуберниях на территории всей Империи. В отдельных случаях Сенаторы привлекались для временного управления губерниями. В том числе создавались временные комиссии для решения дел на местах. Министр внутренних дел Закревский, лично объездив значительную часть Империи, убедился в том, что ситуация требует принятия кардинальных мер и в своем докладе Императору указал, что основной причиной тако-
го положения являетсянизкое денежное довольствие чиновников: «Канцелярии наполнены людьми, которые или не могли уже найти для себя ничего лучшего, или мальчиками вступали сюда для того, чтобы приобрести навык к делам, и выждать случай к перемещению в другое ведомство, где труды их гораздо лучше вознаграждаются» [1, с. 58]. Скудность городских доходов не позволяла расширить штаты полиции. Император передал записку Министру финансов для изучения и принятия соответствующих мер, однако увеличить доходы не представлялось возможным в виду существующих штатов. Совместными усилиями высших должностных лиц, в том числе при участии Кабинета Министров, были разработаны новые временные штаты, бюджеты были увеличены, что позволило увеличить оклады служащим и укрепить городскую полицию.
Министр внутренних дел с целью упорядочения системы принял ряд следующих мер: увеличил число секретарей в управах, сформировал новый штат для губернских правлений, увеличил количество чиновников и увеличилих оклады для канцелярских сотрудников земским судам и городской полиции. В том числе Правительство оказывало внимание сотрудникам, которые ушли со службы по причине болезни или по старости, проявляло заботунад осиротевшими семьями чиновников и вдовами. Перечисленные меры закрепились на законодательном уров-невследствие принятия Устава о пенсиях и единовременных пособиях в 1827 г. и Положения о пенсиях всех чиновников в губерниях по ведомству Министерства внутренних дел в 1832 г. [5, с. 1032].
Местная администрация и полиция в силу постоянно усложняющихся задач нуждались в частом переустройстве. С учреждением министерств сохранение децентрализации стало более затруднительным. Учреждения губерний были в подчинении различных министерств, тем самым утратили свою самостоятельность и превратились в местные органы министерств. Генерал-губернаторы и Министерства стали равноправными инстанциями с одинаковыми полномочиями, что порождало постоянные недоразумения и вредило развитию дел в целом.
В качестве попытки к преобразованиям стал проект разделения Империи на 12 наме-стничеств по 2-3 губернии в каждом [1, с. 60]. Предусматривалось, что власть наместника была весьма обширна, вплоть до неисполнения указаний со стороны Сената и предписаний министров, в том числе он мог сменять всех лиц в наместничестве, кроме самых высших должностных лиц. Однако министр финансов данный проект не поддержал, считал, что такими нововведениями разрушиться единство Империи и в целом не улучшит администрацию. По его мнению, достаточно наделить наместников функциями по контролю за местными административными органами без вмешательства реализации указаний высших и низших исполнительных властей. Тем не менее было принято решение образовать экспериментальное наместничество из пяти губерний (на территории центральной России). А.Д. Балашов, который ранее занимал пост министра полиции, был назначен во главе такого наместничества.
Император видел в наместнике «ежеминутного инспектора всех частей внутреннего управления в его округе», а Сперанский полагал, что генерал-губернатор есть «не что иное, как Министерство, действующее на месте» [1, с. 60].
Таким образом, Балашов получил весьма обширный круг полномочий и произвел изменения в администрации губерний. В частности, образовал в каждой вверенной ему губернии особый Губернский Совет под своим же председательством, а также Совет уездный, учредил новые должности председателя Губернского Правления и губернского полицеймейстера, сосредоточив в руках последнего исполнительную часть.
По итогам таких преобразований Император Николай I поручил Секретному комитету провести анализ целесообразности таких изменений. Генерал Балашов сам видел недостатки в таком управлении, ему приходилось лично предпринимать усилия по приведению в порядок все управляемые им губернии, в том числе осуществлять их полную безопасность. Приглашенный на заседание Секретного Комитета 23 апреля 1827 г. Балашов отметил: «Для сего достаточно будет повелить губернским и уездным советам прекратить свои собрания, а председателей Губернских Правлений и губернских полицеймейстеров определить на другие места, по усмотрению» [1, с. 61].
Секретный Комитет по итогам своей работы сделал следующее заключение: «Все реформы А.Д. Балашова следует отменить и восстановить порядок, существовавший до 1819 г. Комитет принципиально высказался против децентрализации: «желаемый порядок, в губерниях тогда только учредится, когда будут постановлены точные и единообразные правила для всех мест управления и суда, когда сии зависеть будут от одного центрального верховного Правительства, которое бы руководствовало каждого по одинаковым началам и, так сказать, единым движением» [1, с. 61].
По итогам было принято решение об удалении должности генерал-губернатора, кроме территории отдаленных местностей. Высшей по должности на местах стала должность губернатора. В соответствии с Наказом 1837 г. губернатор стал главным представителем верховной власти на территории губерний, который осуществлял надзор за всеми губернскими
учреждениями; также он являлся непосредственным начальником всех учреждений, ведал вопросами благоустройства, стал главным начальником полиции, заведовал правосудием и был обязан контролировать исполнение повинностей, сборов податей и т. д.
С момента исключения должности генерал-губернатора возвысилось значение должности губернатора, вместе с тем устанавливалась его ответственность за состояние губерний. Возникла тесная связь с Министерством внутренних дел, в тоже время не стоило забывать, что губернатор лишь посредник между верховной властью и населением, исполнитель законов и предписаний Правительства.
В соответствии с Положением о составе Губернского правления в его состав включены должности советников, первый из которых именовался вице-губернатором, канцелярия правления подразделялась на отделения и получала статус и значение Департамента в Министерстве. Коллегиальная форма делопроизводства заменялась бюрократическим, давно преобладающим в центральных установлениях.
Таким образом, преобразования местного управления пошли по тому же пути, что и центральное управление после реформы 1802 г., однако на этом реформа местных органов не остановилась. Остался открытым вопрос о городской и земской полиции, который не был затронут реформой 1837 г.
Вступив в должность министра внутренних дел, граф Перовский обнаружил, что вышеуказанные меры оказались недостаточно эффективными и требуют проведения дальнейшего реформирования. По его словам, местные органы находились в неудовлетворительном состоянии, также как и городская полиция. Министерство не могло изыскать достаточное количество добросовестных и способных исполнителей, в связи с этим должности приходилось замещать «ненадежными» людьми.
Граф Перовский предложил действовать в следующих направлениях: усилить контроль над местными органами Министерства, а для этой цели необходимо организовать частые поездки по губерниям директоров Департамента, а также специальные командировки чиновников особых поручений при Министре и кандидатов на должности губернаторов, пресекать злоупотребления и
наоборот поощрять действительно заслуженных сотрудников, повышая оклады; подготавливать опытных лиц.
В качестве действенных практических мер было предложено освободить губернаторов от ряда функций, в частности передать фактическое председательство в Управах вице-губернатору, который становился настоящим помощником губернатора и освобождался от непосредственного руководства отделением канцелярии. Дела, которые поступали в Губернское Правление, стали подразделять на три основных разряда: во-первых, это судные дела, рассматривавшиеся Правлением коллегиально; во-вторых, это дела распорядительные, которые рассматривались с разрешения губернатора; в-третьих, дела исполнительные рассматривались вице-губернатором, а также советниками. Таким образом, Губернское Правление приобрело определенную самостоятельную компетенцию, тем самым возросло его значение. Губернатор, в свою очередь, приобретал больше свободного времени для более важных дел.
Данные мероприятия были включены в проект Перовского и разосланы по губерниям для обсуждения на местах под председательством губернаторов. 2 января 1845 г. после Высочайшего утверждения он был введен во многих губерниях. По результатам отчета Министра внутренних дел в 1845 г., было видно, насколько принятые меры оказались эффективны, и в целом реформа привела к улучшению положения Губерний по сравнению с предыдущим периодом, ровно как сами губернаторы могли посвящать больше времени на надзор за ведением дел в губерниях.
Что касается дел полицейских, то «в сущности, у нас нет вовсе земской полиции» [1, с. 64-65]. В 1847 г. Министр свидетельствовал: «Полицейское управление в городах неудовлетворительное, даже по губернским городам, из числа 27 обозренных Министерством губерний едва только в 3 городская полиция найдена в надлежащем порядке; это главным образом происходило от недостатка средств к исполнению сими учреждениями лежащих на них обязанностей, но и самое внутреннее устройство их требовало улучшения; положение же земской полиции самое неудовлетворительное и несоответствующее их предназначению» [1, с. 64]. В Министерство поступало огромное количество жалоб на полицейские управления.
На основании этого Министерство в 1845 г. выработало проект о преобразовании земской полиции и направило его на обсуждение губернским комитетам, состоявших из опытных полицейских чиновников, губернаторов, предводителей дворянства, председателей палат, прокуроров. На данный момент в земских судах сосредотачивались самые разнообразные функции и следователя, и чиновника, и судьи, и руководителя земского хозяйства. Это в совокупности тормозило проведение новой реформы, что позволяло лишь частично усилить полицейские штаты. Только в начале второй половины XIX в. полицейская часть подверглась в полном объеме реформированию.
Высочайшим указом, который был издан в июле 1858 г., закреплялось назначение полицейских чиновников от имени правительства, объединение городской полиции и уездной, от полиции были отделены дела судебные, следственные и хозяйственные. 27 марта 1859 г. при Министерстве внутренних дел создавалась комиссия об уездных и губернских учреждениях, осуществлявшая исполнение предписаний под руководством Н.А. Милютина. Ланской, будучи министром, реализовал только одну цель, связанную с отделением следственной части от полиции, оставив производство первоначальных дознаний об уголовных преступлениях, следствие же было возложено на
Литература
1. Андриянов С.А. Министерство внутренних дел 1802-1902 гг.: Исторический очерк. СПб., 1902.
2. Анучин Е.И. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России. СПб., 1872.
3. Градовский А.Д. Начала русского государственного права: О государственном устройстве. СПб., 1907.
4. Градовский А.Д. Исторический очерк учреждений генерал-губернаторств в России. СПб., 1899.
5. Полное собрание законов Российской Империи. Собрание (1825-1881): Том 2. 1827. № 1592.
судебных следователей.
При Министре внутренних дел П.А. Валуеве, которому было вверено продолжить линию министра С.С. Ланского, после Высочайшего указа от 25.12.1862 удалось ввести временные правила об устройстве полиции в 44 губерниях. В результате городская полиция оставалась только в губернских и уездных городах, включая увеличение содержания полицейским чинам. С введением земских учреждений полиция освобождалась от хозяйственной части, а судебная - от различных судебных разбирательств. С помощью принятых мер полиция могла выполнять свои основные обязанности по охране общественного порядка и спокойствия.
В качестве так называемого «тормоза» выступали недостаточная численность команд и неудовлетворительность их состава, но уже в предшествующую эпоху были совершены в этом направлении «движение вперед».
Таким образом, в исследуемый период активно осуществлялась реформаторская деятельность местного управления и органов полиции, которая была неизбежна и последовала после реформ центрального управления. Активную роль в этом сыграли руководители Министерства внутренних дел при прямой поддержке самого императора и опытных чиновников.
Bibliography
1. Andriyanov S.A. Ministry of Internal Affairs 1802-1902: Historical essay. St. Petersburg, 1902.
2. Anuchin E.I. Historical review of the development of administrative and police institutions in Russia. St. Petersburg, 1872.
3. Gradovsky A.D. The beginning of Russian state law: About the state structure. St. Petersburg, 1907.
4. Gradovsky A.D. Historical sketch of the institutions of general governorships in Russia. St. Petersburg, 1899.
5. The Complete Collection of laws of the Russian Empire. Collection (1825-1881). Vol. 2. 1827. № 1592.
