CC BY
35
УДК 352/354-1
р^. Сираждинов РЕФОРМА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ:
ДВИЖЕНИЕ ВПЕРЕД?
Аннотация. Реформа местного самоуправления, проводимая в последние годы, приводит к изменению компетенций между государственным и муниципальным управлением. Основные изменения касаются, прежде всего, установление нормативных актов субъектами федерации. Не все изменения, принятые в законе, приводят к повышению эффективности государственного и муниципального управления.
Ключевые слова: местное самоуправление, городские и внутригородские округа, компетенции, полномочия.
шш SirazMinov REFORM OF LOCAL GOVERNMENT: ADVANCE?
Abstract. The reform of local government which is carried out in recent years leads to change of competences between the public and municipal administration. The main changes concern, first of all, establishment of regulations by subjects offederation. Not all changes accepted in the law lead to increase of efficiency of the public and municipal administration.
Keywords: Local government, city and intracity districts, competences, powers.
Федеральным законом от 27 мая 2014 г. №136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] были внесены изменения в систему распределения предметов ведения и ответственности за это на уровень субъектов федерации. Хорошо это или плохо, приведут ли изменения к дальнейшему развитию местного самоуправления?
Разделение города на внутригородские муниципальные образования было предусмотрено только в отношении городов федерального значения, причем законами этих субъектов федерации. Принятый закон разрешает создание этих внутригородских образований в сотнях крупных городов России. Сама по себе идея разделения города на внутригородские территории, имеющие статус муниципального образования имеет свою историю и имеет достаточно много как сторонников, так и противников. Основным доводом в пользу введения системы внутригородских муниципальных округов является тот факт, якобы в масштабах крупного города наличие одного уровня муниципальной власти делает ее организационно (а в ряде случаев и территориально) отдаленной от населения, органы местного самоуправления становятся скорее похожими на территориальные органы государственного управления, а сама идея местного самоуправления в крупных городах во многом превращается в фикцию. Об этом свидетельствуют факты, приведенные в многочисленных свидетельствах в прессе, о значительных злоупотреблениях особенно в сфере государственных закупок и имущественных отношений. Других оснований для одобрения положительных моментов в анализируемом законе приведенных в прессе не присутствует.
Исследуем далее преимущества и недостатки двухуровневой системы муниципального управления в крупных городах.
Принято считать, что в России используется англосаксонская модель местного самоуправления [3].
Англосаксонская модель местного самоуправления, используемая в странах с большой самостоятельностью органов местного самоуправления, сочетает отдельные элементы государственного управления на местах.
При этом баланс «местного самоуправления» и «государственного управления» выстраивается на основе выборности и назначения. Для этой модели возможно создание органов, одновременно подотчетных представительным органам местного самоуправления и вышестоящим государственным органам управления. В Москве и в Санкт-Петербурге это
© Сираждинов Р.Ж., 2014
практикуется в форме совместных комиссий, учреждаемых совместным решением и соответственно подотчетных и тем и другим. Таким образом, муниципальная власть в известной мере встраивается в иерархическую систему управления государством. Это, на наш взгляд, лишь вносит дополнительные вопросы.
Однако в российской практике используются и элементы континентальной модели в рамках которой существует формально закрытый перечень компетенций органов местного самоуправления. Реализация закрытого перечня компетенций позволяет провести стандартизацию муниципальных услуг и обеспечение единых условий качества жизни граждан при этом местное сообщество самостоятельно определять свои потребности и, следовательно, и приоритеты. С другой стороны, положения бюджетного кодекса и финансовых стандартов России требуют финансовое выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, как в пределах одного субъекта федерации, так межтерриториальной, что серьезно ограничивает фискальную автономию муниципалитетов.
Исследуем направления реформирования местного самоуправления, сформулированные в упомянутом выше законе.
Введение двухуровневого местного самоуправления в крупных городах вряд ли добавит дополнительных компетенций органам местного самоуправления внутригородским округам. В нашем случае, скорее всего, произойдет лишь формальное перераспределение полномочий и компетенций между городскими и внутригородскими округами, для чего потребуется финансовое обеспечение реализации их на всех уровнях. При этом финансовое обеспечение исполнения установленных нормативными актами функций должно быть равное для всех внутригородских округов в пределах городского округа, что на наш взгляд, потребует дополнительных ресурсов. В настоящее время в качестве основных формулировок вопросов местного значения определено лишь «участие», а конкретизация формы участия определяется, как мы уже выше отмечали в пределах нормативных актов, определяющих ее степень в общей проблеме. Так в нормативных актах Московского законодательства статьей 8 [2] к вопросам местного значения, например отнесены - «формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением, утверждение отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы». Однако тем же законом статьей 4 органы государственного управления Москвы в качестве одной из задач должны «обеспечить сбалансированность местных бюджетов на основе нормативов бюджетного обеспечения расходных обязательств в пределах вопросов местного значения муниципальных образований».
В настоящее время принципы отнесения к разным типам муниципальных образований в приведенном выше законе достаточно условны. Так, например поселение и городской округ различаются лишь возможностью последнего решать вопросы муниципального района самостоятельно. При этом для городских округов также предусмотрена возможность решения отдельных государственных полномочий, предаваемых им органами государственного управления субъектов федерации.
Кроме достаточно лукавого разделения в законе статуса городских поселений и городских округов и соответственно полномочий и предметы ведения их в других нормативных актах формализованного определения не существует. При этом, как следует из всех редакций закона, что статус городского округа определяется законами субъекта федерации и отдельные государственные полномочия предаются теми же самыми нормативными актами. Эти решения могут быть достаточно волюнтаристскими, зависящими от конъюнктурных соображений.
В законе 131 в редакции декабря 2013 года за поселениями (статья 14) было закреплено 35 вопросов местного значения; за муниципальными районами (статья 15) - 31; за городскими округами (статья 16) - 40.
За последние 10-15 лет создание городских округов в Московской области происходило путем слияния муниципальных районов и городских и сельских поселений. Таким образом, были созданы 2 крупнейших в Московской области городских округа Балашиха и Домодедово. Такие преобразования потребовали соответствующей реорганизации компетенций и вопросов местного значения и передачи части, закрепленной за муниципальными районами, собственно вновь созданным муниципальным образованиям. Как показал анализ, изменения структуры управления муниципальными образованиями не
повысили эффективность муниципального управления. Другой части городских поселений в реформирование системы муниципального управления было отказано на начальном этапе.
При этом особой разницы в социально-экономическом положении вновь образованных городских округов и городских поселений не наблюдается даже в настоящее время. Так, например, в городском поселении Щелково центра Щелковского района Московской области доля собственных доходов в муниципальном бюджете в 2012 году составляла - 88,6 процентов. В тот же самый период в городском округе Балашиха соответствующий показатель в 2012 году составлял 75,4 процентов. Таким образом, финансовые возможности городского поселения Щелково выше чем, у городского округа Балашиха, что явно противоречит статусу последнего в соответствии с анализируемым законом. Ибо даже для решения вопросов местного значения субъект федерации вынужден направлять часть финансовых ресурсов в виде трансфертов и дотаций. При этом необходимо заметить, что численность населения Щелковского района (около 190 тыс. чел.) Московской области в целом ненамного уступает численности населения городского округа Балашиха (около 260 тыс. чел.), что говорит о меньшей финансовой обеспеченности муниципальных услуг. Это требует в соответствии с правилами формирования муниципальных бюджетов выравнивания бюджетной обеспеченности через используемые механизмы. В итоге сравниваемые муниципальные образования находятся в неравных положениях и соответственно больше дополнительных финансовых ресурсов из бюджетов выше стоящего уровня достаются тому, у которого ситуация хуже, что противоречит финансовым правилам России. То есть дополнительные средства достаются не тому, кто их лучше использует.
Таким образом, в качестве подведения некоторого промежуточного итога следовало предоставить право формирования внутригородских округов не только для городских округов, но и для городских поселений.
Создание нового уровня муниципальной власти в городских округах потребует увеличения численности представительных органов и соответственно их аппаратов. Единственный положительный момент для органов местного самоуправления - это разрешение совмещения прежней работы с работой в них, то есть, разрешается работа на не постоянной основе.
Возможный рост численности муниципальных депутатов и муниципальных служащих можно рассчитать.
Так в настоящее время в большинстве городов России численностью от 500 тыс. человек число районов составляет от 5 до 10. Как показывает анализ в каждом из них, -потенциальном внутригородском округе численность депутатов составит 5-7 человек. Значительна часть из них (муниципальных депутатов) должны работать на постоянной основе. То есть вместо 15-20 человек, при средней численности работающих на постоянной основе в представительном органе 4 человека. Составит от 20 до 40 человек при дополнительном увеличении численности муниципальных служащих. Увеличение численности представительного органа и администрации потребует дополнительных расходов муниципальных бюджетов, что явно противоречит долгосрочным тенденциям в бюджетных процессах в России.
Следующим интересным предложением для проведения анализа является изменение нормы формирования представительных органов муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением и влияния их на повышение самостоятельности муниципального управления.
В качестве меры, уменьшающей финансовую нагрузку на муниципальные бюджеты, предлагается фактическое совмещение членство в двух представительных органах власти, правда одного уровня управления.
Представительный орган городского округа и муниципального района может состоять из глав поселений (внутригородских округов), входящих в состав городского округа муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных внутригородских округов и поселений, избираемых представительными органами из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения округа и поселения нормой представительства. Законом субъекта Российской Федерации и в соответствии с ним уставом муниципального района и уставами городских округов может быть установлена норма представительства округов и поселений, входящих в состав городского округа или муниципального района, в представительном органе данного городского округа или
муниципального района исходя из численности населения поселения. При этом норма представительства одного округа или поселения, входящего в состав городского округа или муниципального района, не может превышать одну треть от установленной численности представительного органа.
В качестве другого варианта формирования может использоваться другая норма: депутаты могут избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного внутригородского округа или поселения, не может превышать одной доли от количества внутригородских округов или поселений от установленной численности представительного органа муниципального района. То есть если в городском округе установлено 5 внутригородских округов, то эта норма устанавливается в размере 1/5 часть. Естественно субъект федерации избирает именно первый вариант формирования представительного органа власти муниципального управления. Если объективно рассматривать ситуацию с вариантами формирования представительных органов муниципальной власти, особенно для уровня городского округа или района, депутаты, совмещающие участие в двух органах, как правило, редко исполняют свои обязанности на одном уровне качества. То есть получается, что в одном органе он не всегда может объективно рассматривать вопросы для двух соподчиненных органов управления и возникает конфликт интересов.
Как показывает анализ действующей практики муниципального управления в Российской Федерации, при реализации региональной политики особенно в области имущественных отношений, субъекты федерации учитывают, прежде всего, свои групповые интересы. В качестве иллюстрации приведенного тезиса можно привести отношения области здравоохранения. До недавнего времени и в соответствии с прежними версиями анализируемого закона, здравоохранение было отнесено к компетенции муниципальных органов управления - к компетенции городских округов и муниципальных районов. Причем отнесение вопросов к компетенции муниципального управления объясняется простой причиной- оно требовало огромных финансовых ресурсов при недостаточно высоком уровне обеспеченности медицинской техники. Однако за последние 10-15 лет были реализованы федеральные целевые программы в области здравоохранении и сокращение государственных обязательств в ней же. Это может поднять эффективность использования средств, направляемых на здравоохранение и сократить бюджетные расходы на него. При этом необходимо учитывать, что вопросы здравоохранения очень сильно влияют на социальный климат в муниципальном образовании. Решенные вопросы здравоохранения на ближайшую перспективу позволяют переместить их на другой уровень управления - субъекта федерации при отсутствии всяких действий с их стороны. Субъекты федерации для реализации задач по изменению уровня ответственности за решение вопросов прибегали к механизмам добровольной передачи компетенций. Теперь даже этого делать не надо. Таким образом, при реализации задач повышения эффективности государственного управления на уровне субъекта федерации последние будут это делать за счет передачи своих функций без необходимого обеспечения на уровень муниципального управления.
Интересно, что опыт внедрения двухуровневого муниципального управления в России уже имеется.
Двухуровневая модель организации местного самоуправления работала в Дальнегорском городском округе с 2011 по 2013 год. Главой городского округа была избрана С. Артемьева, которая подвела некоторые итоги трехлетнего функционирования двухуровневой модели местного самоуправления.
«Модель двухуровневого самоуправления крайне неэффективна. Так, глава городского округа, имеющий представительские функции, не имеет никакой реальной власти, а для людей, при этом, её представляет. У нас люди банально не знали, к кому им идти со своими проблемами - ко мне, или к сити-менеджеру. Эта модель вызывает большую путаницу. Кроме того, я думаю, у жителей есть право самим выбирать своего мэра, знать его программу, оценить её, доверять или не доверять кандидату управление городом», -поделилась опытом с корреспондентом ИА «Дейта» Светлана Артемьева [4].
Подведя некоторые итоги нашего исследования можно сделать основные выводы об отсутствии шагов к развитию в анализируемом законе местного самоуправления и
фактической замене модели самоуправления, ибо отсутствует ограниченный перечень вопросов и компетенций местного самоуправления.
Библиографический список
1. Федеральный закон №136-ВЭ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 27.052014 [Электр. ресурс]: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_163524.
2. Закон г. Москвы №8 «О внесении изменений в Закон города Москвы от 6 ноября 2002 года №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» от 11.04.2012 [Электр. ресурс]: http://mosopen.ru/document/8_zk_2012-04-11.
3. Система муниципального управления / под ред. В.Б. Зотова. - 5-е изд., испр. и доп. -Ростов н/Д.: Феникс, 2010.
4. [Электр. ресурс]: http://deita.ru/news/politics/05.06.2014/4698372-v-primore-ne-znayut-chto-delat-s-mestnym-samoupravleniem.
