CC BY
195
Эльмира ПРИМОВА
РЕФОРМА ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
Статья посвящена анализу причин, характера, содержания и основных целей реформы избирательной системы Российской Федерации в начале 2000-х гг. Показаны преимущества и недостатки основных типов избирательных систем, сделан вывод, что наиболее подходящим для России является пропорциональный тип избирательной системы. The article is devoted to the analysis of the reasons, character and the main objectives of the electoral system reform in the Russian Federation at the beginning of 2000s. Advantages and drawbacks of the basic types of electoral system are shown; the most suitable one to Russia is the proportional type.
Ключевые слова:
избирательная система, реформа, выборы, легитимность власти, Совет Федерации, главы субъектов Российской Федерации, вертикаль власти; electoral system, reform, elections, legitimacy of the power, the Council of Federation, heads of subjects of Russian Federation, vertical of power.
ПРИМОВА
Эльмира Неджефовна — к.и.н, старший научный сотрудник отдела
международного сотрудничества и сравнительного правоведения Академии Генеральной прокуратуры РФ primova@inbox.ru
Избирательная система — один из ключевых институтов демократии, обеспечивающий каналы связи общества со структурами государственной власти. Выборы, занимающие центральное место в избирательной системе, представляют собой главный инструмент соперничества и борьбы за власть между различными конкурирующими и противоборствующими социальнополитическими силами и интересами. От результатов этой борьбы зависят основные направления внутренней и внешней политики государства, а при определённых условиях — даже жизнеспособность и перспективы не только конкретного правительства, но и самого существующего режима. Именно избирательная система, будучи институтом обеспечения легитимности власти, является наиболее очевидным индикатором, отражающим сущность той или иной формы государственного устройства или политического режима.
В течение почти двух веков своей истории представительная демократия выработала два основных типа участия граждан в формировании органов государственной власти и местного самоуправления: мажоритарную и пропорциональную избирательные системы. На их основе в современных условиях используется также так называемый смешанный тип, в соответствии с которым часть депутатов законодательного собрания избирается по пропорциональной системе, а другая часть — по мажоритарной. В научной и публицистической литературе, а также в общественных и политических кругах не прекращаются дискуссии о преимуществах и недостатках каждого из названных типов избирательных систем.
В предлагаемой статье предпринята попытка проанализировать один из аспектов данной проблемы в плане поиска ответа на вопрос, какой именно из названных типов в наибольшей степени соответствует современным политическим реальностям России? В этом контексте главное внимание концентрируется на изменениях, внесённых в порядок формирования Совета Федерации в 2000 г., а также избрание глав администраций субъектов федерации и выборы депутатов Государственной Думы в 2004 г.
Известно, что в конституциях демократических стран лишь в редких случаях прописан тот или иной тип выборов депутатов законодательного собрания, который, как правило, определяется специальным избирательным законом. В этом вопросе Россия также не является исключением. В ч. 2 ст. 96 Конституции РФ говорится о «порядке формирования Совета Федерации и о порядке выборов депутатов Государственной Думы».
Из данного положения Конституции очевидно, что если применительно к Государственной Думе прямо предписываются выборы
депутатов, то решение вопроса о способе формирования Совета Федерации оставлено на усмотрение законодателя, который должен соблюдать установленное Конституцией условие, предусматривающее представительство каждого субъекта Федерации двумя членами верхней палаты — по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти данного субъекта.
Естественно, избирательная система, как и любой другой политический институт, в зависимости от национально-исторических, традиционных, социокультурных, политико-культурных и иных традиций и реалий подвергается более или менее серьёзным изменениям в зависимости от новых проблем, возникающих перед обществом. К примеру, в 1994 г. такое изменение произошло в Италии, где господствовавшая в течение всего послевоенного периода смешанная система была заменена пропорциональной системой.
За время своего существования избирательная система Российской Федерации также претерпела более или менее существенные изменения.
Ключевую роль с данной точки зрения сыграл тот факт, что переход на рельсы рыночной экономики и политической демократии в 90-х гг. прошлого века ознаменовался резкой разбалансировкой структуры государственной власти, ослаблением властной вертикали, усилением социальной и политической нестабильности в стране, ростом сепаратизма и политического терроризма в ряде национальных республик и рядом других проблем, которые стали вполне осязаемыми внутренними угрозами национальной безопасности и территориальной целостности российского государства.
Первым шагом в этом направлении стало изменение порядка формирования Совета Федерации. Как известно, Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», который был подписан Президентом РФ 5 декабря 1995 г., предусматривал замещение мест в Совете Федерации по должности главами законодательных (представительных) и главами исполнительных органов государственной власти субъектов федерации. Недостаток этого закона заключался в том, что члены Совета Федерации, будучи весьма обременены обязанностями по
своей основной должности, физически не могли уделять должное время работе в палате.
5 августа 2000 г. президент подписал второй ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому каждый субъект Федерации имеет в верхней палате по два представителя, из которых один выбирается законодательным собранием, а второй назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации. Здесь следует отметить, что, как показывает мировой опыт, форма выборов депутатов верхней палаты отнюдь не служит критерием оценки политического режима по шкале «демократия — авторитаризм — диктатура». Например, если члены сената США избираются путём всеобщего голосования, депутаты бундесрата ФРГ назначаются правительствами земель.
Особо важное значение для перспектив российской государственности имели меры, принятые высшим руководством страны после бесланской трагедии 1 сентября 2004 г., которая воочию показала реальность и масштабы внутренних угроз национальной безопасности России.
Впрочем, было бы не совсем корректно связывать реформу всецело с этим событием, поскольку оно лишь послужило своего рода последним толчком, заставившим руководство страны обнародовать её. Главная цель реформирования состояла в необходимости восстановления властной вертикали, повышения ответственности региональных руководителей перед федеральным центром и эффективности системы государственного управления всех уровней, а также создании благоприятных условий для формирования полноценной партийной системы. В результате этой перестройки органы исполнительной власти в центре и на местах должны заработать как целостный соподчинённый единый организм.
В качестве одного из шагов для достижения данной цели президент предложил отменить систему выборов губернаторов путём всенародных выборов и установить порядок их избрания региональными парламентами по представлению главы государства. Как показал опыт последующих лет, данное решение вполне оправдало себя как выверенный и разумный шаг в направлении укрепления властной вертикали, совершенствования
всей системы органов государственной власти и повышения эффективности их деятельности.
Впрочем, выборность глав администраций регионов также не всегда и не обязательно служит критерием демократичности государства. Из крупных федераций губернаторы штатов избираются в таких президентских республиках, как Бразилия, Мексика и США. Что касается других стран, то главы провинций или штатов либо представляют на своём уровне суверена (Канада и Австралия), либо избираются законодательными собраниями земель (соответственно, губернаторы и премьер-министры земель в таких парламентских федеративных республиках, как Австрия и Германия), либо местными правительствами — в Швейцарии и Бельгии. В федеративной Индии губернаторы назначаются президентом по рекомендации премьер-министра. В большинстве унитарных государств главы регионов, где таковые имеются, назначаются центральными правительствами или министерствами внутренних дел. Таким образом, опыт относительно стабильных на протяжении долгого времени стран не позволяет делать выводы о прямой и однозначной зависимости того или иного способа организации власти в регионах от формы правления и территориального устройства государства.
Другой мерой совершенствования и укрепления российской государственной власти стала замена смешанного типа выборов пропорциональным типом выборов депутатов в Государственную Думу по партийным спискам. Вполне естественно, что эти меры в обществе, научных и политических кругах вызвали широкий резонанс, споры и дискуссии. По мнению оппонентов Путина, принятые законы о новом порядке избрания губернаторов противоречат Конституции и являются отходом от демократических норм, утвердившихся в 90-х гг. при президенте Б.Н. Ельцине. Некоторые авторы склонны рассматривать такой шаг как трансформацию страны из федерации в унитарное государство и даже как отказ от демократии и показатель скатывания России на путь авторитаризма.
Сложившаяся к началу реформы ситуация свидетельствовала о том, что применительно к большинству субъектов федерации лишь с большими натяжками можно было говорить о демократическом ха-
рактере системы выборов глав администраций и реальном народном волеизъявлении. Более того, в ряде национальных республик, да и не только, под флёром всенародных выборов были установлены самые что ни на есть авторитарные режимы, которые стали одним из главных тормозов развития демократии в регионах. Превратившись в своего рода удельных князьков, многие из них фактически подмяли под себя законодательные собрания, политические партии и средства массовой информации, а также фактически контролировали региональные силовые структуры, спецслужбы и суды. Поэтому во многих субъектах выборы превратились по сути дела в борьбу капиталов или борьбу действующих руководителей за сохранение своих постов с максимальным использованием властного ресурса.
Что касается Государственной Думы, то, как известно, в соответствии с федеральным законом в России была введена смешанная система выборов, которая, в свою очередь, была заменена в результате реформы 2004 г. пропорциональной системой.
Как показывает анализ дискуссий по данному вопросу, нельзя однозначно оценивать какой-либо один из названных типов избирательной системы, поскольку каждый из них имеет свои плюсы и минусы, преимущества и недостатки. К числу положительных характеристик мажоритарной системы относится то, что в ней заложены возможности формирования эффективно работающего и стабильного правительства. Она позволяет крупным, хорошо организованным партиям легко побеждать на выборах и создавать однопартийные правительства.
В то же время при этой одномандатной по своей сути системе при определённых условиях одному из кандидатов легко одержать победу при минимальном перевесе голосов. В результате значительная часть избирателей страны (иногда до 50%) остаётся не представленной в органах власти. Если, например, в одном одномандатном округе за место борются, скажем, 10 кандидатов, то для победы может оказаться достаточным завоевать голоса каких-нибудь 13—15% избирателей от общего числа участвовавших в голосовании. В результате партия, получившая на выборах меньше голосов, чем все её соперники, может формировать правительство страны.
Очевидно, что при таком положении вещей говорить о депутате как реальном представителе округа не приходится. К тому же при мажоритарной системе с одномандатными округами кандидат мало зависит или совсем не зависит от партий и, соответственно, отнюдь не способствует консолидации политических партий.
В соответствии с пропорциональной системой места в парламенте распределяются между партиями по спискам их членов пропорционально полученным на выборах по общегосударственному округу голосам. В результате небольшие политические партии, не доминирующие в какой-либо части страны, но суммарно собравшие по всей стране достаточное для прохождения в парламент голосов, получают парламентское представительство, тем самым способствуя более справедливому распределению мест в законодательном собрании.
Однако пропорциональной системе присущ один весьма существенный недостаток: порой по партийным спискам в парламент могут пройти мало известные или совсем не известные избирателям кандидаты. Считается, что пропорциональная система наиболее эффективна в уже сложившихся зрелых демократиях, где, во всяком случае, большинство избирателей голосуют, рационально взвешивая все «за» и «против» программ партий, а не за конкретных личностей. Правда, в Италии эта система в течение всего послевоенного периода показала свою неэффективность и в 1994 г. была заменена мажоритарной системой.
Как показывает опыт демократических стран, само по себе использование той или иной избирательной системы способно оказывать весьма заметное воздействие на политические процессы в стране. В частности, применение мажоритарной избирательной системы способствует формированию крупных политических партий (при этом часто возникают двухпартийные системы), что означает относительно высокую стабильность функционирования политической системы.
Противники введённой полностью пропорциональной системы не без оснований полагают, что поскольку в России, по сути дела, ещё не сложилась полноценная партийная система, то представительство по партийным спискам не отражает реального положения вещей касательно политических приверженностей, симпатий и антипатий избирателей. К тому же установленный в соответствии с новыми поправками к избирательному закону 7-процентный проходной барьер в Государственную Думу служит непреодолимой преградой для завоевания малыми партиями мест в законодательном собрании. В результате значительная часть населения, по сути дела, лишается парламентского представительства.
И всё же пропорциональная система при всех её недостатках является наиболее эффективным средством формирования и институционализации политических партий. Этот факт приобретает особую значимость в свете характерной для российского избирателя персонификации политического процесса, политической жизни и государственной власти. Не случайно почти все российские политические партии, организации, движения формируются, скорее, вокруг конкретных личностей, нежели на основе сколько-нибудь чётко сформулированных и научно выверенных политико-идеологических программ.
Россия ещё не является организованным обществом. Она всё ещё аморфна, атоми-зирована, в ней не просматриваются сколько-нибудь чётко структурированные заинтересованные группы, костяк среднего класса и т.д. И структурирование верхов значительно опережает процессы формирования среднего класса. Пропорциональная система может сыграть незаменимую роль в кристаллизации и консолидации интересов различных категорий населения, которые могут трансформироваться в стабильную социальную базу конкретных политических партий со своими более или менее чётко сформулированными платформами, идеологиями, принципами, ценностями.
