CC BY
62
иностранных граждан ЗК РФ, Федеральным законом «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», не распространяются на граждан Республики Беларусь, а также на граждан Республики Казахстан, граждан Туркменистана, граждан Киргизской Республики и граждан Республики Армения, постоянно проживающих на территории РФ.
Поскольку в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» не содержится нормы, согласно которой в случаях, когда международным договором РФ установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены данным законом, применяются правила международного договора. В связи с этим представляется необходимым дополнить п. 2 ст. 2 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» после слов «в соответствии с настоящим Федеральным законом» фразой «и международными договорами Российской Федерации»; ст. 3 указанного закона дополнить абзацем 2 следующего содержания:
«Если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора».
Т.С. Токарева
РЕФОРМА ФРАНЦУЗСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГРАЖДАНСТВЕ 1993 Г.*
В 1993 г. во Франции была проведена коренная реформа законодательства, регламентирующего вопросы гражданства, миграции и правового положения иностранцев. Из всех реформ,
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, доцентом Т.А. Васильевой.
Труды Института государства и права 143
Российской академии наук № 2/2012
проводившихся во Франции с последней четверти ХХ в., эта реформа внесла наиболее серьезные изменения в регулирование института гражданства. Предшествующие серьезные реформы в сфере гражданства, проведенные в ХХ в., преследовали различные цели: реформы 1927 г. и 1945 г. были направлены на устранение негативных демографических последствий Первой и Второй мировых войн, реформа 1973 г. проводилась в целях устранения неравенства мужчин и женщин, а также была направлена на урегулирование последствий деколонизации. Целями реформы 1993 г. были обеспечение предоставления гражданства иностранцам, в достаточной степени интегрированным во французское общество, ликвидация особого статуса выходцев из бывших французских колоний при приобретении гражданства, а также уменьшение количества фиктивных браков.
Предпосылки и основные направления реформы. Необходимость реформирования законодательства о гражданстве была обусловлена рядом факторов. К концу 1980-х гг. резко увеличилось число ходатайств о приеме в гражданство и, соответственно, возросло число иностранцев, ставших французскими гражданами. Для лиц, проживавших во Франции, стало более выгодным приобрести французское гражданство, чем оставаться в стране в качестве иностранцев. Такое изменение отношения к приобретению статуса гражданина было обусловлено ужесточением законов, регулирующих условия въезда и выезда иностранцев из страны, а также неблагоприятной экономической ситуацией. Приобретение гражданства являлось гарантией свободы передвижения, расширяло возможности трудоустройства в условиях рецессии.
Кроме того, изменился и состав лиц, приобретавших французское гражданство. Если после Второй мировой войны 95% новоиспеченных французов составляли европейцы, то в 1993 г. их число не превышало 20%. Большинство новых французских граждан были выходцами из Магриба (Алжир, Марокко и Тунис), а также из южной Азии и Португалии1.
1 См.: Weil P., Spire A. France // Acquisition and Loss of Nationality. Policies and Trends in 15 European Countries. Vol. 2: Country Analyses / Ed. 144
Реформа 1993 г. ознаменовала новый этап в регламентации вопросов гражданства во французском праве. С 1803 г. по 1927 г. эти вопросы закреплялись в Гражданском кодексе. В доктрине и судебной практике отсутствовало единство в отношении того, относятся ли данные положения к частному или публичному праву2, и в 1927 г. вопросы гражданства были выделены в отдельный акт - Кодекс о гражданстве. В 1993 г. положения данного акта были включены в Гражданский кодекс, тем самым была возобновлена романская традиция, согласно которой status civitatis рассматривался как один из элементов правового положения лица.
Изменение порядка приобретения гражданства в соответствии с правом почвы. Реформа законодательства о гражданстве была направлена на ужесточение условий приобретения гражданства. Основные изменения коснулись приобретения гражданства в связи с рождением на территории страны и вступлением в брак. Наибольшие дискуссии вызвала замена автоматического порядка приобретения гражданства детьми иностранцев, родившимися на территории Франции, по достижении совершеннолетия на заявительный. Некоторые авторитетные ученые, в частности Поль Лагард, сочли эти изменения противоречащими традициям французского права3. Вместе с тем Конституционный совет напомнил о том, что законодатель правомочен в необходимых случаях изменять или даже отменять прежние тексты законов при условии, что он действует в пределах своей компетенции и не нарушает законные гарантии соблюдения конституционных принципов, и признал право законодателя, не посягая на данные принципы, требовать, чтобы приобретение
by R. Baubock, E. Ersb0ll, K. Groenendijk, H. Waldrauch. Amsterdam, 2006. P. 197.
2 Отнесение института гражданства к частному или публичному праву имело большое практическое значение, так как определяло подсудность споров судам общей юрисдикции либо судам административной юстиции.
3 См.: Libération. 1992. 6 mai.
французского гражданства осуществлялось на основании воле-
4
изъявления лица .
До реформы 1993 г. Кодекс о гражданстве предусматривал, что любое лицо, родившееся во Франции у родителей-иностранцев, приобретает французское гражданство по достижении совершеннолетия, если оно проживает в стране и Франция являлась обычным местом его проживания в течение пяти предшествующих лет (ст. 44). Это право могло быть утрачено, если в течение года, предшествовавшего совершеннолетию, лицо отказывалось от французского гражданства или в отношении него издавался правительственный декрет о невозможности приобретения гражданства в связи с недостойным поведением или недостаточной ассимиляцией.
В соответствии с новой редакцией ст. 44 Кодекса о гражданстве (ст. 21-7 ГК) каждый иностранец, родившийся во Франции у родителей-иностранцев, мог приобрести французское гражданство с 16-летнего возраста и до достижения 21 года, если он выразил соответствующее желание и подтвердил факт постоянного проживания во Франции в течение пяти лет, предшествовавших волеизъявлению. Следует отметить, что ценз оседлости не применялся в отношении франкоговорящих иностранцев, являвшихся выходцами из тех государств или территорий, где французский является официальным языком, лиц, для которых французский является родным языком, а также тех, кто мог подтвердить обучение в течение пяти лет в учреждении среднего образования, где обучение ведется на французском языке.
В соответствии со ст. 45 Кодекса о гражданстве (ст. 21-8 ГК) лицо утрачивало право на приобретение гражданства, если в период с 18 лет до 21 года совершало определенные правонарушения5. Кроме того, не мог приобрести гражданство достигший
4 См.: Décision du Conseil constitutionnel № 93-321 DC du 20 juillet 1993 // JO. 1993. 23 juillet.
5 К их числу относились преступления против государственной безопасности или связанные с терроризмом; преступления, за совершение которых предусматривалось наказание в виде лишения свободы на срок от шести и более месяцев, такие как сутенерство, перевозка наркотиков, умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, по-146
совершеннолетия иностранец, в отношении которого было вынесено решение о выдворении, если он представлял серьезную угрозу для общественного порядка, или в отношении которого действовало решение суда о высылке либо о препровождении до границы. Следует отметить, что Конституционный совет признал не соответствующими Конституции положения об утрате права на приобретение гражданства лицами, приговоренными к высылке либо к препровождению до границы, как предусматривающие несоразмерные санкции в свете ст. 8 Декларации прав
6
человека и гражданина .
Изменения коснулись и условий пребывания иностранцев во Франции. В соответствии с Ордонансом от 2 ноября 1945 г. иностранцы, проживавшие во Франции и достигшие 18-летнего возраста, должны были иметь вид на жительство или разрешение на пребывание7 (ст. 9). Закон от 22 июля 1993 г. предусмотрел гарантии пребывания во Франции иностранцев, имевших право на приобретение гражданства в связи с рождением на территории страны, но не выразивших такого желания. Вид на жительство стал выдаваться не только лицам в возрасте от 16 лет до 21 года, но и тем, кто достиг 21 года, если они отвечали требованием для приобретения гражданства по данному основанию (ст. 15-1 Ордонанса 1945 г.). Соответствующие изменения в Ордонанс 1945 г. были внесены Законом от 24 августа 1993 г.
влекшее смерть по неосторожности, умышленное убийство, убийство с заранее возникшим преступным намерением, умышленное нанесение тяжких телесных повреждений, угроза, насилие или развратные действия, совершенные в отношении лица, не достигшего 15-летнего возраста, если соответствующее наказание не было вынесено условно.
6 См.: Décision du Conseil constitutionnel № 93-321 DC du 20 juillet 1993 // JO. 1993. 23 juillet.
7 В отличие от разрешения на пребывание (carte de séjour temporaire), которое могли получить лица, прибывшие во Францию в качестве туристов, учащихся либо для временного осуществления профессиональной деятельности, вид на жительство (carte de résident) выдавался лицам, подтвердившим непрерывное проживание во Франции на протяжении не менее трех лет (ст. 10, 14 Ордонанса от 2 ноября 1945 г.).
После вступления в силу Закона от 22 июля 1993 г. лицам в возрасте от 16 до 18 лет более не требовалось согласие родителей для приобретения гражданства. Аналогичным образом изменился порядок волеизъявления при отказе от права приобретения французского гражданства (ст. 30 Кодекса о гражданстве, ст. 20-2 ГК) или при подаче ходатайства о получении разрешения на отказ от французского гражданства несовершеннолетним8 (ст. 91 Кодекса о гражданстве, ст. 23-4 ГК); при подаче ходатайства о приобретении гражданства несовершеннолетним в связи с усыновлением французскими гражданами (ст. 55 Кодекса о гражданстве, ст. 21-12 ГК) или в связи с общественным признанием за лицом статуса французского гражданина (ст. 57-1 Кодекса о гражданстве, ст. 21-13 ГК).
Новая редакция ст. 44 Кодекса о гражданстве в определенной степени являлась возвратом к прежним традициям французского законодательства о гражданстве. Изначально ст. 9 Гражданского кодекса разрешала ребенку, родившемуся во Франции от родителя-иностранца, ходатайствовать о получении гражданства по достижении совершеннолетия при условии его проживания на территории страны и объявления о намерении избрать Францию в качестве своего места жительства. Закон от 26 июня 1889 г. предусматривал, что любое лицо, родившееся во Франции от родителя-иностранца, которое по достижении совершеннолетия проживало во Франции, считалось французским гражданином, если оно не отказалось от приобретения гражданства (п. 4 ст. 8). Закон от 10 августа 1927 г. ввел положение о том, что приобретение французского гражданства не имеет обратной силы. Наличие разрешения на пребывание в стране на срок более года и отсутствие действующего постановления о выдворении или высылке в отношении заинтересованного лица стали необходимыми условиями для приобретения гражданства в соответствии с Декретом-законом от 12 ноября 1938 г.
8 Отказаться от права на гражданство мог иностранец, имеющий право на его получение, а отказаться от соответствующего статуса мог только гражданин. 148
Изменение сферы действия двойного права почвы.
Определенные изменения претерпели и положения законодательства, регламентировавшие приобретение гражданства в соответствии с двойным принципом права почвы. До вступления в силу изменений, внесенных Законом от 22 июля 1993 г., французским гражданином признавался законнорожденный или рожденный вне брака ребенок, родившийся во Франции, если хотя бы один из его родителей также родился во Франции (ст. 23 Кодекса о гражданстве)9. Законом от 9 января 1973 г. действие данной статьи было распространено на бывшие колонии и заморские территории (ст. 23).
Изменения, внесенные Законом от 22 июля 1993 г., корректировали сферу применения положений ст. 23. Происхождение от родителей, рожденных в колонии или на заморской территории, больше не давало их детям возможности приобретения французского гражданства по рождению. Так, дети, родители которых родились в Сенегале, Кот д' Ивуар или на Мадагаскаре до 1960 г., после принятия нового закона приравнивались по своему статусу к любым детям, рожденным во Франции родителями-иностранцами.
В соответствии с новыми положениями те дети, чьи родители родились в Алжире до приобретения им независимости, могли стать французскими гражданами по рождению только в том случае, если на момент их рождения один из родителей жил во французской метрополии на протяжении пяти лет. Следует отметить, что до 1962 г. Алжир являлся полноправной частью Франции и был поделен на три французских департамента.
Статья 2 Закона от 22 июля 1993 г. включила в сферу действия законодательства о гражданстве административно-территориальные образования Майотты и Сан-Пьер-и-Микелона, которые до этого были исключены из сферы ее действия. На территорию Майотты до 1973 г., т.е. до вступления в силу ст. 23 Кодекса о гражданстве, распространялись специаль-
9 В соответствии со ст. 24 Кодекса такой ребенок мог отказаться от гражданства за шесть месяцев до достижения совершеннолетия.
ные положения10. Таким образом, законодатель восполнил пробел, распространив действие двойного права почвы на территорию Майотты11. Кроме того, была предпринята попытка включить в сферу действия двойного права почвы Уоллис и Футуну, однако данное положение было признано Конституционным советом неконституционным в связи с тем, что не были проведены предварительные консультации12 с территориальной ассамблеей13.
Необходимость изменения условий приобретения гражданства в соответствии с двойным принципом почвы была продиктована резким увеличением количества детей выходцев из французских колоний среди лиц, получивших гражданство: в 1991 г. было зарегистрировано 6800 детей, рожденных во Франции выходцами из субсахарской Африки, 16 годами ранее их число составляло 2294 человека14.
Ужесточение условий приобретения гражданства в связи с вступлением в брак. Каждая из серьезных реформ французского законодательства о гражданстве в XX в. вносила существенные изменения в порядок приобретения гражданства в связи с заключением брака. Как отмечала Комиссия по гражданству, принцип свободного выбора гражданства обоими супругами, а на самом деле - замужней женщиной, утвержденный в
10 С момента вступления в силу закона от 9 января 1973 г. № 73-42 и до момента вступления в силу закона от 22 июля 1993 г. территория Майотты была исключена из сферы действия французского законодательства о гражданстве.
11 Следует обратить внимание, что в отношении выходцев с других островов Коморского архипелага данное правило не действовало.
12 В соответствии со ст. 74 Конституции положения закона, вводившего особые правила в отношении заморских территориальных образований, могли быть приняты только после проведения консультации с представительным органом соответствующего территориального образования.
13 См.: Décision du Conseil constitutionnel № 93-321 du 20 juillet 1993 // JO. 1993. 23 juillet; Doublet Y.-M. La décision du Conseil constitutionnel № 93-321 du 22 juillet 1993 sur la loi réformant le code de la nationalité // Petites affishes. 1993. 8 octobre.
14 См.: Doublet Y.-M. La loi № 93-933 du 22 juillet 1993 réformant le code de la nationalité // Actualité législative. 1994. № 5. Р. 54.
1927 г., пересмотренный в 1945 г. и впоследствии торжественно провозглашенный Законом от 9 января 1973 г., претерпе-
вал определенные изменения в зависимости от потребностей общества и позиции законодателя15.
Законом от 9 января 1973 г. мужчины и женщины были уравнены в правах в отношении приобретения гражданства в связи со вступлением в брак: иностранный супруг вне зависимости от его пола мог стать гражданином путем подачи заявления. Декрет от 10 июля 1973 г. с последующими изменениями вводил требование документального подтверждения совместной жизни супругов (ст. 13-1). Порядок, введенный Законом от 9 января 1973 г., предоставлял слишком легкий доступ к французскому гражданству, поэтому совместное проживание супругов, а также состояние в браке в течение шестимесячного срока до подачи заявления рассматривались Законом от 7 мая 1984 г. в качестве необходимых условий для подачи заявления. Прекращение совместной жизни до подачи заявления, если это было выявлено впоследствии, могло послужить основанием для оспаривания регистрации заявления прокуратурой или любым заинтересованным лицом. Вместе с тем государственные органы не могли предпринять такие действия, если совместная жизнь супругов прекратилась после подачи заявления, поскольку на момент его подачи все необходимые условия были соблюдены.
Распространение практики фиктивных браков во многом было обусловлено тем, что требования, предъявляемые к въезду и пребыванию иностранцев во Франции, были достаточно жесткими, а условия приобретения гражданства в связи со вступлением в брак - относительно мягкими. На фоне общего снижения числа браков (в 1983 г. - 301 000, в 1991 г. - 280 000) количество смешанных браков, в которых один из супругов являлся иностранцем, увеличивалось (в 1983 г. - 12 000, в 1991 г. - более
15 cm.: Être français aujourd'hui et demain. Rapport de la Commission de la nationalité présenté par M. Marceau Long, président, au Premier ministre. P., 1988. P. 135.
19 000)16. Следует отметить, что в соответствии с Ордонансом от 2 ноября 1945 г. иностранный супруг французского гражданина имел право на получение вида на жительство (п. 1 ст. 15), а возможность приобретения французского гражданства в связи со вступлением в брак не зависела от срока постоянного проживания заинтересованного лица. Кроме того, Ордонанс от 2 ноября 1945 г. вводил запрет на выдворение или препровождение до границы иностранца, состоявшего в браке с гражданином не менее шести месяцев (п. 4 ст. 25).
В целях пресечения фиктивных браков Закон от 22 июля 1993 г. увеличил с шести месяцев до двух лет17 срок состояния в браке, необходимый для подачи заявления о приобретении гражданства, а также предусмотрел два новых условия - совместное проживание супругов в течение этого срока и сохранение статуса французского гражданина супругом лица, ходатайствующего о предоставлении гражданства18. Кроме того, постоянное проживание заинтересованного лица во Франции было признано необходимым условием для получения вида на жительство и приобретения французского гражданства (ст. 8 и 32 Закона от 24 августа 1993 г.).
Расширение прав претендентов при рассмотрении вопросов приобретения гражданства. Наряду с ужесточением условий приобретения гражданства реформа была направлена на ограничение дискреционных полномочий государственных органов и должностных лиц при рассмотрении вопросов приобретения гражданства, расширение прав лиц, претендующих на приобретение данного статуса, в рамках административных процедур, а также на упрощение доступа к информации о приобретении гражданства.
16 См.: Abraham R. Mariage blanc et délivrance à un étranger d'une carte de résidence // Revue Franç aise de droit administratif. Vol. 9. № 1. P. 175183.
17 Соблюдения данного срока не требовалось в случае рождения ребенка до или после заключения брака.
18 r-p
То есть гражданство не предоставлялось супругу того лица, которое в момент вступления в брак имело французское гражданство, а затем его утратило. 152
Закон от 22 июля 1993 г. исключал возможность отклонения ходатайства о приобретении или о восстановлении гражданства в связи с недостойным поведением лица посредством издания декрета Правительства по согласованию с Государственным советом. Были ограничены также сроки обжалования вступивших в силу решений о приобретении гражданства (в течение двух лет с момента обнаружения мошенничества или обмана при подаче документов), а также круг лиц, которые могли инициировать такое обжалование. В частности, этого права были лишены третьи лица. В связи с введением заявительного порядка приобретения гражданства в случае рождения на территории Франции право обжалования решений об отказе в регистрации заявления о приобретении гражданства было распространено и на несовершеннолетних, достигших 16-летнего возраста.
До вступления в силу Закона от 22 июля 1993 г. государственные органы должны были обосновывать только решения об отклонении ходатайств о предоставлении гражданства или о его восстановлении. Сложившаяся судебная практика указывала на необходимость изменения этих правил19. Фактически в процессе принятия решений органы исполнительной власти руководствовались предписаниями глав соответствующих министерств и ведомств, зачастую официально не опубликованными, а не законами или подзаконными актами более высокого уровня. В результате реформы 1993 г. требование о необходимости обоснования было распространено на все решения, связанные с приобретением гражданства.
Как показывала практика, население было плохо осведомлено о правилах приобретения и прекращения гражданства. Осуществление изменений в данной сфере приобрело особую актуальность в связи с введением нового порядка приобретения гражданства иностранцами, родившимися на территории Франции. В ст. 44 Кодекса о гражданстве (ст. 21-7 ГК) было включено положение об издании Правительством по согласованию с Государственным советом декрета, определяющего условия ин-
19 См.: Doublet Y.-M. La loi № 93-933 du 22 juillet 1993 réformant le code de la nationalité. Р. 59-60.
формирования населения организациями и публичными службами, в том числе образовательными учреждениями и органами социального обеспечения, а также органами местного самоуправления о действующих правилах, регулирующих отношения гражданства.
* * *
Изучение реформы гражданства 1993 г. во Франции представляет интерес прежде всего в свете изучения опыта решения миграционных проблем. Изменения в законодательстве о гражданстве были частью общей реформы, проведенной в 1993 г. в целях усиления миграционного контроля и содействия интеграции иностранцев во французское общество. Введение заявительного порядка приобретения гражданства по достижении совершеннолетия в связи с рождением во Франции помогало «отсеять» иностранцев, не готовых стать полноценными членами французского общества. В целях снижения притока иммигрантов из бывших французских колоний были ужесточены условия въезда и пребывания, а также пересмотрена территориальная сфера действия правил о приобретения гражданства иностранцами, родившимися во Франции, один из родителей которых также родился на территории страны. В целях уменьшения количества фиктивных браков был увеличен срок состояния в браке и совместного проживания супругов, необходимый для приобретения гражданства. Последствия реформы 1993 г. нельзя оценивать однозначно, поскольку ряд изменений привели в конечном счете скорее к отрицательным результатам, в связи с чем в ходе последующей реформы 1998 г. в некоторых сферах20 было решено вернуться к прежним подходам.
20 В частности, в результате реформы 1998 г. заявительный порядок приобретения гражданства в соответствии с правом почвы был вновь заменен на автоматический, детям выходцев из Алжира вернули особый статус при приобретении гражданства, а срок совместного проживания супругов, необходимый для приобретения гражданства иностранным супругом, был сокращен до одного года. 154
