CC BY
164
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
УДК 342.56
М. А. Мокосеева
РЕАЛИЗАЦИЯ РЕШЕНИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ (УСТАВНЫХ) СУДОВ
В статье автор предлагает возможные варианты решения проблемы неисполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Автор рассматривает причины неисполнения решений органов конституционной юстиции, рассуждает о видах ответственности. В статье обсуждается положительный опыт по решению данной проблемы, посредством налаживания взаимодействия с органами прокуратуры. Также предлагаются конкретные предложения, направленные на обеспечение исполнения решений конституционных (уставных) судов.
Ключевые слова: решения конституционных (уставных) судов, исполнение решений судов, неисполнение решений, ненадлежащее исполнений решений, ответственность за неисполнение решений.
Актуальной проблемой теории и практики конституционного правосудия является проблема исполнения решений органов конституционной юстиции. Конечно, можно привести немало примеров их своевременного исполнения, но встречаются факты и другого рода: явное игнорирование, неоправданное затягивание с исполнением, попытки преодоления их юридической силы повторным принятием норм, аналогичных признанным неконституционными.
Примером неисполнения решений органов конституционной юстиции, вызывающим особую озабоченность, является факт отказа от исполнения решения Конституционного Суда РФ о применении ст. 389 ГПК РФ в ее конституционно-правовом смысле, выявленном Конституционным Судом РФ, последней национальной надзорной инстанцией в системе судов общей юрисдикции - Президиумом Верховного Суда РФ - в отношении заявителя, который обратился с ходатайством об официальном разъяснении п. 6, 7 и 10 резолютивной части постановления Конституционного Суда РФ от 5 февраля 2007 г. № 2-П1.
Так, Арбитражный суд Свердловской области вместо того, чтобы исходить из Определений Конституционного Суда Российской Федерации от 7 декабря 2006 года N 542-О и от 1 ноября 2007 года N 872-О-П, касающихся передачи муниципальной собственности в собственность субъекта Российской Федерации, стал обосновывать их необязательность для данного суда. Причем указанная позиция нашла поддержку со стороны Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (Определение от 11 марта 2008 года)1 2.
Примером формального исполнения решений конституционного суда субъекта Российской Федерации может служить решение Конституционного суда Республики Коми от 15 сентября 2000 г. по делу о проверке
1 Лукин В. П. Судейская ошибка. В судах не реагируют на жалобы главного правозащитника о массовом нарушении прав граждан // Российская газета. - 2008. - 8 февр.
2 Кряжков В. А. Конституционная культура в зеркале правосудия Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. - 2008. - № 3. - С. 8.
120
2014
3. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
конституционности пункта 10 ст. 3 и примечания 2 к пункту 6 ст. 12 Закона Республики Коми «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» по жалобе акционеров ООО «Комиссионные товары». В решении отмечалось, что в п. 10 ст. 3 данного закона излишне широко толкуется понятие «розничная торговля», включая в него и комиссионную деятельность, позволяя тем самым относить лиц, осуществляющих комиссионную торговлю, к плательщикам единого налога, что противоречит российскому законодательству. Государственному Совету Республики Коми было предложено внести изменения в Закон республики «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности», приведя его в соответствие с федеральным законодательством.
15 ноября 2000 г. Государственный Совет Республики Коми принял Закон Республики Коми «О внесении изменений и дополнений в Закон «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности», которым пункт 10 ст. 3 исключил. Однако этим же нормативным актом ст. 12 Закона дополнена частью 6, устанавливающей коэффициент на базовую доходность для исчисления налога на добавленную стоимость для торговли по договорам комиссии с физическими лицами. Таким образом, размер налога на добавленную стоимость для комиссионных товаров не изменился1.
В качестве примера игнорирования решений органа конституционного правосудия можно привести Постановление Уставного суда Свердловской области от 23 мая 2000 г., которым были признаны не соответствующими Уставу области положения Устава муниципального образования «Нижнетуринский район», устанавливающие в нарушение требований федеральных и областных законов порядок досрочного прекращения полномочий депутатов выборного органа местного самоуправления не путем проведения голосования избирателей по их отзыву, а посредством проведения референдума. Такие же неуставные нормативные положения содержались в уставах 20 муниципальных образований. После опубликования Постановления Уставного суда, по данным его председателя В. И. Задиоры, изменения были внесены только в уставы 9 муниципальных образований1 2.
Иногда исполнения решений КС РФ приходится ждать неоправданно долго. В качестве примера можно привести Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 декабря 1999 г. № 18-П, которым взносы предпринимателей без образования юридического лица в пенсионные фонды
1 См.: Гаврюсов Ю. В. Проблема исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: материалы Всерос. совещания, Москва, 22 марта 2001 г. / под ред.: М. А. Митюкова, C. B. Кабышева, В. К. Бобровой, С. Е. Андреева. - М.: Формула права, 2001. - С. 226-227.
2 Гусейнова Д. Г.-Р., Пирбудагова Д. Ш. К проблеме исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 9.
121
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
признаны дискриминационными и требующими нового правового регулирования. Такое регулирование появилось только в 2003 году, т. е. на исполнение судебного решения органами государственной власти ушло четыре года.
Примером длительного неисполнения является Определение Конституционного Суда от 2 ноября 2006 г. № 563-О по жалобам граждан Б. Ю. Барсукова, С. Л. Богдана и других на нарушение их конституционных прав положениями пункта 3 статьи 31 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», в котором Конституционный Суд указал федеральному законодателю на необходимость урегулирования порядка возмещения из федерального бюджета Пенсионному фонду Российской Федерации затрат, связанных с включением в специальный трудовой стаж работников летноиспытательного состава времени военной службы в должностях летного состава, и обеспечить его введение в срок не позднее 1 июля 2007 года1.
Исполнение решений конституционных (уставных) судов требует активных действий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, других судов и правоприменителей1 2. Чтобы говорить о способах, позволяющих принудить правоприменителей активно исполнять решение органа конституционного контроля, необходимо выявить причины неисполнения решений.
Причины неисполнения решений
Причины неисполнения или ненадлежащего исполнения актов конституционной юрисдикции различны. Это, как считает Л. Лазарев, и сохраняющийся в обществе, во властных структурах правовой нигилизм, и неуважение к закону и правопорядку, и противоречивые процессы во взаимоотношениях федерального центра и регионов, и ущербность процессуального механизма исполнения актов конституционной юрисдикции, а порой и несовершенство самих этих актов - усложненное изложение их содержания, приводящее к недопониманию исполнителями3.
Как подчеркивает Н. В. Витрук, «слабость, неэффективность исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации во многих случаях обусловлена не только общей недооценкой роли и значения конституционного правосудия в обеспечении правовой стабильности, в упрочении конституционного строя, особенно в условиях качественной трансформации общественного строя (отсутствие достаточных материально - финансовых
1 Омаров С. М. Проблемы исполнения Федеральным Собранием решений Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2012. -№ 1. - С. 52-58.
2 См.: Витрук Н. В. Форум: Исполнение решений конституционных судов // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. - М., 2002. - № 3 (40). - С. 41.
3 Лазарев Л. Статья: Исполнение решений Конституционного Суда РФ // Российская юстиция. - 2002. - № 9. - С. 19.
122
2014
3. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
ресурсов и средств, правовой нигилизм, низкая правовая культура населения), недооценкой роли и значения конституционного правосудия, отсутствием достаточного опыта молодых конституционных судов, невысоким престижем судов, неустойчивостью позитивных тенденций в переходный период, но и незавершенностью законодательной регламентации этой стадии конституционного судопроизводства, механизма доведения решений Конституционного Суда Российской Федерации до логического конца, до реализации, отсутствием реальной конституционно-правовой ответственности за неисполнение решений конституционных судов»1.
Несомненно, одна из основных причин неисполнения решений органов конституционной юстиции состоит в явном неуважении к этим решениям со стороны общества. Проблема состоит в том, что до сих пор законодательно не установлено, что же представляют собой решения Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов: прецеденты, нормативные правовые акты, акты нормативного характера, акты, имеющие силу закона? И какое место они занимают среди источников права. Поэтому складывается двойственное отношение к указанным актам. С одной стороны, их юридическая сила очень велика, однако ни один нормативный правовой акт в Российской Федерации не определяет, что представляют собой решения органов конституционного правосудия и какое место в правовой системе Российской Федерации они занимают. Е. В. Колесников справедливо указывает на то, что «вывод об отнесении решений Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов к источникам права должен быть не доктринальным или полуофициальным, основанным на мнении высоких судей или политиков, а нормативно закрепленным»1 2.
Кроме того, остается нерешенной проблема применения и исполнения судебными инстанциями правовых позиций Конституционного Суда РФ, изложенных в решениях по делам о так называемом абстрактном нормоконтроле. Действительно, положения ч. 5 ст. 79 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» прямо указывают лишь на правовые позиции Конституционного Суда РФ, касающиеся установления конституционности смысла правовых норм, воспринимаемого правоприменительной практикой. Иначе говоря, речь идет только о конкретном нормоконтроле.
Также остается нерешенной проблема, связанная с применением в судебной практике правовых позиций Конституционного Суда РФ, изложенных в ранее так называемых неитоговых решениях, принимаемых, как правило, в форме определений. Действительно, до 3 ноября 2010 г., когда вступила в силу новая редакция ФКЗ "О Конституционном Суде РФ", Конституционным Судом России были приняты многочисленные определения, содержащие выяв-
1 Витрук Н. В. Форум: Исполнение решений конституционных судов // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. - М., 2002. - № 3 (40). - С. 40.
2 Колесников Е. В. Постановления конституционных судов как источник российского конституционного права // Изв. высших учеб. заведений. Правоведение. - 2001. - № 2. - С. 3637.
123
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
ленный конституционно-правовой смысл рассмотренных судом правовых норм. К их числу относились также и определения о разъяснении решений, ранее принятых Конституционным Судом РФ.
Все-таки основной причиной игнорирования актов органов конституционного контроля, как уже было отмечено, является несовершенство нормативноправового регулирования. В законодательстве федерального и регионального уровней отсутствует как таковой институт конституционно-правовой ответственности с соответствующими санкциями. В Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» в статье 81 «Последствия неисполнения решения» закреплена следующая норма: «неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации влечет ответственность, установленную федеральным законом». В законодательных актах субъектов указанные положения федерального конституционного закона дублируются.
Другой причиной длительного выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации является отсутствие экономических и финансовых условий для успешной реализации нового закона. Как указано в определениях Конституционного Суда Российской Федерации от 16 января 2007 г. № 272-О-О, от 4 апреля 2007 г. № 273-О-О, от 15 мая 2007 г. № 383-О-П, от 3 июля 2007 г. № 523-О-П, Правительству Российской Федерации и Федеральному Собранию Российской Федерации, в рамках предоставленных им Конституцией Российской Федерации полномочий необходимо, исходя из финансовых возможностей государства, с учетом уровня инфляции, других социально - экономических факторов определить, какой размер возмещения материального ущерба лицам, на которых распространяется действие Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 г. № 1761-I «О реабилитации жертв политических репрессий», может считаться посильной в настоящее время компенсацией материального ущерба, чтобы возмещение им вреда осуществлялось в наиболее полном объеме и чтобы достижение провозглашенной указанным законом цели не ставилось под сомнение.
Отсутствие финансовых средств не должно являться основанием для несвоевременного исполнения решений Конституционного Суда. Тем более что решение вопроса о наличии финансовых средств либо о расходах, покрываемых за счет средств федерального бюджета, не входит и не должно входить в его компетенцию. Однако вполне возможна ситуация, при которой исполнение решения Конституционного Суда будет затягиваться только лишь в связи с отсутствием финансовых средств. На наш взгляд, решение данной проблемы возможно путем внесения дополнений в бюджетное законодательство, где необходимо установить определенный размер денежных средств, так называемый резерв, либо бюджетный механизм (порядок), который будет использоваться для исполнения решений Конституционного Суда. Необходимо отметить, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации уже существуют нормы, регулирующие порядок исполнения судебных актов по обращению
124
2014
3. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основании исполнительных документов1.
Конституционная ответственность
Неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда Российской Федерации влечет ответственность, установленную федеральным законом. Например, статья 315 Уголовного кодекса устанавливает уголовную ответственность. Крайними формами реагирования на неисполнение, ненадлежащее исполнение, воспрепятствование исполнению решений Конституционного Суда РФ являются роспуск законодательного органа субъекта РФ, отрешение от должности Президента РФ, глав субъектов РФ. Следует обратить внимание, что федеральное законодательство пока не предусматривает меры конституционно-правовой ответственности за указанные нарушения для палат Федерального Собрания 1 2.
Как видно из положений данной нормы, Г осударственная Дума либо Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации не являются органами, обязанными исполнять решение Конституционного Суда. Необходимо подчеркнуть, что статья 80 Закона не устанавливает также обязанность депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации внести законопроект, приводящий неконституционные положения федерального закона в соответствие с Конституцией Российской Федерации3.
З. В. Эргубаев, бывший председатель Конституционного суда РМЭ, считает, что «предусмотренные в федеральном законодательстве положения о неисполнении решений судов как основания для досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, безусловно, способствовали укреплению единого правового пространства, однако не решили весь комплекс вопросов, связанных с исполнением решений судов. Очевидна необходимость установления административной ответственности за неисполнение решений судов»4.
1 Омаров С. М. Проблемы исполнения Федеральным Собранием решений Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2012. -№ 1. - С. 52-58.
2 О мерах ответственности в данной области см., например: Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» / под ред. Г. А. Гаджиева. - С. 444-449 (автор комментария - В. И. Казьмин).
3 Омаров С. М. Проблемы исполнения Федеральным Собранием решений Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2012. -№ 1. - С. 52-58.
4 Эргубаев З. В. Об отдельных недостатках правового регулирования деятельности конституционных (уставных) судов субъектов // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всерос. совещания, Москва, 22 марта 2001 г. / под ред. М. А. Митюкова, C. B. Кабышева, В. К. Бобровой, С. Е. Андреева. - М.: Формула права, 2001. - С. 232.
125
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
В статье 80 Федерального конституционного закона от 5 апреля 2013 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» установлены сроки отмены субъектами правотворчества положений тех своих актов (договоров), которые основаны на признанных неконституционными полностью или частично нормативных актах (договорах) либо воспроизводят их или содержат такие же положения, какие признаны неконституционными. Устанавливаемые в данных статьях сроки начинают течь после опубликования соответствующих решений Конституционного Суда РФ.
Например, для изменения законов субъектов РФ введены начинающие течь одновременно сроки внесения главой субъекта РФ законопроектов в законодательный орган (не позднее двух месяцев) и принятия законов законодательным органом (шесть месяцев). Для изменения законов федерального уровня установлен только срок внесения законопроектов в Государственную Думу Правительством РФ (не позднее трех месяцев). На федеральном уровне наряду со сроком подготовки и внесения законопроектов в Государственную Думу правильнее было бы установить срок принятия законов, направленных на исполнение решений Конституционного Суда РФ1.
При этом целесообразно нормативно установить, что Правительство РФ не позднее чем в двухмесячный срок после опубликования решения КС РФ утверждает своим решением срок подготовки и внесения законопроекта в Государственную Думу. В этот же период данный законопроект должен включаться в план законопроектной работы Правительства РФ с определением органа по его разработке, а также должны осуществляться и иные подготовительные действия, в том числе формирование рабочих групп, которые непосредственно будут готовить законопроекты.
Для обеспечения исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации необходимо усовершенствовать существующий законодательный механизм выполнения решений, который в настоящее время в соответствии с Федеральным конституционном законом от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционным Суде Российской Федерации» устанавливает только срок внесения в законодательный орган требуемых законопроектов, но не срок их рассмотрения. Представляется необходимым внести в ФКЗ от 21 июля 1994 г. изменения в части установления сроков принятия законов уполномоченными органами, а также увеличения срока подготовки федеральных законов во исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации до 6 месяцев, поскольку установленный им срок в 3 месяца не позволяет своевременно осуществить процедуры согласования законопроекта со всеми заинтересованными органами государственной власти, а в случае его социальной значимости - процедуру общественного обсуждения и обеспечить внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.
1 См.: Доклад Министерства юстиции РФ о результатах мониторинга правоприменения за 2011 г. [Электронный ресурс]. - URL: http://minjust.ru/ru/node/4779.
126
2014
3. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
Следует также указать, что Конституционный Суд РФ обладает правом установления особого порядка исполнения своих решений, что позволяет ему при необходимости самому вводить индивидуальные сроки исполнения его решений.
Подготовка и внесение законопроектов в целях исполнения решений Конституционного Суда РФ Правительством РФ в рамках федерального законодательного процесса и главами субъектов РФ в рамках регионального законодательного процесса являются их исключительной обязанностью. Это оправданный подход, поскольку применение (исполнение) большинства законов относится к ведению исполнительных органов власти. В то же время заслуживают внимания предложения о наделении правом внесения в законодательные органы таких законопроектов иных субъектов законодательной инициативы1. Право (не обязанность) этих субъектов готовить и вносить в законодательные органы соответствующие законопроекты следовало бы увязать с невыполнением Правительством РФ, главами субъектов РФ их обязанности по внесению в установленный срок своих законопроектов. Если в данной ситуации законопроект, направленный на исполнение решения Конституционного Суда РФ, будет внесен в законодательный орган не специальным субъектом законодательной инициативы и до его принятия в первом чтении Правительство РФ (глава субъекта РФ) внесет свой законопроект, то такие законопроекты могли бы рассматриваться как альтернативные. Если же Правительство РФ (глава субъекта РФ) откажется от внесения законопроекта или не внесет его до принятия в первом чтении законодательным органом законопроекта, исходящего от иного субъекта, то у Правительства РФ имеются все необходимые правовые возможности доведения до депутатов своей оценки законопроекта, внесенного иным субъектом 1 2.
Относительно положения о том, что признание не соответствующим Конституции РФ нормативного акта субъекта РФ (норм) является основанием для отмены в установленном порядке органами государственной власти других субъектов РФ таких же актов (норм), нужно отметить, что законодатель не предусмотрел обязанности отменять в установленном порядке или пересматривать иные свои акты (нормы), основанные на признанных неконституционными.
1 См., например: Мазуров А. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации». 2-е изд. - М., 2009; Шаймарданов К. Д. Исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации // Российское правосудие. - 2011. - № 10. - С. 64.
2 Согласно Федеральному конституционному закону от 5 апр. 2013 г. № 1-ФКЗ правом внесения в Государственную Думу законопроектов, направленных на исполнение решений Конституционного Суда РФ, наделены Президент РФ, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные органы субъектов РФ, а также Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения. При осуществлении ими названного права Правительство РФ, положительно оценив соответствующий законопроект, вправе отложить внесение по данному вопросу собственного законопроекта.
127
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
В ряде случаев устранять препятствия, мешающие исполнению решений КС РФ, вынужден и Президент РФ. Так, в связи с тем, что после принятия Постановления КС РФ от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» органы власти Удмуртии отказались исполнить данное решение, Президент РФ издал Указ от 10 марта 1997 г. № 193, предусматривающий меры по реализации названного Постановления КС РФ. Вмешательство Президента РФ позволило пресечь незаконные действия, восстановить конституционную законность1.
В Законе «О Конституционном суде Республики Башкортостан» (в редакции от 8 декабря 2003 г.) содержится специальная статья «Обязанность государственных органов и должностных лиц по приведению законов и иных нормативно-правовых актов Республики Башкортостан в соответствие с Конституцией Республики Башкортостан в связи с решением Конституционного суда Республики Башкортостан» (ст. 83)1 2. Согласно этому Государственное Собрание - Курултай Республики Башкортостан в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного суда республики отменяет признанный неконституционным закон Республики Башкортостан, постановление Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, принимает новый закон, новое постановление или ряд взаимосвязанных законов, постановлений либо вносит изменения и (или) дополнения в закон, постановление, признанные неконституционными в отдельной их части. Правительство Республики Башкортостан не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного суда республики вносит в Государственное Собрание - Курултай республики проект нового закона Республики Башкортостан или ряд взаимосвязанных проектов законов, либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части. Указанные законопроекты рассматриваются Курултаем Республики Башкортостан во внеочередном порядке.
Президент, Правительство Республики Башкортостан не позднее месяца после опубликования решения Конституционного Суда Республики Башкортостан отменяют нормативный правовой акт соответственно Президента республики или Правительства Республики Башкортостан, принимают новый нормативный правовой акт либо вносят изменения и (или) дополнения в нормативный правовой акт, признанный неконституционным в отдельной его части. Органы местного самоуправления также обязаны в течение трех месяцев отменить акт или его отдельные положения. В следующей статье Закона рес-
1 См., например: Лазарев В. В. Проблемы исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации Государственной Думой // Исполнение решений конституционных судов: сб. докл. - М., 2003. - С. 71; Стрекозов В. Г. Исполнение решений, принятых Конституционным Судом Российской Федерации // Диалог представителей высших судов и органов прокуратуры Германии и России. 5-я встреча. 14-17 января 2003 г. - М., 2004. - С. 155.
2 Гусейнова Д. Г.-Р., Пирбудагова Д. Ш. К проблеме исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 9.
128
2014
3. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
публики говорится, что если субъекты, к которым относится решение, по истечении указанных сроков не исполнят его, то к ним применяется механизм ответственности, предусмотренный федеральными законами и законами республики1.
Таким образом, ни в новых, ни в старых редакциях не конкретизируются вопросы установления конституционной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений указанных органов, отсутствует упоминание в целом о механизме исполнения соответствующих решений.
Опыт
В Уставном суде Свердловской области имеется положительный опыт по решению данной проблемы. С целью безусловного исполнения его решений, в особенности связанных с выплатами соответствующих пособий и компенсаций гражданам, было налажено тесное взаимодействие с органами прокуратуры. Так, в ходе рабочих встреч с представителями прокуратуры Свердловской области была достигнута договоренность об осуществлении контроля с ее стороны за исполнением решений Уставного суда. Проработан вопрос о привлечении к различным видам ответственности должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе за нецелевое использование бюджетных средств, выделенных на реализацию прав граждан, защищенных решениями Уставного суда. Учитывая, что Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации1 2 предусматривает проведение мониторинга правоприменения решений Конституционного Суда РФ с Главным управлением Министерства юстиции РФ по Свердловской области проработан вопрос взаимодействия по поводу исполнения решений Уставного суда Свердловской области3.
Только в 2011 г. в Уставный суд поступило более двух десятков обращений граждан о неисполнении органами власти решений Суда, затрагивающих их права. Отвечая на обращения граждан, Уставный суд не ограничивается разъяснением гражданину его права на защиту органами прокуратуры или судом общей юрисдикции. По каждому подобному обращению гражданина от имени Уставного суда в соответствующие органы и прокуратуру направлялись письма по контролю обеспечения надлежащего исполнения решений Суда и оказанию содействия гражданам в реализации их прав. Все это позволило добиться эффективного исполнения решений Уставного суда, в том числе свя-
1 См.: Гошуляк В. В., Ховрина Л. Е., Геворкян Т. И. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. - М., 2006. - С. 133-134.
2 П. 4.1 ст. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 13 окт. 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 42. - Ст. 4108.
3 Пантелеев В. Ю. Актуальные вопросы модернизации и повышения эффективности работы конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 3. - С. 46-51.
129
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
занных с необходимостью реального выделения денежных средств гражданам для реализации социально значимых услуг.
Практика взаимодействия с органами прокуратуры существует и в Республике Марий Эл. Так, постановлением Конституционного суда РМЭ от 1 августа 2013 г. пункт 2 постановления администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» от 10 августа 2012 г. № 1964 «О внесении изменений в постановление мэра города Йошкар-Олы от 30 января 2007 г. № 113 и отнесении участка автомобильной дороги к автомобильным дорогам необщего пользования» был признан не соответствующим Конституции Республики Марий Эл и в силу ее пункта 6 статьи 95 утратил силу. В целях защиты конституционных прав и свобод граждан председатель Конституционного суда республики А. М. Баранов обратился с официальным письмом к прокурору города Йошкар-Олы с просьбой принять необходимые меры по контролю за действиями подразделений администрации городского округа «Город Йошкар-Ола» по приведению участка дороги по улице Волкова в соответствие с требованиями, установленными для дорог общего пользования. Данное решение было исполнено, дорога для граждан Республики Марий Эл открыта.
С целью обязательного исполнения решений суда возникла необходимость оказания юридической помощи гражданам, обратившимся в суд с заявлениями, касающимися вопросов по уже принятым решениям. И здесь основная роль по отслеживанию исполнения решений суда, по разъяснению заявителям дальнейшего порядка их возможных действий и взаимодействия с государственными органами, ответственными за исполнение решений, ложится на секретариат, который уполномочен в предварительном порядке рассматривать обращения, а также анализировать практику исполнения решений.
Минюст России также проводит мониторинг правоприменения в Российской Федерации, в том числе в целях выполнения решений КС РФ1. Поэтому установление взаимодействия Минюста России с органами прокуратуры представляется весьма интересным и многообещающим опытом. Ведь на основе докладов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году, и других материалов Минюст России подготавливает проект доклада Президенту РФ о результатах мониторинга и предложения к плану законопроектной деятельности Правительства РФ.
Конкретные предложения
Исходя из вышеизложенного в целях обеспечения всестороннего обязательного исполнения решений Конституционного Суда РФ всеми судебными инстанциями, представляется необходимым изложить содержание ч. 5 ст. 79 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» в новой редакции, указывающей, что правовые позиции Конституционного Суда РФ являются обязательными для
1 См.: Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации».
130
2014
3. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
исполнения на территории РФ всеми субъектами права, в том числе судебными инстанциями всех уровней. Иначе говоря, следует установить обязательность применения правовых позиций Конституционного Суда РФ независимо от вида решений КС РФ, в которых они содержатся.
Подобный подход будет способствовать обеспечению юридической определенности правового регулирования, что, на наш взгляд, благотворно скажется на всей российской правовой системе1.
Качественное исполнение решений КС РФ предполагает разработку системы выявления и учета правовых позиций КС РФ1 2. Постоянный анализ и учет правовых позиций КС РФ - обязанность всех правотворческих и правоприменительных органов. В КС РФ сформирован банк указанных позиций, размещенный в электронном виде на внутреннем портале КС РФ и постоянно поддерживаемый аппаратом КС РФ в актуальном состоянии. В перспективе этот информационный банк следует также разместить на официальном сайте КС РФ с тем, чтобы им могли пользоваться те субъекты, которые отвечают за исполнение решений КС РФ.
Конституция Российской Федерации в части 3 статьи 101 устанавливает возможность образования Государственной Думой комитетов и комиссий, предоставляя право ей самой определять их число, направления деятельности и состав. Нам представляется, что для более успешной организации работы над законопроектом, направленным на исполнение решений Конституционного Суда РФ в Государственной Думе, целесообразно создание определенной комиссии, которая, являясь ее структурным подразделением, несла бы ответственность за данное направление работы, либо возложение указанное обязанности на действующий профильный комитет, например Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству. Например, Комиссия Государственной Думы по вопросам исполнения решения Конституционного Суда Российской Федерации или Комиссия по вопросам взаимодействия с Конституционным Судом РФ. Если появится такая комиссия, то она, непосредственно находясь во взаимодействии с Конституционным Судом, Правительством Российской Федерации и другими органами государственной власти, могла бы отслеживать и систематизировать работу, связанную с исполнением решения Конституционного Суда. Необходимо закрепление за такой комиссией Государственной Думы следующих функций: осуществление предварительного, текущего и заключительного контроля за исполнением решений Конституционного Суда РФ Государственной Думой; координация деятельности субъектов, заинтересованных в исполнении решений Конституционного Суда; мониторинг исполнения решений Конституционного Суда РФ, в которых федеральный закон либо его часть признаны неконституционными.
1 Синцов Г. В. Проблемы применения в судебной практике правовых позиций, содержащихся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Российская юстиция. -2013. - № 12. - С. 39-41.
2 См.: Витрук Н. В. Конституционное правосудие. - М., 2010. - С. 456.
131
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
Следует отметить, что при отсутствии регламентации сроков рассмотрения профильным комитетом законопроекта, в том числе и срочного, осуществление комиссией контроля сроков рассмотрения законопроекта, направленного на исполнение решения Конституционного Суда, имеет важное значение1.
Также рекомендуется на федеральном уровне наряду со сроком подготовки и внесения законопроектов в Государственную Думу установить срок принятия законов, направленных на исполнение решений Конституционного Суда РФ
Для обеспечения исполнения решений конституционных (уставных) судов, прежде всего, должен быть использован механизм конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, предусмотренный Федеральными законами от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-рации»1 2.
Затем необходимо будет внести изменения в региональное законодательство. Например, законом Республики Дагестан от 25 апреля 1996 г. «О Конституционном суде Республики Дагестан»3 предусмотрено, что «Конституционный суд имеет право налагать штрафы на должностных лиц и граждан, проявивших неуважение к Конституционному суду». Основанием для наложения штрафа за неуважение являются неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению решения Конституционного суда. Закреплены и его размеры: для граждан - до 10 минимальных размеров оплаты труда, для должностных лиц - до 50 МРОТ. А исполнение решения о наложении штрафа производится в порядке, предусмотренном действующим законодательством. Тем не менее, остается неясным вопрос о том, каким образом будет взиматься штраф с соответствующего органа государственной власти или должностного лица. Довольно затруднительным представляется также реализация наложения штрафа на коллегиальный орган.
КС РФ, не обладая полномочиями в области непосредственного исполнения решений, принятых им при отправлении конституционного правосудия, включается в пределах собственной компетенции в работу по обеспечению их исполнения. Законодательной основой названного механизма являются положения Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. ст. 79-81, 87 и др.),
1 Омаров С. М. Проблемы исполнения Федеральным Собранием решений Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 1. -С. 52-58.
2 Бурмистров А. С. Юридическая сила и механизм реализации решений конституционных (уставных) судов в России // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 4. -С. 10-14.
3 Пирбудагова Д. Ш. Институт конституционного контроля и охрана конституционной законности в Республике Дагестан: вопросы истории, теории и практики. - Махачкала, 2003. -С. 344.
132
2014
3. Вопросы публичного права России и зарубежных стран
дополняемые нормами иных актов. По мнению одних авторов, необходимо принятие отдельного закона об исполнении решений КС РФ. С точки зрения других, эти вопросы должны детально регулироваться Законом о Конституционном Суде РФ. Представляется, что вопросы исполнения решений КС РФ требуют комплексного регулирования в Законе о Конституционном Суде РФ, ряде иных законов федерального уровня1.
Интересна точка зрения Представителя Президента РФ в Конституционном Суде РФ М. В. Кротова, высказанная на заседании Конституционного Суда РФ 7 октября 2008 г. о том, что нужно принимать специальный закон об исполнении решений Конституционного Суда РФ. При принятии данного закона можно было бы попутно разрешить также проблему исполнения конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Попытки принятия такого акта были предприняты в 1992 году, но дальше первого чтения в Верховном Совете РФ законопроект не прошел.
Необходимо расширять нормативную базу об исполнении решений КС РФ. Представляется, что не имеет значения, как это будет сделано: путем принятия нового закона или внесения дополнений в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ». Главное, чтобы пробелы в законодательном регулировании данного вопроса были устранены.
Представляется, что создание механизма исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Федерации требует комплексного подхода к решению данной проблемы. Само законодательное урегулирование становится возможным при совместном сотрудничестве в законотворческой деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и представителей конституционных (уставных) судов путем создания объединенной комиссии, к числу первоочередных задач которой следует отнести разработку проекта Закона «Об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов, иных органов конституционного контроля субъектов Российской Федерации», в котором содержались бы процедуры конституционно-исполнительного производства, механизм конституционной ответственности за неисполнение, ненадлежащее исполнение решений органов конституционного контроля, конкретизировались бы основания, возможные санкции. Роль основного гаранта исполнения решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов надлежит отвести Президенту Российской Федерации и его полномочным представителям в федеральных округах, соответственно1 2.
1 Кокотов А. Н. Исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации // Журнал российского права. - 2013. - № 5. - С. 90-101.
2 См. подробнее: Овсепян Ж. И. О взаимодействии органов государственной власти РФ в сфере исполнения решений, принимаемых Конституционным Судом Российской Федерации и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: материалы Всероссийского совещания (Москва, 22 марта 2001 г.) / под ред. М. А. Митюкова, С. В. Кабышева,
В. К. Бобровой и С. Е. Андреева. - М., 2001. - С. 149-158.
133
Марийский юридический вестник
Выпуск 11
В свою очередь, изложенное обусловливает необходимость наделения органов прокуратуры Российской Федерации полномочиями по осуществлению прокурорского надзора за своевременностью и полнотой исполнения подобного рода решений, соблюдением законодательства в данной сфере. На Министерство юстиции и соответствующие территориальные органы исполнительной власти России необходимо возложить функцию мониторинга нормативноправовых актов, признанных неконституционными соответствующими органами конституционного контроля, а также и мониторинга подзаконных нормативных актов на территории Российской Федерации, в частности, тех актов, которые основывались бы на признанных неконституционными положениях федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации1.
Конечно, в рамках одной статьи разрешить поставленную проблему невозможно. Однако следует заметить, что автор не ставил перед собой такой задачи, а попытался лишь предположить возможные варианты ее решения.
M. A. Mokoseeva
THE REALIZATION OF DECISIONS OF THE CONSTITUTIONAL (CHARTER) COURTS
In the article, the author suggests possible solutions to the problem of non-execution of decisions of the constitutional (charter) courts of the subjects of the Russian Federation. The author examines the causes of non-execution of decisions of constitutional justice, discusses the types of responsibility. The article discusses the positive experience of solutions this problem, by collaboration with the organs of the Procurator's Office. Also offers concrete proposals aimed at ensuring the execution of the constitutional (charter) courts decisions.
Key words: Decisions of constitutional (charter) courts, enforcement of court decisions, non-execution of court decisions, improper execution of court decisions, responsibility for non-execution of court decisions
МОКОСЕЕВА Марина Александровна - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: [email protected]
MOKOSEEVA Marina Alexandrovna - Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Mari State University, Yoshkar-Ola.
E-mail: [email protected]
1 Гусейнова Д. Г.-Р., Пирбудагова Д. Ш. К проблеме исполнения решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2007. - № 9.
134
