CC BY
24
Бюджетная реформа
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОГРАММНОГО МЕТОДА БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РАЗВИТИИ ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ дЕТЕй
А. М. БАлТИнА, кандидат экономических наук, доцент, заведующая кафедрой финансов Е-mail: abaltina@mail. osu. ru Оренбургский государственный университет
В статье обоснована необходимость координации деятельности представителей власти всехуровней при реализации ведомственных целевых программ, предложены в рамках процедур бюджетного процесса подходы к согласованию органами управления образованием целей и задач деятельности по повышению доступности и качества дополнительного образования детей.
Ключевые слова: бюджет, процесс, ведомственная целевая программа, дополнительное образование, дети, полномочия, координация.
Концепция финансового менеджмента, внедряемого в практику государственного и муниципального управления, в значительной степени ориентирована на процессуальные нормы бюджетного права, развитие которых необходимо для эффективной реализации намеченных задач. На всех стадиях бюджетного процесса значительно возросла роль главных распорядителей бюджетных ассигнований. Данный факт свидетельствует о качественном изменении этого процесса: на первый план выходят цели и результаты деятельности, сопряженные с объемом финансовых ресурсов.
Принцип единства бюджетной системы предполагает реализацию унифицированного подхода к организации бюджетного процесса на всех ее уровнях. Это означает необходимость внедрения докладов о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД) субъектов бюджетного планирования в практику работы органов власти
Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Прогресс в этом направлении очевиден. Минэкономразвития России отмечает, что 44 % субъектов РФ вели подготовку ДРОНДов в 2006 г., 66 % - в 2007 г., более 85 % - в 2008 г. В муниципальных образованиях охват направлений деятельности докладами значительно ниже, но в ряде регионов достигнуты хорошие результаты продвижения бюджетной реформы и на этом уровне.
Однако остается нерешенным вопрос о соотношении целей и задач, сформулированных на федеральном, региональном и муниципальном уровнях управления. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации, определяющем основные направления и ориентиры бюджетной политики на 2009—2011 гг., отмечено: «В рамках бюджетного планирования следует обеспечить корреляцию докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, долгосрочных программ и ведомственных целевых программ, обоснований бюджетных ассигнований» [1]. Решение этой проблемы относится не только к деятельности каждого субъекта бюджетного планирования, но и к координации их работы на всех уровнях государственного и муниципального управления для достижения целей и задач государственной политики, определяемых федеральными органами власти. Большинство масштабных задач социально-экономической политики страны тре-
бует целенаправленных усилий и конкретизации со стороны региональных и муниципальных органов власти и управления.
на первый взгляд, сама постановка этого вопроса противоречит принципу субсидиарнос-ти, в соответствии с которым «оптимальна такая государственная структура, когда каждый нижний уровень иерархии делегирует вышестоящему только те функции, которые не могут быть выполнены на нижнем» [3, с. 20]. Проведенное в российской Федерации в 2004 г. масштабное разграничение полномочий разных уровней власти определило компетенцию и ответственность каждого их них за определенную сферу деятельности, что позволило существенно продвинуться в направлении децентрализации принятия управленческих решений. развитие федеративных отношений было поддержано реформированием государственного аппарата, функции которого были разделены на политические, управленческие и контрольные и закреплены соответственно за министерствами, агентствами и службами. Административная реформа в полной мере реализована на федеральном уровне. Однако на уровне субъектов рФ министерства, как правило, по-прежнему выполняют всю совокупность функций: от выработки государственной политики региона до контроля за ее осуществлением. данное обстоятельство является сдерживающим фактором реализации концепции «нового государственного менеджмента», поскольку административная реформа остановилась на полпути, а региональным министерствам в их настоящем виде сложно внедрять в практику своей деятельности современные подходы в управлении.
кардинальное изменение структуры органов исполнительной власти субъектов рФ достаточно проблематично в связи с тем, что, во-первых, всякая реформа неизбежно приводит к возрастанию численности аппарата управления, во-вторых, требует большой подготовительной работы по разграничению функций и выделению структур, аналогичных существующим на федеральном уровне. Возможным компромиссом в деле приближения органов исполнительной власти субъектов рФ к решению задач «нового государственного менеджмента» могло бы стать выделение в рамках каждого министерства структурных подразделений, выполняющих политические, управленческие и контрольные функции. наделение руководителей этих подразделений статусом заместителей министра явилось бы первым шагом в направлении повышения эффективности деятельности государственно-
го аппарата субъектов рФ и институционализации поддержки бюджетной реформы, основное содержание которой сводится к ориентации на результат как при выработке политических решений, так и при их реализации.
Аналогичная структура вполне приемлема для городских округов и муниципальных районов, где функции муниципальных служащих традиционно разделены в силу масштабности решаемых задач и охвата большого числа потребителей общественных услуг. для тех муниципальных образований, которые сформированы в виде городских и сельских поселений, в наибольшей степени значима методическая помощь со стороны субъектов рФ и муниципальных районов.
таким образом, проблема координации деятельности органов власти всех уровней в бюджетном процессе на стадии разработки дрОндов становится определяющей для успешной реализации государственной социально-экономической политики. для ее решения следует предпринять ряд шагов:
— во-первых, установить высокий уровень ответственности за подготовку докладов;
— во-вторых, при их разработке субъектам рФ и муниципальным образованиям необходимо ориентироваться на цели, задачи и показатели, отраженные в ЦрОНЦах соответствующих по виду деятельности федеральных министерств;
— в-третьих, целесообразно расширить применение программного метода для решения ведомственных задач. Такая возможность предусмотрена в методических рекомендациях по подготовке ЦрОНЦов. В 2007 г. около 20 % расходов региональных бюджетов осуществлялось в рамках программ, что на 5 процентных пунктов выше уровня 2006 г.
рассмотрим реализацию названных подходов в продвижении бюджетной реформы на примере дополнительного образования детей. Выбор обусловлен тем, что в последние годы такому дополнительному образованию уделяется все большее внимание как со стороны семьи, так и общества, но нормативно-правовое обеспечение финансовой деятельности этой сферы остается наименее урегулированным.
О том, что востребованность услуг, оказываемых учреждениями дополнительного образования детей, растет, свидетельствует статистика. В 2007 г. численность детей, занимающихся в учреждениях дополнительного образования, составила 78,9 % от численности учащихся дневных общеобразовательных школ, тогда как в 2000 г. — всего 50,7 %. Причем
наблюдается разнонаправленная динамика численности учащихся школ и учреждений дополнительного образования детей. Если за 2000—2007 гг. численность учащихся общеобразовательных школ сократилась на 31,4 %, то число детей, посещающих учреждения дополнительного образования, за этот же период возросло на 6,7 % [4, с. 226, 233].
Данная тенденция вполне согласуется с задачами этой сферы деятельности, поставленными в концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, где дополнительное образование рассматривается как важнейшая составляющая процесса воспитания и развития детей: «Воспитание как первостепенный приоритет в образовании, должно стать органичной составляющей педагогической деятельности, интегрированной в общий процесс обучения и развития. Важнейшие задачи воспитания — формирование у школьников гражданской ответственности и правового самосознания, духовности и культуры, инициативности, самостоятельности, толерантности, способности к успешной социализации в обществе и активной адаптации на рынке труда. В решении этих задач важно взаимодействие школы с учреждениями дополнительного образования детей, которые были и остаются одной из наиболее эффективных форм развития склонностей, способностей и интересов, социального и профессионального самоопределения детей и молодежи» [2].
Проблема координации деятельности органов власти всех уровней в деле развития дополнительного образования детей осложняется тем, что государство, обозначив в своих программных документах эту сферу в качестве одного из приоритетов, не определило полномочий федеральных органов власти. В Положении о Министерстве образования и науки Российской Федерации нет ни одного пункта, прямо или косвенно указывающего на наличие полномочий в сфере дополнительного образования детей. Если учесть хотя бы количественные показатели этой сферы образования (в 2007 г. в 16 318 учреждениях дополнительного образования детей занимались около 11 млн учащихся) и принять во внимание ее основополагающую роль в деле воспитания и развития детей, то становится очевидной необходимость проведения целенаправленной государственной политики в отношении дополнительного образования на уровне всей страны.
Не определив собственных полномочий в сфере дополнительного образования детей, тем не менее Министерство образования и науки РФ утвердило типовое положение об учреждении
дополнительного образования детей, в которое в 2006 г. (т. е. после разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ) были внесены изменения и дополнения. А в своем докладе о результатах и направлениях деятельности на 2008—2010 гг. это ведомство как субъект бюджетного планирования представляет аналитическую ведомственную программу «Повышение доступности и качества услуг дополнительного образования детей и совершенствование их социально-адаптирующих функций». Между тем в методических рекомендациях по подготовке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006—2008 гг. отмечено, что субъект бюджетного планирования должен сформулировать свои задачи применительно лишь к тем целям стратегического развития страны, которые имеют прямое отношение к сферам его деятельности.
Очевидна коллизия между нормативно-правовым определением полномочий и фактически реализуемыми министерством полномочиями в сфере дополнительного образования детей. Поэтому в Положение о Министерстве образования и науки Российской Федерации следует включить полномочия, соответствующие его функциям по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дополнительного образования детей.
Подтверждением того, что эти вопросы находятся в ведении Российской Федерации, является ст. 26 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в которой названы полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, установленным конституцией Российской Федерации. В подп. 14.1 п. 2ст. 26.3 закона указано, что субъекты РФ в рамках своих полномочий решают вопрос «организации предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения». Хотя это полномочие, как и другие, указанные в пункте. 2 ст. 26.3 закона, должно осуществляться самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, но нормативно-правовое регулирование остается за Российской Федерацией.
Однозначно вопрос о полномочиях по развитию дополнительного образования детей решен в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного само-
управления в российской Федерации», ст. 15 и 16 которого относят к вопросам местного значения организацию предоставления дополнительного образования на территории муниципального района и городского округа соответственно. В городском округе реализация данного полномочия возлагается на главного распорядителя бюджетных ассигнований, который в рамках утвержденного на год объема финансирования распределяет средства между подведомственными бюджетополучателями. В основе распределения лежит либо утвержденный норматив финансирования в расчете на одного воспитанника, либо учитывается сложившаяся практика выделения средств от достигнутого ранее уровня.
Сложнее обстоит дело с реализацией полномочия по организации предоставления дополнительного образования на территории муниципального района, поскольку учреждения дополнительного образования детей находятся в поселениях, а на них законом № 131-Ф3 не возложены полномочия по оказанию данной услуги. На практике этот вопрос решается двояким образом: финансирование оказания услуги и содержания учреждения выполняет управление образования муниципального района, либо в рамках соглашения между поселением и муниципальным районом содержание учреждения возлагается на поселение. Средства для этих целей передаются в рамках межбюджетных трансфертов, поскольку согласно подп. 7 п. 3 ст. 50 закона № 131-ФЗ имущество, предназначенное для «предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время», закрепляется за муниципальным районом.
Очевидно, что повышение массовости услуг, оказываемых учреждениями дополнительного образования детей, обусловливает необходимость консолидации усилий органов власти всех уровней на повышении их качества. Учитывая разные полномочия российской Федерации, субъектов рФ и муниципальных образований в этой сфере, программный подход к финансированию деятельности по оказанию услуг дополнительного образования детей является единственно приемлемым для достижения общих целей. В качестве примера такого способа объединения усилий органов власти всех уровней можно назвать реализацию национального проекта в сфере образования в рФ. Но, для того чтобы превратить исключительное событие в рядовое явление, необходимо иначе построить бюджетный процесс.
В настоящее время бюджетный процесс обособлен на уровне каждого публично-правового
образования и замкнут на выполнение закрепленных за ним полномочий. Этот этап организации бюджетного процесса можно считать успешно завершенным: реестр расходных обязательств стал нормой в бюджетном планировании; увеличивается доля бюджетных ассигнований, распределенных по программам.
Следующий этап бюджетной реформы должен быть связан с расширением программных методов достижения целей государственной политики. Ц. Цж. Миллер, характеризуя разные способы разработки бюджета, отмечает: «В зависимости от того, насколько бюджет позволяет объединить субъектов организации в деле достижения единой цели, он обеспечивает децентрализацию принятия решений и интеграцию усилий на всех уровнях — от низшего до высшего» [5, с. 331]. Инициатива постановки таких целей может исходить как из высших эшелонов власти, так и снизу — от регионов и муниципалитетов, консолидированная позиция которых способна возвести насущные интересы граждан в ранг политических приоритетов страны. Конгресс муниципальных образований россии, а также общественные объединения профессиональных сообществ должны стать инициаторами такого взаимодействия общества и власти.
Пока же Минобрнауки россии, реагируя на тенденцию увеличения численности детей, посещающих учреждения дополнительного образования, и на их роль в деле воспитания, самостоятельно формулирует цели и задачи аналитической ведомственной программы «Повышение доступности и качества услуг дополнительного образования детей и совершенствование их социально-адаптирующих функций» на 2008—2010 гг. В качестве целей программы определены: совершенствование содержания дополнительного образования детей, его организационных форм, методов и технологий; развитие инфраструктуры системы дополнительного образования детей; модернизация системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации руководящих и педагогических кадров.
Названные цели охватывают важнейшие направления деятельности в этой сфере, но не все они подведомственны Минобрнауки россии в силу разделения полномочий. Ни один из показателей реализации программы не может быть выполнен без участия регионов и муниципалитетов. Так, повышение доли расходов на развитие учебно-методической и материальной базы образовательных учреждений дополнительного образования детей в общих затратах на реализацию дополнительных об-
разовательных программ (даже с ничтожно малой величины в 3 % — в 2008 г. до 7 % — в 2010 г.) выглядит скорее как стремление желаемое выдать за действительное. Несмотря на то, что Минобрнауки России обратило внимание на одно из проблемных направлений деятельности учреждений, оно не может профинансировать решение этой проблемы из федерального бюджета, поскольку полномочия по финансированию возложены на регионы и муниципалитеты. А те должны иметь аналогичные ведомственные целевые программы и заложенные для их реализации в бюджетах средства. Анализ ДРОНДов министерств образования ряда регионов России показывает, что в них отсутствуют такие программы и показатели.
Другие показатели, определенные Минобрна-уки России в качестве целевых, адекватно отражают деятельность министерства: подведомственные ему учреждения могут организовать проведение конкурсов и повышение квалификации. Но и в этом случае в бюджетах регионов и муниципалитетов должны быть предусмотрены расходы для участия в названных мероприятиях. Наличие расходов на эти цели определяется информированностью органов управления образованием о планируемых программах и конкурсах, а также уровнем бюджетной обеспеченности.
Минобрнауки России целесообразно сделать акцент на показатели, отражающие оказание методической помощи учреждениям дополнительного образования детей, чему соответствуют планируемые мероприятия для реализации программы. Среди них могут быть названы следующие: доля педагогов, победивших во всероссийских (региональных) конкурсах программ, давших мастер-классы для педагогов, повышающих квалификацию; доля педагогов, повысивших квалификацию и внедривших программы, победившие на конкурсах; доля программ, победивших во всероссийских (региональных) конкурсах, в общем количестве программ дополнительного образования детей и др.
На повышение доступности и качества услуг, оказываемых учреждениями дополнительного образования детей, нацеливают два показателя оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: удовлетворенность населения качеством дополнительного образования детей и удельный вес детей в возрасте 5—18 лет, получающих услуги по дополнительному образованию. Целевое значение последнего показателя определяет и Минобрнауки России: 46,5 % — в 2007 г., 50,0 % — в 2008 г., 55,0 % — в 2009 г. и 70 % — в 2010 г. Однако в статистичес-
ких данных этот показатель не фиксируется. Более того, точно подсчитать число детей в возрасте 5—18 лет не представляется возможным, поскольку в статистическом ежегоднике выделяются группы детей в возрасте 5—9, 10—14, 15—19 лет [4, с. 89]. В результате получить информацию о числе детей, посещающих учреждения дополнительного образования, можно только из ведомственной отчетности, в которой фиксируется число кружков, секций и число детей, получающих услуги. Если ребенок обучается в нескольких кружках, то в учете получит отражение не один ребенок, а число полученных им услуг. Поэтому нередко численность детей школьного возраста, посещающих учреждения дополнительного образования, превышает число учащихся общеобразовательных учреждений. В этом соотношении заложен резерв сокращения расходов на дополнительное образование в пользу повышения его качества. В ряде регионов России практикуется ограничение посещений кружков на основе приглашения, выдаваемого персонально каждому учащемуся общеобразовательных учреждений, которое он может представить только в один кружок или секцию. В этом случае число детей, получивших услугу, и число услуг совпадает.
Сложившееся разграничение полномочий приводит к локализации задач по развитию дополнительного образования детей на уровне регионов и муниципалитетов. Первые принимают решения по развитию учреждений регионального значения1 (4—5 % от общего числа), вторые (в рамках ограниченных бюджетных средств) — по сохранению и поддержанию работы муниципальных учреждений. Минобрнауки России, пытаясь выполнить интегративную роль и поднять дополнительное образование детей на новый уровень, концентрирует усилия на организационной работе по проведению конкурсов, повышению квалификации преподавателей и др. Эффект от этих мероприятий можно преумножить, если ведомственная программа Минобрнауки России найдет отражение в ДРОНДах министерств образования субъектов
1 Так, в ДРОНДе министерства образования Оренбургской области сформулирована задача: «Предоставление дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения». Для ее решения предусматривается проведение работы по следующим направлениям: сохранение и развитие сети учреждений дополнительного образования детей; повышения и обеспечения качества и доступности образовательных услуг; научного программно-методического, информационно-аналитического обеспечение деятельности учреждений дополнительного образования. В качестве целевого показателя рассчитывается процент охвата детей от количества занимающихся в учреждениях дополнительного образования.
рФ, а последние, в свою очередь, не будут ограничиваться только развитием учреждений регионального значения. Статус этих учреждений состоит не только в том, что они находятся в государственной собственности субъектов рФ, но и в том, что они берут на себя функции методических центров, организуя проведение региональных конкурсов, смотров, выставок, пропагандируя внедрение лучших программ в образовательную деятельность учреждений дополнительного образования детей, реализуя программы повышения квалификации для работников муниципальных учреждений.
Следует отметить, что объединение усилий всех уровней власти для достижения цели повышения доступности и качества услуг дополнительного образования детей не должно рассматриваться как абсолютное ограничение свободы принятия решений органами власти регионов и муниципалитетов. В качестве заслуживающего внимания и распространения можно привести пример Омской области, в которой принята ведомственная программа по оказанию услуг дополнительного образования для учащихся учреждений начального профессионального образования. Этот опыт ценен тем, что одновременно реализуется воспитательная составляющая образования в отношении сложной категории детей, наиболее подверженной рискам вовлечения в преступную деятельность. изучение опыта других регионов россии позволит обобщить богатую информацию для корректировки задач, поставленных рособразованием в ведомственной целевой программе, и повысить значение учреждений дополнительного образования в воспитании и развитии способностей детей.
Очевидно, что единый программный бюджет, объединяющий средства бюджетов всех уровней для развития дополнительного образования, в силу разграничения полномочий и установленного для организации бюджетной системы принципа самостоятельности не может быть утвержден. Но преимущества программного метода решения важных для общества задач должны быть активно использованы на данном этапе бюджетной реформы. Цели, задачи и показатели, заданные на высшем уровне управления, должны найти отражение в региональных и муниципальных ведомственных целевых программах и задать вектор развития системы дополнительного образования детей. Регионы и муниципалитеты способны привнести многообразие методов в достижение общей цели.
Список литературы
1. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2009—2011 гг. от 23.06.2008. URL: http://www. kremlin. ra.
2. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года: утверждена приказом Минобразования России от 11.02.2002 № 93 // Справочно-правовая система «Гарант».
3. Купряшин Г. Л. Государственный менеджмент: учеб. пособие / Г. Л. Купряшин, А. И. Соловьев. М.: Изд. дом «Новый учебник». 2004. 326 с.
4. Российский статистический ежегодник. 2008. Росстат. М. 2008. 847 с.
5. Эффективность государственного управления / пер с англ. / под ред. С. А. Батчикова, С. Ю. Глазьева. М.: АО «Консалтбанкир». 1998. 848 с.
РЕКЛАМНЫЙ БЛОК ТАКОГО РАЗМЕРА ОБОЙДЕТСЯ ВАМ ВСЕГО В 2 950 РУБЛЕЙ!
При неоднократном размещении (или сразу в нескольких журналах Издательства) предусмотрены скидки
(495) 721-85-75, 8-926-523-79-52 popova@fin-izdat.ru
