CC BY
524
Региональные финансы
реализация принципов системного подхода в обосновании структуры и функций региональных финансов
Л.В. БОЛДЫРЕВА, соискатель Северо-Кавказская академия государственной службы,
В условиях перехода экономики к рыночным отношениям региональные финансовые системы обеспечивают выравнивание экономического и социального развития регионов. В статье доказывается, что использование принципов системного подхода позволяет выполнить качественное исследование региональных финансовых систем, рассмотреть связи между их основными звеньями.
Ключевые слова: финансы, система, регион, принципы, интеграция, регулирование, управление.
Сегодня одной из приоритетных задач является эффективное экономическое развитие регионов — «территорий Российской Федерации, обладающих общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий1», что может быть достигнуто путем реализации ряда мероприятий, направленных на регулирование развития региональных финансовых систем.
С помощью региональных финансовых систем государство осуществляет выравнивание экономического и социального развития регионов, которые в силу каких-либо негативных условий отстали от других регионов страны.
Используя системный подход в структурном обосновании региональных финансовых систем, следует отметить, что любая система состоит из объекта и органа управления. Причем орган управления находится в контуре обратной связи. Именно системный подход позволяет разобраться в логических связях между отдельными элементами и добиться более успешного и качественного исследования региональных финансов.
1 Основные Положения региональной политики в РФ. Утверждены Указом Президента РФ от 03.06.1996 г. — № 803.
В российской научной литературе существует множество определений понятия «система». В соответствии с определением А. Г. Гранберга и С. А. Суспицына система рассматривается как совокупность неидентичных элементов, «находящихся во взаимодействии друг с другом и образующих некоторую целостность»2.
Определение системы как совокупности звеньев или частей, образующих в своем взаимодействии единое целое, направленное на достижение общей цели, недостаточно полно отражено в исследованиях региональных финансовых систем, их роли в социально-экономическом развитии народного хозяйства.
Региональную финансовую систему можно представить как совокупность финансовых отношений, возникающих при формировании финансовых ресурсов централизованного и децентрализованного назначения, и специальных финансовых институтов, обеспечивающих управление финансовыми звеньями и сферами на территории субъекта Российской Федерации.
Финансовые звенья — это группировка отдельных финансовых категорий с общими признаками. К ним, к примеру, относятся бюджет, финансы домашнего хозяйства. Бюджет как финансовое звено объединяет такие финансовые категории, как налоги, государственный кредит, государственные расходы.
Основные звенья региональной финансовой системы представлены на рисунке.
2 ГранбергА. Г., Суспицын С.А. Введение в системное моделирование народного хозяйства. Новосибирск: Наука. 1988. — С. 35.
Основными звеньями финансовой системы на региональном уровне являются бюджет и внебюджетные фонды субъекта Российской Федерации.
В соответствии со ст. 15 Бюджетного кодекса РФ каждый регион (субъект) имеет собственный бюджет, являющийся государственной собственностью и отвечающий его следующим значениям в развитии регионов:
- во-первых, сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах регионов РФ позволяет органам представительной и исполнительной власти регионов иметь финансовую базу для реализации своих полномочий в соответствии с Конституцией РФ;
- во-вторых, формирование региональных бюджетов дает возможность регионам в полной мере проявлять финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое развитие региона;
- в-третьих, с помощью региональных бюджетов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий;
- в-четвертых, имея в распоряжении финансовые бюджетные средства, органы власти регионов могут определять нормативы финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы;
- в-пятых, концентрируя часть финансовых ресурсов в региональных бюджетах, органы представительной и исполнительной власти регионов могут централизованно направлять финансовые ресурсы на решение стратегических задач, развитие в регионе приоритетных отраслей экономики, промышленности, сельского хозяйства и социальной сферы;
- в-шестых, региональные бюджеты через финансовые ресурсы оказывают воздействие на оптимальные пропорции финансирования капитальных и текущих затрат и стимулирование эффективного использования материальных и трудовых ресурсов.
Внебюджетные фонды — одна из форм перераспределения и использования финансовых средств на определенные социальные и экономические
Структура региональной финансовой системы
цели государства. На территории России действует следующий состав внебюджетных фондов: Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.
Доходы внебюджетных фондов формируются за счет:
- обязательных платежей, предусмотренных российским законодательством;
- налоговых доходов, предусмотренных специальными налоговыми режимами;
- добровольных взносов юридических и физических лиц.
Бюджетным кодексом РФ установлено, что внебюджетные фонды, имеющие обособленные бюджеты и источники формирования доходов, предназначены для реализации конституционных прав граждан на социальное обеспечение:
- по возрасту;
- по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством о социальном обеспечении;
- в случае безработицы;
- получение бесплатной медицинской помощи. Внебюджетные фонды выполняют следующие
основные функции: распределительную и контрольную. Распределительная функция проявляется в перераспределении через внебюджетные фонды части национального дохода в пользу социальных слоев населения. Контрольная функция позволяет отслеживать возникновение отклонений в осу-
ществлении реформ в области социальной защиты населения.
Финансовому рынку принадлежит важная роль в обеспечении эффективной аккумуляции денежных средств и их дальнейшей реализации структурам, нуждающимся в финансовых ресурсах. На региональном уровне финансовый рынок представлен кредитным рынком и рынком ценных бумаг. Кредитный рынок субъектов Российской Федерации преимущественно обеспечивается отечественными региональными коммерческими банками, их филиалами и иными территориально удаленными подразделениями.
К основным функциям банковского сектора относятся:
1) обеспечение регионов денежными средствами, необходимыми для текущих расчетов и развития экономики;
2) обеспечение регионов банковскими продуктами.
Банковский сектор гибко реагирует на любые изменения как в экономической, так и в социально-политической жизни регионов. В силу вовлеченности в банковский сектор предельно большого количества действующих лиц и значительных финансовых ресурсов происходящие в нем процессы приобретают масштабный характер и по степени воздействия на экономику региона сопоставимы с влиянием государства. Это свидетельствует о большой роли банковского сектора в экономической системе регионов.
Банковский сектор и сектор реальной экономики взаимозависимы, и основные проблемы банковского сектора могут решаться в том случае, если адекватно решаются проблемы всей экономики. Следовательно, слабый банковский сектор способен тормозить прогрессивное развитие реальной экономики. Для устойчивого комплексного развития экономики регионов необходимо вовлечение дополнительных финансовых ресурсов, накопленных банковским сектором. Несмотря на благоприятный инвестиционный климат многих регионов и активность региональных властей в повышении их привлекательности, объемы инвестиций в реальную экономику остаются недостаточными. Основой для укрепления связей между реальным сектором экономики и коммерческими банками должна стать развитая региональная банковская инфраструктура.
Экономика цивилизованного типа невозможна без создания эффективной системы банковского обслуживания, пронизывающей все регионы.
Именно в регионах, из-за неравномерности их экономического развития, сегодня сохраняется острый дефицит банковского обслуживания. Наиболее высоким уровнем обеспеченности банковскими услугами характеризуются Санкт-Петербург, Калининградская и Нижегородская области. Наименьшая обеспеченность банковскими услугами отмечена в Ингушетии, Дагестане, а также в Забайкальском крае. Следовательно, во многих регионах страны предприятия, организации и население не получают полноценного и доступного банковского обслуживания.
Региональный рынок ценных бумаг представляют ценные бумаги субъектов Российской Федерации и муниципальных органов власти. Региональные ценные бумаги — это один из способов привлечения финансовых ресурсов региональными органами государственной власти в случае дефицита регионального бюджета или на инвестиционные цели путем выпуска долговых ценных бумаг.
Региональные органы власти могут привлекать дополнительные финансовые средства на следующие цели:
1) покрытие временного дефицита регионального бюджета;
2) финансирование бесприбыльных объектов, требующих единовременных вложений, которыми не располагает бюджет;
3) финансирование прибыльных объектов, вложения в которые окупятся в течение нескольких лет за счет получаемой от них прибыли;
4) финансирование проектов строительства, ремонта и реконструкции жилья.
Наиболее крупными эмитентами региональных облигаций являются города Москва, Санкт-Петербург, Республика Татарстан, Ленинградская область. В конце 1997 г. российский рынок региональных облигаций сильно пострадал от азиатского финансового кризиса — с него ушло очень много иностранных инвесторов, следующий удар ему нанес российский финансовый кризис в августе 1998 г. — почти все регионы вынуждены были прекратить погашение и выплату процентов по займам. В настоящее время последствия мирового финансового кризиса 2008 г. делают региональный рынок ценных бумаг непопулярным среди инвесторов в связи с ненадежностью, низкой доходностью.
Сейчас особенно возрастает значение страхования как одного из важных механизмов защиты имущественных интересов предпринимателей и населения в целом. Государство последовательно освобождается от несвойственных ему функций
возмещения ущербов от стихийных событий и других рисков частным собственникам. Динамика рынка страховых услуг региона в целом отражает изменения, характерные для развития страхового бизнеса в Российской Федерации. Значительный рост объемов страховых операций позволяет сделать вывод о значительном потенциале рынка страховых услуг как в обязательном, так и в добровольном страховании.
Финансы предприятий независимо от формы собственности составляют основное звено региональной финансовой системы, в котором создаются финансовые ресурсы, являющиеся впоследствии обеспечением потребностей экономического и социального развития территории.
Финансам домашних хозяйств принадлежит особая роль в региональной финансовой системе, так как финансовые ресурсы, создаваемые в этой сфере деятельности, почти полностью используются в регионе. В стабильных экономических условиях фонды домашних хозяйств являются важнейшим источником ресурсов экономического роста региона.
Интеграция региональных финансовых систем в единую государственную финансовую систему строится на ряде основополагающих принципов.
1. Принцип самостоятельности проявляется в определении состава бюджетных и внебюджетных фондов, собственных, дополняющих федеральные, систем государственного страхования граждан, а также в разработке форм, методов и инструментов регулирования финансовой системы в целом.
2. Принцип бюджетного федерализма реализуется в разделении и правовом закреплении между центральными, региональными и местными уровнями ответственности при мобилизации и расходовании бюджетных средств.
3. Принцип государственной финансовой поддержки «преследует цели ослабления региональных диспропорций, достижения долгосрочных устойчивых социально-экономических результатов»3. В соответствии с переходом от методов временного ослабления региональной дифференциации, базирующихся на территориальном перераспределении ресурсов, к методам, ориентированным на самостоятельное региональное развитие, прежде всего с учетом собственных сил, федеральная финансовая поддержка выделяется субъекту Российской Федерации. Основным
3 См. Поздняков А., Лавровский Б, Масаков В. Политика регионального выравнивания (основные подходы и принципы) // Вопросы экономики, 2006, № 10. С. 81.
инструментом решения вышеназванной задачи является Федеральный фонд поддержки регионов (ФФПР), который был впервые сформирован в 1994 г. с целью исключения субъективного подхода к определению размеров дотаций регионам. С 2005 г. вступила в силу новая методика распределения средств ФФПР, отличительными особенностями которой являются:
- изменение соотношения частей ФФПР для выделения субъектам Российской Федерации дотаций и специальных дотаций (90 и 10 % вместо 80 и 20 %);
- использование при расчете индекса налогового потенциала;
- уменьшение числа поправочных коэффициентов при определении индекса бюджетных расходов;
- отказ от последующей корректировки расчетного объема средств фонда, выделенного субъекту РФ4.
4. Принцип прозрачности заключается в достижении наибольшей ясности относительно источников мобилизации и объемов использования финансовых ресурсов как в отношении бюджетов субъектов Российской Федерации, так и иных региональных денежных фондов, финансируемых за счет государства.
5. Принцип регионального выравнивания касается административно-правового регулирования процессов взаимодействия центра и субъектов Российской Федерации, а также перераспределения финансовых ресурсов и оказания финансовой поддержки на основе бюджетных и внебюджетных инструментов. Действующие механизмы регионального выравнивания порождают иждивенческие настроения в дотационных регионах, лишают более развитые регионы серьезных стимулов к развитию, усиливают региональную дифференциацию, требуют увеличения объемов перераспределения финансовых ресурсов при снижении федеральных возможностей.
Федеральным законом Российской Федерации №120-ФЗ от 20.08.2004 определены основные инструменты межбюджетного регулирования, к числу которых относятся:
- установление размера налоговых отчислений в местные бюджеты от налогов, которые подлежат зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации;
4 Швецов Ю. Г., Бутакова О. В. Финансовая помощь как основа системы бюджетного регулирования // Финансы, 2005, № 12.С. 12.
Функции региональной финансовой системы
Мобилизационная обеспечивает эффективное поступление финансовых ресурсов для решения социальных и экономических задач на мезоуровне
Распределительная обеспечивает перераспределение стоимости валового национального и регионального продукта для обеспечения региона финансовыми ресурсами
Регулирующая регулирует экономическое развитие региона путем предоставления субъектам хозяйствования налоговых льгот, налогового кредита, бюджетных ассигнований
Контрольная проявляется в пропорциональном распределении и эффективном использовании региональных фондов денежных средств, а также в реализации контрольных мер региональной финансовой политики
Стимулирующая направлена на формирование целевых финансовых фондов, средства которых используются для поощрения развития хозяйствующих субъектов и сфер производств конкурентоспособной продукции, проведения социальных, природоохранных мероприятий и т. п.
- дотации местным бюджетам при выравнивании их бюджетной обеспеченности через Фонд финансовой поддержки регионов;
- субвенции из местных бюджетов в вышестоящие бюджеты из бюджетов, которые наиболее обеспечены доходами5.
Сущность любой экономической категории, в том числе и региональной финансовой системы, проявляется в ее функциях, то есть в формах общественного назначения.
В таблице дано описание основных функций региональной финансовой системы, которые реализуются через проведение системной региональной финансовой политики.
Я.В. Сергиенко утверждает, что финансовая система в рыночной экономике стремится выполнять два рода функций:
1) опосредовать потоки сбережений, возникающих в процессе хозяйственного роста, и направлять их на инвестиции;
2) создавать новую покупательную способность в экономике и на этой основе создавать предпосылки для перехода к более высокому уровню деловой активности6.
Региональная финансовая система зависит от социально-экономической структуры субъекта Российской Федерации, радикальные изменения в этой структуре, связанные с развитием финансовых отношений в регионе, а также с эволюционными преобразованиями региональных финансов приводят к соответствующим изменениям финансовой системы и ее функций. Финансовая политика, являющаяся центральным вопросом всей теории финансов, позволяет системно реагировать на
5 Ивановский Л. В., Чукалкин А. Я., Мазур А. А. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований // Финансы. 2005. №12. С. 14.
6 Сергиенко Я. В. Формирование финансовой системы в рыночной и переходной экономике / М.: ЗАО «Финстатинформ». 2002. С. 38.
изменение реальной ситуации в сфере финансовых отношений, разработать рекомендации по улучшению ситуации и стабилизации финансового положения региона.
Таким образом, в условиях финансового кризиса 2008 г. следует признать необходимость реформирования региональных финансовых систем посредством мероприятий, направленных на формирование особых параметров финансовой политики на уровне региона и эффективное регулирование развития региональных финансовых систем.
список литературы
1. Основные Положения региональной политики в РФ. Утверждены Указом Президента РФ от 03.06.1996 № 803.
2. Гранберг А. Г., Суспицын С. А. Введение в системное моделирование народного хозяйства. Новосибирск: Наука. 1988. 350 с.
3. Ивановский Л. В., Чукалкин А. Я., Мазур А. А. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований // Финансы. —
2005. № 12. С. 14.
4. Поздняков А., Лавровский Б., Масаков В. Политика регионального выравнивания (основные подходы и принципы) // Вопросы экономики.
2006. № 10. С. 81.
5. Сергиенко Я. В. Формирование финансовой системы в рыночной и переходной экономике / М.: ЗАО «Финстатинформ». 2002. 168 с.
6. Швецов Ю. Г., Бутакова О. В. Финансовая помощь как основа системы бюджетного регулирования // Финансы. 2005. № 12. С. 12.
