CC BY
174
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
53
Жукова ИВ.
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА СОВМЕСТНОГО ВЕДЕНИЯ В НЕДРОПОЛЬЗОВАНИИ
Аннотация. Цель статьи - показать, что сегодня остаются неурегулированными в правовом отношении вопросы совместного ведения в недропользовании. Действующая редакция федерального закона «О недрах» не раскрывает механизма реализации принципа совместного ведения. Существующая мировая практика разграничение предметов совместного ведения в сфере природопользования связывает с правом собственности. Автор считает, что распределение полномочий в сфере совместного ведения должно быть реализовано через триаду «владение-пользование-распоряжение». В Конституции Российской Федерации и в законе «О недрах» закреплено право собственности на недра. Однако порядок распределения участков недр к объектам федеральной или иной собственности законодательно не разработан, отсутствует правовая база, определяющая условия пользования недрами при изменении геологических и иных характеристик участков недр, по определению профессиональных компетенций в сфере пользования недрами. Представляется ошибочным считать распределение полномочий в сфере пользования недрами реализацией принципа совместного ведения. Автор делает вывод, что результатом такого правового регулирования отношений в недропользовании явилась утрата информации о минерально-сырьевом комплексе страны как главном источнике доходов российского бюджета.
Ключевые слова. Совместное ведение, разграничение вопросов совместного ведения, недропользование, минерально-сырьевая база, геологическое изучение недр.
Zhukova I.V.
IMPLEMENTING THE JOINT COMPETENCE PRINCIPLE IN SUBSURFACE RESOURCES MANAGEMENT
Abstract. The paper covers the mechanism of implementation of the joint competence principle in the subsurface resources management. The current version of the “Subsurface ” regulations does not reveal the mechanism of implementation. The worldwide practice of the joint competence in subsurface resources management is the subject to jurisdictions division connected with the resources ownership. The Constitution of Russian Federation, in its part of the “Subsurface” regulations, announces the resources ownership. However, the order of resources sites distribution either to the federal or any other ownership is not developed. Besides, there are no legal frameworks for both the use conditions in changed geological or other characteristics of the sites and the assessment of professional competences in the subsurface resources management. The jurisdictions division of powers seems a false implementation of the joint competence principle in the subsurface resources management because it has resulted in absence of information about the mineral resources sector as a major source of the Russian budget incomes.
Keywords: joint competence; jurisdictions division of the joint competence in the subsurface resources management; mineral resources sector; geological subsurface examination.
ГРНТИ 06.71.03 © Жукова И.В., 2016.
Инна Викторовна Жукова - кандидат экономических наук, доцент кафедры публичного и частного права Дальневосточного института управления - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (г. Хабаровск).
Контактные данные для связи с автором: 680000, г. Хабаровск, ул. Муравьева-Амурского, 33 (Russia, Khabarovsk, Muravyov-Amursky str., 33).
54
Жукова И.В.
Горнодобывающая промышленность является одной из важнейших отраслей мировой и национальной экономики, поскольку минерально-сырьевой потенциал государства обуславливает эффективность функционирования других отраслей промышленности и уровень развития социальной сферы, определяя место страны в мировой экономической системе. Закономерно, в этой связи, что вопросы недропользования получили отражение в законодательстве. В частности, статья 72 Конституции Российской Федерации [10] вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами относит к вопросам совместного ведения. Статья 1.2 закона Российской Федерации «О недрах» гласит: «Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» [15].
Институт совместного ведения характерен для федеративных государств и предполагает наличие таких социально значимых государственных функций, в которых требуется сотрудничество центра и субъектов федерации и солидарная ответственность. Совместное ведение предполагает разделение компетенций. Закон «О недрах» в статьях 3, 4, 5 устанавливает такое разграничение в сфере недропользования. Однако как бы полно законодатель ни старался разграничить компетенцию, остается открытым вопрос, кому будет принадлежать прерогатива регулирования вопросов, не отнесенных к компетенции ни одной из сторон, например, вопросы подготовки кадров при проведении работ, не связанных непосредственно с недропользованием. Или геологическим изучением и финансированием такого изучения территорий, не закрепленных за недропользователями. Или вопросов формирования источников бюджетных доходов в случаях выделения в ходе геологических работ перспективных участков для недропользования. И т. д.
Большинство федеративных государств на уровне Конституции или иных нормативных документов [3, 10] разделяют источники доходов, связанные с собственностью на недра, а государственное управление добывающей промышленностью строят, исходя из отнесения недр и их ресурсов либо к собственности федерации, либо к собственности субъектов. В России ситуация иная. Конституция Российской Федерации в ст. 71 указывает, что вопросы финансового регулирования находятся в ведении Российской Федерации, а непосредственно источник финансового обеспечения доходов бюджета в ст. 72 Конституции определен как предмет совместного ведения. Т.е. определение элементов механизма реализации права собственности, таких как доходы, налогообложение, относится к ведению федерации, но сам механизм реализации права собственности на недра с целью извлечения доходов из этой собственности в виде полномочий в рамках системы государственного управления между федерацией и субъектами не распределен.
Автор обращает внимание на названный конституционный принцип в связи с тем, что действующие нормативно-правовые акты и практика применения законов не должны ему противоречить, а обязаны конкретизировать его применение. И это не единственный пример отсутствия связи конституционных принципов с реализующими их законами. Ранее автор обращал внимание на отсутствие порядка реализации статьи 8 Конституции Российской Федерации о гарантиях единства экономического пространства: какие-либо законы и подзаконные акты не объясняют, что это такое и каким образом реализуются эти гарантии [2, 6]. Для обеспечения требуемой согласованности недостает необходимых процессуальных правил действия по реализации конституционных принципов. Например, по принципу совместного ведения может быть предусмотрен договорный процесс или детализация действий по видам природных ресурсов. Однако вопросы владения, пользования, распоряжения природными ресурсами продолжают оставаться острыми и будут такими до тех пор, пока субъекты России будут исключаться в качестве участников правоотношений лесных, водных, недропользования [11].
Итак, ст. 72 Конституции определяет вопросы совместного ведения в недропользовании - владения, пользования и распоряжения недрами. В соответствии с Гражданским кодексом (ст. 209) эта «триада» правомочий определяет право собственности [5]. Собственность на недра в соответствии с ч. 1 ст. 67 Конституции является государственной. Механизм реализации собственности - последовательный процесс перехода юридического содержания собственности в ее экономическое содержание (производственные отношения с их последующим формообразованием, т.е. переходом производственных отношений в конкретные экономические формы). А в дальнейшем - с последующим переходом этих конкрет-
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
55
ных экономических форм и методов хозяйствования в хозяйственный механизм общества [13, 14], т.е. через механизм извлечения (добычу) в недропользовании в механизм присвоения (добытое).
Нужно отметить, что такая ситуация сложилась в ходе административного реформирования системы управления в России в течение последних 10 лет. Закон «О недрах» № 2395-1, принятый 21 февраля 1992 года, достаточно детально разграничивал компетенции между Российской Федерацией и субъектами. Например, одним из условий пользования недрами являлось совместное решение федеральных органов власти и органов субъекта (ст. 10, 13 ныне недействующей редакции закона «О недрах»). Однако в ходе реформ, новая редакция закона не содержит обязательности принятия совместного решения. Сегодня разделение участков недр на федерального и местного значения фактически исключило для субъектов Российской Федерации возможность участия в принятии решения о правовом статусе участка недр. Любой участок недр местного значения может стать объектом федерального значения. Таким образом, реализация права собственности на недра осуществляется сегодня не на условиях совместного ведения.
Но есть еще одна проблема, связанная с собственностью на недра. Главное в реализации права собственности - не только что и в каких формах присваивается, а также кто и как присваивает. Причем, как думается автору, реализация права собственности характеризуется присвоением того, что уже является присвоенным (средств производства), а также присвоением еще не присвоенного (не добытого в нашем случае). Эффективная структура собственности должна обеспечивать любые возможности получения собственником доходов от использования всех своих средств. В рыночной экономике права собственности в горнодобывающей промышленности разделяются на две главные категории: права частной собственности и права на использование ресурсов, находящихся в собственности других лиц, в том числе государства. То есть в недропользовании можно разделить права владения, распоряжения, пользования. Степень полноты прав пользования собственностью имеет важное значение для экономической эффективности, с которой собственник будет осуществлять процесс управления.
Однако правомочия разных уровней государственной власти относительно разных природных ресурсов в разных нормативно-правовых актах определяются неодинаково. По недрам произошло разграничение объектов ведения: в соответствии со ст. 2.3 закона «О недрах» в 2011 году общераспространенные полезные ископаемые названы местным сырьем и переданы в ведение субъектов Российской Федерации, тогда как согласно ст. 40 Земельного кодекса [7] местное сырье находится в собственности собственников земельных участков. Основная же масса полезных ископаемых находится в ведении федеральных органов власти.
Такой же централизованный подход имеется и с другими природными ресурсами. Водные объекты, за исключением изолированных, находящихся в собственности собственников земельных участков, в соответствии со ст. 8 Водного кодекса, находятся в федеральной собственности [4]. Лес в соответствии со ст. 8 последней редакции Лесного кодекса находится в федеральной собственности [12], а это - нарушение Конституции Российской Федерации и ущемление полномочий субъектов федерации, поскольку трудно представить ситуацию, как могут эффективно развиваться регионы, имея на своей территории значительные лесные, водные ресурсы, поскольку отсутствует правовая возможность управлять и распоряжаться этими ресурсами. Подготовка и утверждение перечней участков местного значения осуществляется органами власти субъектов. А вот порядок этой подготовки утверждается федеральными органами власти. Это также подтверждает, что субъекты выведены из состава участников правового регулирования такого предмета совместного ведения как недропользование, и переведены в состав участников административных отношений.
Земли, занятые лесным фондом, фактически выведены из управления субъектов. Такие условия распределения полномочий оказывают очень большое влияние на оперативность управления и распределение платежей за пользование ресурсами. Управление лесами почти целиком передано субъектам федерации с компенсацией затрат на основе субвенций, которые поступают с опозданием и создают трудности в работе. Но для федерации эта процедура передачи полномочий имеет свое значение -освобождение от хлопотной работы по борьбе с пожарами, пресечению криминальных явлений, пронизавших всю совокупность лесных отношений, и других.
Рассмотрим ситуацию в вопросах пользования недрами более подробно. Ранее, в 30-е - 60-е годы прошлого века, в Советском Союзе геологическая отрасль была разделена между рядом ведомств (СНОР - Союзникельоловоразведка, Урановая геология, Углеразведка, Главзолото и др.). Но к началу
56
Жукова И.В.
шестидесятых годов разделение было признано неэффективным по целому ряду объективных обстоятельств. В нашем случае - при разделении полномочий (или предметов ведения) в рамках совместного ведения эти, или подобные, обстоятельства усугубились. Главные обстоятельства относятся к кадрам и единству информационной базы о недрах. В шестидесятые годы выделение перечисленных видов недропользования было связано с усилением работ и контроля их выполнения. И это давало свой эффект. Однако результатом сегодняшней реформы может быть ситуация, когда участок будет считаться муниципальным, а горнодобывающее или иное предприятие в ходе выполнения работ найдут золото (или алмазы, или другие полезные ископаемые), но участок уже застроен фермой или другими объектами недвижимости, в том числе жилыми.
Есть еще ряд вопросов, не закрепленных в чьей-либо компетенции, решение которых находится в совместном ведении. Это вопросы кадровой подготовки в сфере недропользования и геологического изучения недр и вопросы оценки минерально-сырьевой базы России. Факт, что геологических кадров в настоящее время не хватает, не требует дополнительной аргументации. Закрываются факультеты, закрываются вузы и научные институты, прекращают существовать целые специальности. Ежегодно положение усугубляется за счет старения (средний возраст кадров в отрасли превышает 60 лет).
«При дефиците в 20 тысяч человек все вузы страны выпускают около 3,5 тысяч специалистов прикладной геологии в год... Отрасль обеспечена кадрами на 13%... Геологические техникумы и ПТУ переданы на уровень субъектов федерации и фактически ликвидированы. трудоустраиваются от 25% выпускников до 70% (институт нефти и газа им. Губкина). Минобрнауки сокращает подготовку в России геологов и геофизиков, объясняя это переизбытком кадров в отрасли на 35 тысяч человек. Иногда ситуация доходит до абсурда - нельзя принять на работу лаборантом химического анализа специалиста, закончившего химический вуз по специальности «Аналитическая химия», пока он не получит в ПТУ, которого нет, корочку лаборанта.», - эти фразы взяты из докладов на общем собрании членов Ассоциации Геологических Организаций 11 декабря 2012 г. «О реформе геологического образования в России». Они очень емко характеризуют сложившуюся ситуацию. Это положение (с кадрами) одномоментно не исправить. Субъекты РФ уже сейчас встречают большие трудности с формированием кадрового состава геологической службы, способной выполнять работу в соответствии с законодательством о недрах.
Не менее сложной является ситуация по оценке реального состояния минерально-сырьевой базы (МСБ) России. Единой информационной базы фактически в России сегодня нет. И ситуация с единством информационной базы о недрах усугубляется, поскольку последний раз информация о комплексной оценке состояния МСБ была представлена Министерством природных ресурсов России в 2006 году [1]. Мы дополнили этот результат сравнением с состоянием МСБ по отдельным видам полезных ископаемых в мире и привели это сравнение в таблице, в которой представлены данные по времени исчерпания по некоторым видам минерального сырья. Данные приведены в сравнении по России и по миру.
Как мы видим из таблицы, состояние минерально-сырьевой базы России не отвечает потребностям российской экономики. Такой вывод был сделан и Счетной палатой России после проведения аудиторской проверки состояния воспроизводства МСБ в 2009 году [16]. Больше такой обобщающей работы по всем видам полезных ископаемых в России не проводилось. Ни одно государство, экономика которого находится в зависимости от поступлений в бюджет доходов от деятельности, связанной с недропользованием, не позволяет себе такой вольности. Е.А. Козловский, бывший министр геологии Советского Союза, в многочисленных публикациях неоднократно подчеркивает, что отсутствие оценки геологической информации, информации о состоянии МСБ России представляет собой угрозу государственной безопасности [8, 9].
В соответствии с Водным, Лесным, Земельным кодексами и законом «О недрах» основным собственником природных ресурсов является государство. Но для того, чтобы эффективно управлять природными ресурсами закрепления одних правомочий владения, пользования, распоряжения недостаточно. Для эффективного управления своей собственностью нужно обязательно знать количественные, качественные показатели каждого вида ресурсов, а также направления их использования. На первый взгляд, вполне очевидное замечание, но, если посмотреть на нормативную базу, появляются вопросы.
В соответствии с законом «О недрах» (ст. 36.1), ранние стадии геологического изучения недр, включая полезные ископаемые, проводятся за счет государственного бюджета. Это правильно, т. к. в результате такого изучения получается государственная информация, необходимая как для научной
ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИКИ
57
работы, так и исходная информация для планирования по видам минерального сырья для нужд недропользователей. Но почему этот вид работ законом «О недрах» называется недропользованием? Ведь недропользователя еще нет, информация используется государственным органом управления недрами, чтобы обоснованно и эффективно распорядиться своими ресурсами. Этот этап работ называется в соответствии с законом Государственным геологическим изучением недр. Однако более правильное название этих работ - Государственное геологические изучение, поскольку этот вид деятельности не связан с нарушением целостности недр. Это правило обеспечивает соответствие прав собственника его обязанности знать состояние недр.
Таблица
Исчерпание минеральных ресурсов по времени
Минеральные ресурсы Доля распределенного фонда недр в России, в % Год исчерпания рентабельных эксплуатируемых запасов в России (расчет с 2006 г.)** Год исчерпания рентабельных эксплуатируемых запасов в мире *** (расчет с 2013 г.)
Марганцевые руды 9 2013 2058
Угли 12 2025* 2130
Молибден 52 2018 2093
Олово 27 2017 2026
Уран 27 2017 2077
Цинк 32 2014 2048
Фосфатные соли 35 2025* нет данных
Натриевые соли 40 2025* нет данных
Калийные соли 44 2025* 2130
Бокситы 50 2025* 2093
Вольфрам 55 2018 2048
Железные руды 58 2025* нет данных
Свинец 60 2013 2034
Медь 62 2018 2048
Золото россыпное 65 2014 2039
Золото коренное 72 2017 2070
Платиноиды 74 2020 2055
Газ 83 2025* 2115
Магнезит 88 2018 нет данных
Никель 92 2018 2037
Нефть 92 2022 2060
Графит 92 2020 нет данных
Алмазы 95 2015 2035
Хромовые руды 100 2015 2064
Примечания:
* Год окончания Долгосрочной государственной программы изучения недр и воспроизводства минерально-сырьевой базы, утвержденной приказом МПР России № 112 от 15.05.2006 г.
** Приказ МПР России от 15.05.2006 г. № 112.
*** В расчет взяты разведанные запасы. Из Государственного доклада Министерства природных ресурсов и экологии России «О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2013 году» (http://www.mnr.gov.ru/upload/iblock/914/Report2014.pdf).
Выполнять эти работы должны подведомственные геологические организации. Правда, выполнять эти работы некому. Таких геологических организаций, способных осуществлять геологическое изучение, сегодня в стране фактически не осталось. Но Государственное геологическое изучение необходимо вывести из предмета правового регулирования отношений недропользования и считать формой подготовки уполномоченного органа управления недрами. Парадоксальные данные таблицы об исчерпании МСБ - это не реальная ситуация, а слабые знания органа управления. Аналогичным образом должна формироваться и информационная база для планирования работ в области лесопользования и водопользования. Для этого также необходимо внести соответствующие изменения в Водный и Лесной кодексы.
58
Жукова И.В.
Таким образом, в действующем законодательстве о недрах имеются многочисленные правовые пробелы. Подмена конституционного принципа совместного ведения землей, недрами и другими природными ресурсами разделением предметов совместного ведения незаконна, бессмысленна, и может принести вред. Эффективное управление недропользованием только через федеральный центр не реализуется. Исключение органов государственной власти субъектов из правового регулирования недропользованием есть нарушение конституционного положения о совместном ведении. Эти проблемы влекут за собой снижение социально-экономического эффекта от недропользования, участки недр выходят из оборота. Экономике России наносится непоправимый ущерб. В этой связи, по мнению автора, необходимо принятие неотложных мер по исправлению ситуации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бавлов В.Н. Роль и место минерально-сырьевого комплекса в социально-экономическом развитии регионов России // Правовые, экономические и информационные основы недропользования в России и привлечение инвестиций в воспроизводство минерально-сырьевой базы. Круглый стол. Сб. докладов. СПб.: Изд-во ВСЕГЕИ, 2006.
2. Бакулин Ю.И., Жукова И.В. Влияние принципа единства экономического пространства на развитие Дальнего Востока // Материалы региональной научно-практической конференции «Дальний Восток: проблемы развития архитектурно-строительного и дорожно-транспортного комплексов. Хабаровск: Изд-во Тихоокеан. универ., 2012. С. 224-227.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 29.12.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016). [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ online.cgi? req=doc;base=LAW;n=181725;fld=134;dst=103476,0;rnd=0.22326831403188407 (дата обращения 08.12.2015 г.).
4. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 28.11.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016). [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online cgi?req= (дата обращения 08.12.2015 г.).
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 13.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 29.12.2015). [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_5142 (дата обращения 08.01.2016 г.).
6. Жукова И.В., Бакулин Ю.И. Влияние рыночных механизмов на состояние минерально-сырьевой базы // Разведка и охрана недр. 2011. № 11. С. 54-57.
7. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 30.12.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016). [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? req= doc;base=LAW;n=183052;fld=134;from=170154-48;rnd=184768 (дата обращения: 08.01.2016 г.).
8. Козловский Е.А. Минерально-сырьевые ресурсы в экономике мира и России. М.: ВНИИгеосистем, 2014. 60 с.
9. Козловский Е.А. Минерально-сырьевой комплекс и национальная безопасность России // Пространство и время. 2011. № 1. С. 115-118.
10. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201408010002 (дата обращения 08.01.2016 г.).
11. Маликов М.Ф. Современные проблемы конституционного права Российской Федерации. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://mmalikov.ru/spkprf/index.html (дата обращения 22.11.2015 г.).
12. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 13.07.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2016). [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW (дата обращения 02.01.2016 г.).
13. Лоскутов В.И. Принципы единой экономической теории. СПб.: Дело и Сервис, 2005. 368 с.
14. Лоскутов В.И. Теория и практика формирования отношений собственности. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.situation.ru/app/j_art_717.htm (дата обращения 08.01.2016 г.).
15. О недрах: федер. закон РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/popular/nedr (дата обращения 22.11.2015 г.).
16. Отчет о результатах проведения контрольного мероприятия «Аудит эффективности воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации в 2005-2007 годах» // Бюллетень Счетной Палаты Российской Федерации. 2009. № 1 (133).
