CC BY
166
УДК 343.91
С. Н. Будай, Е. Д. Шелковникова
Будай С. Н., кандидат юридических наук, доцент; профессор каф. основ организации и управления в органах прокуратуры Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации; старший советник юстиции; e-ma¡L: bsn1902@yandex.ru
Шелковникова Е.Д., доктор юридических наук, профессор; профессор каф. общетеоретических правовых дисциплин юридического факультета МГЛУ; e-ma¡L: sheLkovn¡kova-eLena0@rambLer.ru
РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА ГЛАСНОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
В статье исследуется реализация принципа гласности в условиях развития института общественного контроля за деятельностью прокуратуры в Российской Федерации на современном этапе. Особое внимание уделено анализу действующего российского законодательства об общественном контроле и взглядам ведущих ученых-юристов на перспективы его применения в рамках контроля за деятельностью российской прокуратуры.
Ключевые слова: гражданское общество; общественный контроль; гласность; законность; прокуратура.
S. N. Buday, E. D. Shelkovnikova
Buday S. N., Ph.D (Law), Professor, Department of Organization and Management ¡n Prosecutor's Office, Academy of the Prosecutor GeneraL's Office of the Russian Federation, MSLU; e-maiL: bsn1902@yandex.ru
Shelkovnikova E. D., Ph. D. (Law, 2nd degree), Professor, Department of GeneraL Theoretic LegaL DiscipLines, MSLU; e-maiL: sheLkovnikova-eLena0@rambLer.ru
THE IMPLEMENTATION OF THE GLASNOST PRINCIPLE IN THE PROSECUTOR'S OFFICE FOR THE PROMOTION OF PUBLIC CONTROL
The impLementation of the principLe of gLasnost is investigated in the context of deveLoping the institution of pubLic controL over the Prosecutor's Office activities in the Russian Federation. ParticuLar attention is paid to the anaLysis of the current Russian LegisLation on pubLic controL and the views of Leading LegaL scientists on the prospects for its appLication in the framework of monitoring the activities of the Russian prosecutor's office.
Key words: dviL society; pubLic controL; gLasnost; LegaLity; the prosecutor's office.
Важной особенностью современной России является неуклонное развитие гражданского общества, формой проявления которого является активизация позиции граждан и их объединений в отстаивании частных и общественных интересов [Чекмарев 2015].
Современные институты гражданского общества в России создают возможность осуществление контроля деятельности органов государственной власти, предотвращая нарушения закона и их чрезмерного вмешательства в частную жизнь граждан. По справедливому мнению В. О. Лучина, «способность общества к контролю над властью - признак гражданского общества. Только контроль, приобретая правовые формы, способен подчинить власть праву, и только при условии существования гражданского общества государство оказывается "под правом", становится правовым» [Лучин 2006, с. 27]. Общественный контроль как институт гражданского общества, ни в коем случае не подменяя и не заменяя контрольно-надзорную деятельность отдельных государственных органов, в том числе прокуратуры, способен оказать им неоценимую помощь и поддержку в обеспечении законности и правопорядка в стране и противодействии вызовам современной эпохи.
Для обозначения совокупности средств и приемов, с помощью которых общество гарантирует, что поведение его членов, отдельных субъектов управления, социальных групп будет осуществляться в соответствии с установленными нормами и ценностями, в юридической литературе используется термин «общественный контроль».
Мы разделяем точку зрения Д. Н. Бахраха, полагающего, что контроль включает в себя наблюдение за законностью и целесообразностью деятельности, оценку ее с позиций правовых, научных, социально-политических, организационно-технических. При этом в системах социального управления контроль - «важнейший вид обратной связи, по положении дел, о выполнении решений» [Бахрах 2001, с. 394]. В свою очередь считаем, что под общественным контролем за деятельностью органов государственной власти следует понимать самостоятельный и установленный законом вид социального контроля компетентных субъектов, направленный на обеспечение режима законности в деятельности органов государственной власти.
Однако до недавнего времени в отечественном законодательстве специальный нормативный правовой акт об общественном контроле
отсутствовал. Вместе с тем данный институт в различных контекстах закреплялся в целом ряде законодательных актов. Так, на основании ст. 2 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» к ее задачам среди прочих относится осуществление общественного контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации. Общественный контроль ранее упоминался в целом ряде законодательных актах: о деятельности полиции; обеспечении прав человека в местах принудительного содержания; защите детей от информации; при регулировании земельных (общественный земельный контроль) и экологических отношений (общественный контроль в области охраны окружающей среды).
Поэтому принятие специального законодательного акта об общественном контроле явилось логическим завершением систематизации этого нового для современной России правового института. Согласно ст. 2 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее Закон об общественном контроле) осуществление общественного контроля регулируется как данным федеральным законом, так и другими федеральными законами и иными федеральными нормативными правовыми актами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. При этом осуществление общественного контроля над деятельностью прокуратуры регулируется соответствующими федеральными законами, среди которых базовым, несомненно, является Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее Закон о прокуратуре). В соответствии с его ст. 1 прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Деятельность прокуратуры как главного надзорного органа страны основано на таких основополагающих принципах, как независимость от федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений; недопустимость вмешательства в прокурорский надзор, и в то же время осуществляется на основе гласности в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.
О том, что прокуратура нацелена на обеспечение общественного контроля в различных его формах, мы находим подтверждение в целом ряде нормативных правовых актах, регламентирующих прокурорскую деятельность. При этом отметим, что о готовности прокуратуры к общественному контролю со стороны институтов гражданского общества упоминает и В. Г. Бессарабов [Бессарабов 2012].
Общественный контроль невозможен без обеспечения принципов открытости и гласности. Одним из проявлений реализации принципа гласности является обязанность органов прокуратуры информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности (ст. 4 Закона о прокуратуре). При этом Генеральный прокурор Российской Федерации считает принципиально важными вопросы расширения и углубления взаимодействия со средствами массовой информации для обеспечения объективного и оперативного освещения деятельности органов прокуратуры, поддержания более тесных связей с общественными объединениями и организациями. Так, в соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурорский надзор необходимо осуществлять гласно. Гражданам, общественным организациям, средствам массовой информации предоставлять возможность получения в предусмотренных законом пределах сведений о деятельности прокуратуры, состоянии законности и правопорядка (п. 19).
В целом нацеленность прокуратуры на открытость в определенных законодательством пределах, готовность к общественному контролю проявляется в активизации взаимодействия с общественностью. Сегодня расширение институтов гражданского общества и их
стремление к сотрудничеству с государством являются закономерным явлением, обеспечивающим общественный прогресс. При организации взаимодействия органов прокуратуры с институтами гражданского общества прокуроры ориентированы на решение таких основных задач, как: получение информации о состоянии законности в различных сферах общественных отношений; информирование гражданского общества о работе органов прокуратуры; правовое воспитание и просвещение граждан; обеспечение открытости органов прокуратуры для гражданского общества; обеспечение в установленных законом пределах общественного контроля за деятельностью прокуратуры [Взаимодействие органов прокуратуры Российской Федерации с институтами гражданского общества 2010, с. 41].
Для организации сотрудничества с гражданским обществом в государственных органах на постоянной основе создаются различные структуры. Так, при Генеральной прокуратуре Российской Федерации действует Научно-консультативный совет, в состав которого входят и представители общественных организаций, участвующие в заседаниях коллегий и иных мероприятиях. В прокуратурах субъектов Федерации по поручению Генерального прокурора Российской Федерации созданы общественные советы по защите малого и среднего бизнеса, которые осуществляют свою деятельность в целях учета мнения субъектов предпринимательской деятельности, борьбы с коррупцией, оперативного и своевременного выявления и пресечения нарушений закона, повышения гласности и прозрачности деятельности органов прокуратуры. В состав советов входят представители прокуратур субъектов Российской Федерации, правоохранительных и контролирующих органов, общественных организаций и объединений предпринимателей.
Полагаем, что «создание системы контроля деятельности государственных служащих со стороны институтов гражданского общества является одной из задач взаимодействия (партнерства) институтов гражданского общества и государства» [Сухаренко 2013, с. 27]. Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих является одним из принципов ее построения и функционирования (ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской
Федерации»). Общий порядок реализации права граждан на получение информации о деятельности государственных органов регулируется федеральными законами от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
В развитии вопроса открытости и подконтрольности обществу государственной службы и связанной с этим проблемой коррупционных проявлений среди государственных служащих считаем целесообразным отметить следующее: в современных условиях при регулировании вопросов противодействия коррупции институт общественного контроля используется законодателем достаточно активно. Так, развитие общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции является одной из основных мер профилактики коррупции (ст. 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 27Э-ФЗ «О противодействии коррупции», далее Закон о противодействии коррупции). Кроме того, совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью относится к основным направлениям деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции (ст. 7 Закона о противодействии коррупции). Иными словами, открытость власти выступает важнейшей гарантией борьбы с коррупцией, профилактики коррупционного поведения.
По мнению А. Н. Сухаренко, к которому присоединяются и авторы, эффективность общественного контроля в сфере противодействия коррупции зависит, кроме прочего, от реального обеспечения доступности информации о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также госучреждений, т. е. от того, насколько представляемая органами власти информация является полной и достоверной [Сухаренко 2013].
Обязательным требованием для лиц, поступающих на службу в органы прокуратуры, является соблюдение ограничений, запретов и обязанностей, в том числе установленных Законом о противодействии коррупции. При этом выполнение отдельных обязанностей непосредственно связано с приданием им публичного характера.
В частности, в соответствии с установленным порядком, который в полной мере распространяется на прокурорских работников, занимающих определенные должности, на официальных сайтах размещаются и общероссийским средствам массовой информации предоставляются для опубликования различные сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащих (работников), замещающих должности, замещение которых влечет за собой размещение таких сведений, а также сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей. При этом заметна тенденция расширения сведений в рассматриваемой сфере. Так, ранее установленный перечень, включающий объекты недвижимого имущества, транспортные средства, декларированный годовой доход служащего (работника), его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей дополнен сведениями об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимого имущества, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если общая сумма сделок превышает общий доход данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих отчетному периоду.
Организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации закреплена необходимость конкретного реагирования на информирование обществом о случаях коррупционных проявлений в прокурорских рядах. Так, Приказом от 06 мая 2009 г. № 142 определен порядок уведомления прокурорскими работниками руководителей органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации о фактах обращения к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений и организации проверок поступающих уведомлений. Приказами Генерального прокурора России от 15 января 2010 г. № 8, от 18 апреля 2008 г. № 70 установлено, что проверке подлежат обращения граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления и информация, поступившая из органов МВД России, ФСБ России, других правоохранительных органов и специальных служб, общественных организаций, а также сообщения СМИ и иных источников о совершении прокурорскими работниками органов и учреждений прокуратуры административных
правонарушений, проступков, порочащих честь прокурорского работника, нарушения ими требований Присяги прокурора.
Кодекс этики прокурорского работника Российской Федерации [Кодекс этики прокурорского работника Российской Федерации, Электронный ресурс] в рамках антикоррупционного поведения также нацеливает прокуроров на подконтрольность обществу, правильное понимание повышенного внимания граждан к поведению прокурора как на службе, так и вне таковой. Например, во внеслужебной деятельности прокурорский работник не должен допускать использования своего служебного положения для оказания влияния на деятельность любых органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, в том числе служебного характера, в которых он прямо или косвенно заинтересован [Кодекс этики прокурорского работника Российской Федерации, п. 4.3].
Необходимо также обратить внимание на еще один важный момент, касающийся сущности рассматриваемых общественных отношений. Прокуратура, являясь, с одной стороны, объектом общественного контроля, с другой - включена в механизм защиты прав субъектов анализируемой деятельности, которые вправе, согласно ст. 10 Закона об общественном контроле, в случае выявления фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций направлять в соответствии с федеральным законодательством материалы, полученные в ходе осуществления общественного контроля, в органы прокуратуры. Более того, прокурорам сегодня необходимо среди иных приоритетных направлений надзорной деятельности осуществлять и надзор за исполнением законодательства об общественном контроле, а в случае нарушения незамедлительно применять предусмотренные законодательством меры прокурорского реагирования.
Таким образом, оставаясь открытыми для всех институтов гражданского общества и будучи подконтрольными этим институтам в пределах, установленных законодательством, в частности о противодействии коррупции, органы прокуратуры, одновременно с ними взаимодействуя, используют все имеющиеся возможности для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Полагаем, что в целях конкретизации пределов общественного контроля, субъектов этих общественных отношений применительно к прокурорской деятельности, целесообразно закрепить общественный контроль как принцип организации и деятельности прокуратуры, дополнив п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре положением следующего содержания: «Общественный контроль за деятельностью прокуратуры осуществляется Общественной палатой Российской Федерации, другими организационными структурами в соответствии с ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и иным законодательством Российской Федерации».
В число иных организационных структур могут быть включены получившие апробацию в практике деятельности отдельных прокуратур субъектов Российской Федерации общественные советы при них. Такого же мнения придерживаются, в частности, И. С. Нафиков и Ф. Н. Багаутдинов, справедливо полагая, что в целях усиления взаимодействия с институтами гражданского общества, с научным, экспертным сообществом, возможно, следует обсудить и вопрос о создании Общественно-экспертного совета при прокуратурах субъектов Федерации, который мог бы обсуждать и формировать предложения по совершенствованию прокурорской деятельности, а также осуществлять общественный контроль над деятельностью органов прокуратуры [Нафиков, Багаутдинов 2014].
Таким образом, принцип гласности, являющийся одним из основополагающих принципов деятельности российской прокуратуры, в полной мере соотносится с изложенными нормами законодательства в части, касающейся открытости обществу и обеспечения общественного контроля.
Кроме того, необходимо учитывать, что одной из ключевых норм Закона об общественном контроле является положение о недопущении принятия нормативных правовых актов в целях воспрепятствования осуществлению общественного контроля (ст. 2). Поэтому в качестве форм общественного контроля Закон предусматривает общественный мониторинг, общественную проверку, общественную экспертизу, а также общественные обсуждения и публичные слушания и др. Определение и обнародование результатов общественного контроля осуществляются путем подготовки и направления в подконтрольные органы итогового документа, подготовленного по результатам
общественного контроля итогового документа общественного мониторинга, акта общественной проверки, заключения общественной экспертизы, протокола общественного обсуждения, протокола общественных (публичных) слушаний, а также в иных формах, предусмотренных федеральными законами. Полагаем, что при этом органам прокуратуры целесообразно рассматривать направленные им итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля и направлять соответствующим субъектам общественного контроля, обоснованные ответы. В настоящее время соответствующая правоприменительная практика в деятельности органов прокуратуры находится в стадии формирования, которой и будет посвящено наше дальнейшее исследование.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник. М. : НОРМА, 2001. 640 с.
Бессарабов В. Г. Взаимодействие прокуратуры с Общественной палатой РФ и общественными палатами субъектов Федерации по защите прав и свобод человека и гражданина // Законность. 2012. № 10. С. 3-8. Взаимодействие органов прокуратуры Российской Федерации с институтами гражданского общества : пособие / С. Н. Будай, Т. Е. Чернышова, В. В. Артемов ; Генеральная прокуратура Российской Федерации, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. М. : Акад. Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2010. 82 с. Кодекс этики прокурорского работника Российской Федерации. Утвержден приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17 марта 2010 г. № 114. URL : www.pravo.gov.ru. Лучин В. О. Конституционный строй России: основные политико-правовые
характеристики // Право и политика. 2006. № 10. С. 17-30. Нафиков И. С., Багаутдинов Ф. Н. Имидж прокуратуры // Законность. 2014. № 5. С. 10-14.
Сухаренко А. Н. Общественный контроль как средство противодействия коррупции в России. Российская юстиция. 2013. № 7. С. 62-64. Чекмарев Г. Ф. Правовая культура общества и личности: диалектика взаимодействия // Правотворчество и юридическая наука: проблемы, тенденции, перспективы. М. : ФГБОУ ВПО МГЛУ, 2015. С. 117-126. (Вестн. Моск. гос. лингвист. ун-та; вып. 24 (735). Сер. Юридические науки.) URL : libranet.linguanet.ru/prk/Vest/Vest-735z.pdf
