CC BY
84
Реализация механизма
«единого окна» — необходимое условие конкурентоспособности российских портов
В. Ю. КОРОСТЕЛЕВ, директор проекта «Single Window» («Единое окно») группы «Морской Экспресс»
ЛОГИСТИКА
В 2007-2008 гг. группой «Морской Экспресс» по заказу Минтранса России выполнялась научно-исследовательская работа (НИР) «Система информационного взаимодействия в морском порту». Из полученных результатов следует, что сегодня в морских портах России нет межведомственного информационного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) и участников транспортного рынка с использованием механизма «единого окна», регламентированного Рекомендацией № 33 Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций (ЕЭК ООН).
В 2008-2009 гг. состоялись встречи представителей группы «Морской Экспресс» с коллегами из морских портов Германии, Финляндии, Бельгии и Испании, на которых обсуждались следующие основные вопросы:
• в европейских портах успешно реализованы и эксплуатируются системы «единого окна» как в интересах межведомственного информационного взаимодействия участников транспортного рынка, так и в целях предварительного информирования;
• реализация механизма «единого окна» для морских портов России в целях информационного сопряжения с аналогичными европейскими системами (DAKOSY, PORTNET, ENIGMA, PORTEL и др.) для обмена данными предварительного информирования.
Вместе с тем, представленные в Минтранс России в 2008 г. группой «Морской Экспресс» концепция, техническое задание и технический проект системы «единого окна» до сих пор не нашли практической реализации. Одновременно в российских портах (морских пунктах пропуска) сохраняется архаичная технология информационного взаимодействия участников транспортного рынка и органов государственного контроля, основанная на проверке бумажных документов.
После сравнительного анализа организации пропуска через государствен-
ную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в морских пунктах пропуска (МПП) России и европейских государств выявлено существенное отличие в подходах к построению информационного взаимодействия (таблица).
В результате проведенного сравнительного анализа можно сделать следующее заключение.
В настоящее время в РФ не введен системный подход к организации работы МПП. Ни существующие, ни разрабатываемые «Типовые схемы организации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в морских пунктах пропуска» не содержат требований к перечню и составу документов предварительного информирования. В связи с этим не выполняется требование Конвенции по облегчению морского судоходства 1965 г. (ЕМ,-б5) по ограничению состава документов, а каждый государственный контрольный орган формирует собственные требования к количеству документов и предоставляемым данным.
В Российской Федерации нет автоматизированной системы информационного взаимодействия государственных контрольных органов в МПП. Работы по созданию систем предварительного электронного информирования отдельных государственных контроль-
ных органов (например, таможенных органов) эту проблему не решают.
Приверженность государственных контрольных органов РФ к работе с бумажными документами — анахронизм, от которого давно отказались развитые страны мира. Это приводит к непроизводительному использованию материальных и людских ресурсов, задействованных для обработки представленной на бумаге информации.
Комиссионная проверка 100% приходов и отходов судов не может гарантировать качественной проверки лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в отсутствие электронных данных предварительного информирования и баз данных с результатами предыдущих проверок, доступа к которым сотрудники государственных контрольных органов, находясь на борту судна, не имеют. Кроме того, задержки, связанные с комиссионным оформлением и ожиданием разрешения комиссии на грузовые операции, приводят к существенным экономическим потерям перевозчиков и, как следствие, к снижению привлекательности и конкурентоспособности российских портов в сфере международных морских перевозок. В развитых странах мира осуществляется выборочный контроль судов на основании предварительного анализа результатов анализа рисков, оперативной информации и данных предварительного информирования от морских агентов. 100%-ный комиссионный контроль судов — тупиковый экстенсивный путь развития государственного контроля, от которого неминуемо придется отказаться с ростом объема морских перевозок и грузооборотов российских портов.
Причины существующего положения вызваны недоработками как в юридическом, так и в информационном обеспечении оформления лиц, транспорт-
ЛОГИСТИКА •
Организация работы морских пунктов пропуска в российских и европейских портах
№ Показатель Российские порты Европейские порты
1 Сроки предварительного информирования о приходе (отходе судна) За 72 ч;, в портах России (например, Туапсе, Калининград) возможны судозаходы без предварительного информирования, т. е. по факту Директивно за 72 ч; На практике минимум за 14 сут. (например, в Финляндии по круизным судам за 6 месяцев)
2 Форма информирования Только на бумаге по факсу; в таможню порта Калининград заявка должна доставляться лично морским агентом Электронный документ; за использование факса в Финляндии налагается штраф
3 Количество документов предварительного информирования о приходе (отходе) судна До 15 форм документов для 8 контролирующих организаций каждый государственный контрольный орган формирует свои требования; в зависимости от порта набор требуемых документов может различаться 7 форм в соответствии с Международной конвенцией ИМО ФАЛ; на практике 2—3 электронных документа
4. Механизм «единого окна» Контрольные органы получают факсом расписание приходов судов на текущие сутки (смену); составляется план работы на день; каждая служба вводит данные в свою систему, на 80% информация повторяется Данные вводятся судовым агентом один раз в межведомственную базу данных; информация доступна всем контрольным органам через механизм «единого окна»
5 Накопление данных об оформлении лиц, транспортных средств и грузов По истечении рабочего дня данные оформления судозахода (судовое дело) не сохраняются либо отправляются в архив бумажных документов (дел) Д анные, однажды веденные в систему «единого окна», хранятся постоянно; в Финляндии хранятся данные по всем судам, входившим в порты государства, за последние 20 лет, включая маршруты (порты), грузы, опасные грузы, списки команды ИТ. д.
6 Комиссионное оформление прихода и отхода судна Время работы комиссии по нормам таможни от 1 до 3 ч на каждом судне; 100%-ная проверка судов комиссиями в составе представителей ПС ФСБ, таможни и других контролирующих организаций Время оформления 10—15 мин; выборочная проверка судов на основании оперативных данных из системы управления рисками; в порту Роттердама за сутки оформляется 370 судозаходов
7 Влияние комиссионного оформления на грузовые операции Суда ожидают в очереди прихода комиссии, по окончании работы которой дается разрешение на грузовые операции; ожидание комиссии может продолжаться 6—12 ч Грузовые операции начинаются сразу по приходу судна; одновременно ведутся оформление судна и проверки
8 Система управления рисками Данные поступают на бумаге накануне прихода судна; судов может быть несколько; сотрудник контрольного органа вручную анализирует заявки и принимает решение на основании опыта, инструкций и данных из ведомственной информационной системы (ИС). Пример РогЙЧе! (Финляндия): данные поступают в систему за 14 сут до прихода судна; система автоматически сопоставляет данные архива (за 20 лет) с последней заявкой; при возникновении риска (например, замена капитана, нехарактерный груз, специфический порт отправления) выдается предупреждение о необходимости проверки судна
ных средств и грузов в МПП. Так, в России до сих пор не выполняется Конвенция международной морской организации (ИМО) по облегчению международного морского судоходства (Конвенция ФАЛ 1965 г.). Ведомственные нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), например Таможенный кодекс (ТК) РФ и изданный на основе статьи 74 ТК РФ приказ ФТС № 1479 от 11.08.2009, приказы ПС ФСБ РФ, не приведены в соответствие с Конвенцией ФАЛ 1965 г., что приводит к необоснованно завышенным требованиям контрольных органов по предоставлению дополнительных сведений в форме бумажных документов при оформлении лиц, транспортных средств и грузов в российских портах.
Невыполнение требований статьи 2.1.5. Конвенции ФАЛ 1965 г. и Рекомендации № 33 ЕЭК ООН приводит к отсутствию межведомственных информационных электронных ресурсов в российских МПП (механизм «единого окна»). В то же время в странах ЕС практическому внедрению положений Конвенции ФАЛ существенно способствовали европейские директивы DIRECTIVE 2002/6/EC от 18 февраля 2002 г. и DIRECTIVE 2002/59/EC от 27 июня 2002 г. Разработка подобных нормативных актов в РФ, по нашему мнению, могла бы способствовать исправлению существующего неблагоприятного положения в российских МПП.
Кроме того, в РФ нет централизованного ресурса, в котором можно было бы увидеть данные текущих расписаний судов по портам (какие суда находятся в портах, какие на подходе и какие готовятся к отходу), а также единой базы учета состоявшихся судозаходов и оформленных лиц, транспортных средств и грузов с доступом через механизм «единого окна». В связи с этим объективно нет данных для применения систем управления рисками в Пограничной службе (ПС) ФСБ РФ, Федеральной таможенной службе (ФТС) РФ, а значит, невозможно организовать внедрение оперативных методов работы государственных контрольных органов, уведомительный характер оформления и выборочный контроль лиц, транспортных средств и грузов.
Главный недостаток существующего положения в том, что искусственно усложненный порядок оформления судо-заходов в российских портах, основанный исключительно на работе с бумажными документами представителей государственных контрольных органов в составе комиссий, приводит к су-
щественным экономическим потерям, связанным с бюрократическими проволочками и задержками оформления лиц, транспортных средств и грузов.
В качестве примера можно привести следующие данные опроса морских агентов, проведенного группой «Морской Экспресс» в 2008 г., о потерях морских перевозчиков в одном из российских портов Северо-Запада:
«Простой танкера (100 000 тонн) обходится судовладельцу в 40 000 долларов в сутки. Для указанных танкеров характерны следующие средние временные показатели работы: время перехода из Финляндии в Россию —
12 часов, время погрузки — 12 часов, время вынужденного простоя — 12 часов (прохождение комиссии (пограничники + таможня) и формальности, включая забор проб воды в балластных танках, анализ этих проб, оформление грузовых документов, подсчет груза и т.д.). Таким образом:
• в среднем убытки от простоя одного танкера в порту для 1 судозахода — 20 000 долларов,
• суммарные потери в месяц в одном порту — 1,3 млн. долларов (65 судоза-ходов),
• суммарные потери в год — 15,6млн долларов».
• ЛОГИСТИКА
Таким образом, бюрократические препоны в отсутствие нормального механизма межведомственного взаимодействия прямо ведут к снижению конкурентоспособности и привлекательности российских морских портов на рынке международных транспортных перевозок. Опыт соседних (европейских) государств также свидетельствует, что отсутствие межведомственного взаимодействия и сопротивление со стороны бюрократии являются основными препонами при построении механизма «единого окна» в морском порту. Заместитель директора Финской морской администрации Рольф Бакстрем в своем выступлении в феврале 2008 г. так рассказывал о трудностях при реализации системы «единого окна» РогГКе^
«Самой большой сложностью было налаживание сотрудничества между органами власти и регламентация этих взаимоотношений. Первоначально все это было очень сложно. С преодолением этого препятствия все проблемы исчезли. Теперь кооперация постоянно улучшается. Мы смогли убедиться и постоянно убеждаемся в том, что без указанной кооперации идея не заработает. Какой бы хорошей ни была система в техническом плане.
Для сотрудничества между органами власти следует преодолеть следующие основные препятствия:
• некоторые службы не привыкли и не любят делиться информацией;
• вопрос значимости (кто будет играть лидирующую роль?);
• как будет делиться финансирование;
• и как насчет госграницы?
Власти могут относиться к различным министерствам. Часто складывается впечатление, что за какую-то область деятельности вообще нельзя назвать одного ответственного.
Также мы видели, что, если внутри каждой организации найти знающего специалиста и таким образом собрать команду, проблемы будут постепенно разрешаться. Тем не менее окончательная инициатива должна приходить извне».
Указанные проблемы были успешно решены Финляндией, поэтому нет оснований для сомнений, что они могут быть преодолены и в России. Но до сих пор непонятно, какой именно из органов государственного контроля будет выполнять функции уполномоченного органа на пунктах пропуска при предварительном информировании через
механизм «единого окна». Например, в Финляндии таким органом является таможня, которая в постановлении Таможенного управления Финляндии ТНТ194/2003 «О процедуре декларирования судов загранплавания и введении форм ИМО ФАЛ» утвердила состав данных предварительного информирования, механизм их представления и, по сути, реализовала требования Директивы 2002/6/ЕС от 18.02.2002 «О процедурах передачи сообщений для судов, прибывающих в порты ЕС».
В России каждым органом государственного контроля реализуются собственные требования не только к составу данных предварительного информирования, но и к механизму представления этих данных. При этом в МПП не определен орган государственного контроля, координирующий процедуры оформления транспортных средств, грузов и пассажиров, а также контролирующий пропускную способность МПП и обеспечивающий отсутствие очередей.
Как уже отмечалось, обязательность предварительного представления данных в электронной форме, применение механизма «единого окна» и ограничение состава запрашиваемых данных требованиями Конвенции FAL 1965 г. не прописаны в документах, в частности в «Типовой схеме организации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в морских и речных (озерных) пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации», разработанной Минтрансом России (приказ Минтранса № 247 от 22 декабря 2009 г.).
Разрабатываемые для каждого пункта пропуска «Технологические схемы организации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных на пункте пропуска» утверждаются Росграницей и должны соответствовать положениям Типовой схемы. Таким образом, в настоящее время Росграница (пользователь) получает из Минтранса России (исполнитель) основные правила функционирования пунктов пропуска, повлиять на которые может только на этапе их согласования.
Как следствие, и при организации работы пунктов пропуска, и при разработке технических решений сохраняется разобщенность и отсутствие межведомственного информационного взаимодействия.
По результатам НИР «Система информационного взаимодействия в морском порту» группой «Морской Экспресс» сформулированы следующие предложения:
• необходимо решить на уровне Правительства РФ вопрос назначения уполномоченного органа в МПП, в том числе для реализации механизма «единого окна»;
• привести «Типовую схему организации пропуска через государственную границу Российской Федерации» в соответствие с Конвенции ФАЛ 1965 г., определить состав данных предварительного информирования с учетом типовых форм ФАЛ и внедрить международные стандарты электронного обмена данными;
• реализовать в одном-двух портах (например, Усть-Луга, Калининград) пилотный проект системы информационного взаимодействия в МПП и отработать современную технологическую схему оформления судов, грузов, пассажиров;
• использовать в основе разработки материалы НИР Минтранса «Система информационного взаимодействия в морском порту», выполненной группой «Морской Экспресс» в 2007-2008 гг.
По нашему мнению, описанную проблему, характерную для МПП, можно решить в случае реализации двух обязательных условий:
• принятие решения Правительства России об экспериментальной отработке технологии «единого окна» (Single Window) в одном-двух портах России при назначении уполномоченного органа от одного из ФОИВ;
• решение вопроса финансирования пилотного проекта «единого окна».
После подведения итогов НИР в Минтрансе прошло почти два года, но никаких существенных изменений нормативно-правовой базы функционирования МПП не произошло.
Остается открытым вопрос и о реализации системы информационного взаимодействия на основе механизма «единого окна». За совещаниями, конференциями и обсуждениями практические мероприятия, к сожалению, не последовали.
В настоящее время обсуждается вопрос начала пилотного проекта системы информационного взаимодействия (СИВ) МПП в морском порту Усть-Луга. По нашему мнению, без поддержки государства, в том числе в вопросах финансирования указанного эксперимента, проект не выйдет за рамки обсуждения.
