CC BY
153
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО
Реализация инфраструктурных проектов: международный опыт и российская практика
Статья посвящена анализу правовой природы и перспектив использования в России различных форм государственно-частного партнерства. Исследуются зарубежный и российский опыт реализации инфраструктурных проектов ГЧП, реализация концессионных соглашений в России, перспектива развития государственно-частного партнерства в России.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство,
концессионные соглашения, конкурсные процедуры, инфраструктурные проекты.
Международный опыт сотрудничества государства и бизнеса в процессе реализации инфраструктурных проектов показывает высокую экономическую эффективность. ГЧП-проекты, в частности в сфере жилищно-коммунального хозяйства, позволяют снизить расходы государства на развитие и эксплуатацию инфраструктуры и перенести часть инвестиционных рисков на бизнес. Применение механизмов и инструментов государственно-частного партнерства может обеспечить переход экономической системы России на новый качественный уровень. Опыт разных стран наглядно показывает, что частные компании могут не только обеспечить строительство объектов инфраструктуры, но и осуществлять их последующую эксплуатацию на высоком уровне, что, в конечном итоге, приводит к повышению качества услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства и в других сферах. Рассмотрим опыт крупнейших европейских стран в реализации государственно-частного партнерства [1].
Нормативно-правовой основой развития государственно-частного партнерства в Европейском сообществе являются Зеленая книга о ГЧП, а также закон от 30 апреля 2004 года «О государственных заказах и концессиях». Данный закон оговаривает, что «понятие государственно-частного партнерства относится к формам сотрудничества между органами государственной власти и частным сектором по выполнению общественных задач, при котором не© Белюченко А.В., 2011
А.В. Белюченко
обходимые ресурсы находятся в совместном управлении, а проектные риски распределяются соответствующим образом на основе навыков управления рисками партнеров по проекту».
Законодательство Европейского Союза в сфере ГЧП не содержит конкретных положений, описывающих процедуру создания и применения различных форм государственно-частного партнерства. ГЧП выступает либо в форме государственного заказа, либо в форме концессионного соглашения. Порядок заключения концессионных соглашений описан меморандумом Европейского Союза от 29 апреля 2000 года «О концессионных соглашениях». Там дается следующее определение концессии: «концессия — действия, входящие в компетенцию государства, посредством которых орган государственной власти поручает третьему лицу — на основании договора или одностороннего акта, с предварительного согласия третьего лица, — полное или частичное управление оказанием услуг, за которые этот орган, как правило, несет ответственность и в отношении которых третье лицо берет на себя риск. Данный меморандум относится только к услугам, составляющим экономическую деятельность».
На проекты государственно-частного партнерства, характеризуемые как «публичные контракты», распространяется действие директивы о публичных контрактах. Публичный контракт заключается с компанией-инвес-тором в результате проведения открытых торгов или торгов с ограниченным участием. В ряде случаев допускается проведения закрытых торгов, список которых приводится в директивах о публичных контрактах. Помимо этого, согласно законодательству Европейского Союза, все контракты, в рамках которых государство поручает третьему лицу выполнение определенных работ, связанных с экономической деятельностью, должны четко соответствовать принципам и правилам Договора Европейского сообщества, особенно принципам прозрачности, равенства доступа, соразмерности и взаимного признания. При оценке проектов ГЧП особое внимание государственными органами уделяется вопросам оценки рисков, характеристикам проекта, а также механизмам осуществления платежей. Также происходит анализ следующих показателей:
• срок действия договора, не позволяющий получить частному партнеру случайную прибыль (ограничение конкуренции осуществляется только в случае необходимости обеспечения амортизации частных инвестиций и надлежащей доходности капитала);
• расчет тарифов, нацеленный на поощрение производительности частного партнера;
• арендная плата, выплачиваемая частным партнером;
• право государственного органа-нанимателя осуществлять контроль за ходом реализации проекта.
Достаточно интересна правоприменительная практика реализации проектов государственно-частного партнерства в Англии. В Великобри-
тании термин государственно-частное партнерство (ГЧП) приравнивается к термину частная финансовая инициатива (ЧФИ). Однако в зависимости от того, кто выступает партнером со стороны государства, могут применяться законы, регулирующие закупочную деятельность государства. Например, местные органы власти могут определить частного партнера в результате проведения конкурсных торгов, в том числе торгов на заключение договоров, на которые не распространяется директива конкурсных закупок Европейского Союза. Помимо этого, в Великобритании действует большое количество органов государственной власти, которые дают рекомендации по реализации инфраструктурных проектов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в том числе и органам муниципальной власти. То есть тем, кто непосредственно отвечает за реализацию проектов на местах. Рекомендации отражают, как правило, следующие данные:
• Порядок информирования потенциальных частных партнеров о проведении конкурсной процедуры в целях обеспечения конкурентоспособности и выбора оптимального партнера с точки зрения экономической эффективности.
• Направление информации о сходных проектах, их реализации, финансовых характеристиках.
• Оценка влияния на рынок на этапе проведения конкурсной процедуры. Так, Управление законной торговли Великобритании готовит доклад о воздействии госзакупок на конкурентную среду, подчеркивая тенденцию объединять различные требования заказчика в ограниченном количестве крупных договоров, не учитывая последствий их реалзации в кратко- и среднесрочном периоде. Укрупнение контрактов зачастую существенно снижает экономическую эффективность от реализации проекта для государства.
• Приоритет местного законодательства перед нормативными актами Европейского сообщества в отношении числа участников конкурсных процедур, этапов конкурса, степени публичности. Это объясняется исходя из принципа «оптимальной полезности», так как законодательство Европейского Союза отличается очень жесткой процедурой и в результате может снизить количество участников, что может привести, в свою очередь, к увеличению сроков реализации проекта, уменьшению экономической эффективности.
• Эффективный контроль за расходованием финансовых средств, вложенных государством в реализацию проекта ГЧП.
• Проверка реализации проекта независимыми органами (например, парламентские комитеты, национальное финансово-ревизионное управление).
Во Франции договоры государственно-частного партнерства регулируются рядом нормативных актов, хотя при этом не существует единого оп-
ределения договоров ГЧП. Государственно-частное партнерство во Франции реализуется следующим образом:
• В форме концессий, по которым концедент поручает концессионеру строительство государственный инфраструктуры или оказание какой-либо общественной услуги, а концессионер несет все эксплуатационные риски. В большинстве случаев концессионер получает вознаграждение в виде платежей от потребителей услуги, при этом возможно государственное финансирование, в том случае если оно не превышает установленного коэффициента, который существенным образом может снизить частный риск.
• Второй формой государственно-частного партнерства во Франции является подписание договора аренды, направленной на оказание общественной услуги («affermage»). Эта форма используется в том случае, если объект, подлежащий эксплуатации с целью оказания общественной услуги, уже существует. Тогда договор аренды касается лишь эксплуатации и обслуживания инфраструктурного объекта.
• Третьей формой государственно-частного партнерства является так называемый договор о партнерстве. Этот вид договора определен Постановлением Правительства Франции № 2004-559 от 17 июня 2004 года и может относиться к любой сфере хозяйственно-экономической деятельности. Договор о партнерстве предусматривает разделение рисков между органом государственной власти и бизнесом в лице частного партнера. Финансовое обеспечение частного партнера и выплаты ему со стороны государства зависят от прописанных в договоре обязательств, также этим договором особо прописывается система штрафов за полное или частичное невыполнение обязательств.
Регулирование государственно-частного партнерства во Франции происходит на уровне принятия парламентского акта или национального постановления. В компетенции местных властей лишь организационные решения, например, о проведении конкурсной процедуры или подписании договора.
Ярким примером сотрудничества в сфере государственно-частного партнерства стало строительство Евротоннеля между Францией и Англией, по которому предполагалось наладить сообщение между двумя странами, проложив под Ла-Маншем на глубине 40 метров два железнодорожных тоннеля. Диаметр тоннелей — 7,3 метра, длина каждого — около 50 километров. Специальные поезда с платформами, предназначенными для загрузки автомобилей и автобусов с пассажирами, должны будут отправляться с интервалом 5-10 минут. В результате открытого конкурса главным подрядчиком строительства тоннеля стал англо-французский консорциум TransManche Link, состоящий из десяти строительных компаний и пяти
инвестиционных банков обеих стран-участниц. Всего на Евротоннель было потрачено около 10 млрд фунтов стерлингов (с учетом инфляции). Эксплуатирующей организацией в результате конкурсного отбора стала компания «Евротоннель». Торжественное открытие сообщения состоялось в 1994 год, окупаемость — 13 лет. В 2007 году руководство «Евротоннеля» объявило о том, что с момента запуска проекта компанией получена чистая прибыль в размере одного миллиона евро (1,6 млн. долларов). Это, в частности, стало возможным благодаря тому, что в результате соглашения о реструктуризации долгов задолженность компании была сокращена с 9,2 млрд евро до 4,2 млрд.
В Российской Федерации государственно-частное партнерство развивается достаточно бурно. Хотя в России не принят федеральный закон, регулирующий государственно-частное партнерство, в регионах активно отрабатывается модельный закон, предложенный Экспертным советом по законодательству о государственно-частном партнерстве Комитета Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству. 21 июля 2005 года принят Федеральный закон «О концессионных соглашениях», а в 2008 году был внесен ряд поправок. В настоящее время концессионные соглашения являются одной из основных форм государственно-частного партнерства в российской Федерации. Российское законодательство о проведении концессионных конкурсов отличает ряд особенностей:
1. Не прописаны четкие сроки большинства стадий концессионного конкурса. Конкурс может длиться более полугода, что зачастую приводит к существенному увеличению сроков реализации проекта.
2. Запрещена множественность участников на стороне концедента.
3. Запрещено проведение переговоров с участниками конкурсной процедуры в отношении концессионного соглашения. (На практике на переговоры победителю отводится 180 дней.)
4. Не предусмотрено предоставление земельных участков в аренду концессионеру, земля должна быть выкуплена к моменту заключения концессионного соглашения.
5. Концессионное соглашение заключается только в результате проведений конкурсной процедуры.
Риски при заключении концессионного соглашения достаточно велики. В первую очередь, это риски, связанные с земельными отношениями. В настоящее время одной из самых больших сложностей является отсутствие регистрации прав на земельные участки, необходимые для реализации проектов. Трудность заключается еще и в том, что земельный участок, на котором планируется реализация проекта государственно-частного партнерства, может находиться в собственности нескольких лиц. Процедура проведения конкурса, предусмотренная «законом о концессиях» является сложной, длительной и дорогостоящей. Например, строительство автомобильной скоростной автомагистрали Москва — Санкт-Петербург. Утверж-
денная стоимость проекта составила 66 199 млн рублей, из них государство выделяет 30 274 млн рублей, что составляет 45,73% от общей стоимости проекта, финансирование со стороны частного партнера 35 925 млн рублей — 54,27% от общей стоимости проекта. Критериями на право заключения концессионного соглашения являются:
• средневзвешенный размер тарифа;
• снижение компенсации минимального дохода;
• сроки создания пусковых комплексов 1,2 автомобильной дороги;
• сроки создания пусковых комплексов 3,4 автомобильной дороги;
• объем предоставленного финансирования по госконтракту.
По срокам подготовка заняла 4 года. В декабре 2004 года была начата разработка предпроектной документации, победитель конкурса был определен 27 октября 2008 года. Таким образом, очевидно, что существующая нормативная база недостаточна для эффективной реализации проектов государственно-частного пртнерства. Она требует серьезных изменений в виде либо принятия новых законов, либо внесения большого количества поправок в уже действующие. В этой связи целесообразно рассмотреть опыт европейских стран и внедрить в российскую практику некоторые правовые формы, обеспечивающие развитие партнерских отношений между бизнесом и государством.
Литература
1. Материалы исследований компании Гид Луарэт Нуэль по заказу Европейского банка реконструкции и развития. М., 2010.
2. Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
3. Федеральный закон от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах».
4. Постановление Правительства РФ от 23 ноября 2005 года № 694 «Об инвестиционном фонде РФ».
5. Проект Федерального закона «Об инвестиционном партнерстве».
6. Еремин В.Л., Крамаренко А.В. Концессионный механизм как эффективное средство аэропортовой инфраструктуры. // ЭТАП: Экономическая теория, анализ, практика. 2010, № 4.
7. Кабашкин В.А. Государственно-частное партнерство: международный опыт и российские перспективы. — М.: ОАО «МИЦ», 2010.
8. Ревзина О.В. Соглашения государственно-частного партнерства «нового поколения». М.: Центр развития инфраструктурных проектов, 2011.
9. Салихов Х.М. Актуальные вопросы совершенствования правовой базы государственно-частного партнерства. // ЭТАП: Экономическая теория, анализ, практика. 2010, № 4.
