CC BY
152
Бюджетный контроль
развитие теоретических и практических аспектов понятия «бюджетный контроль»
Б. Ф. ИЦКОВИЧ, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Банковское дело» Уральский государственный технический университет г. Екатеринбург
В статье отмечается, что понятие «финансовый контроль», которое используется в Бюджетном кодексе (БК) РФ как синоним понятия «бюджетный контроль», по своему содержанию шире, поскольку категория финансы включает в себя такие подкатегории, как бюджет, налоги, таможенное дело, банковское дело и пр. Автор предлагает свое видение в содержании понятий «бюджетный контроль» и «финансовый контроль».
Ключевые слова: финансы, бюджет, налоги, таможня, банк, валюта, казначейство, органы власти.
Если разбираться в легитимности понятия «бюджетный контроль», используемого сегодня в Бюджетном кодексе (БК) РФ, то следует заострить внимание на ряде неопределенностей.
Во-первых, в ст. 6 БК РФ «Понятия и термины, используемые в БК РФ» отсутствует само понятие «бюджетный контроль», а в тексте вместо него используется понятие «финансовый контроль», и его содержание также не раскрывается.
Во-вторых, понятие «финансовый контроль, которое используется в БК РФ как синоним понятия «бюджетный контроль», по своему содержанию шире понятия «бюджетный контроль», т. к. категория финансы включает в себя ряд подкатегорий: бюджет, налоги, таможенное дело, банковское дело и др. Это можно сказать и о сочетании понятий «финансовый контроль» и «бюджетный контроль».
В-третьих, несмотря на свое название, финансовые органы осуществляют не финансовый, а бюджетный контроль, связанный с прогнозированием, планированием, утверждением, формированием, исполнением, отслеживанием текущего
бюджета и принятием отчета об исполнении бюджета прошлого года.
Для того, чтобы еще более сузить рамки исследования содержания понятия «бюджетный контроль», отметим для себя, что понятие «финансовый контроль», являясь системным, включает в себя следующие подсистемы контроля:
— бюджетный контроль;
— налоговый контроль;
— таможенный контроль;
— банковский контроль;
— валютный контроль и др.
В журнале «Финансы и кредит» (№ 18 за 2009 г.) вышла авторская статья, посвященная вопросам генезиса теоретических и практических финансов. В ней даны определения и проведен водораздел между теоретическими и практическими финансами.
Дело в том, что развитие теории финансов способно идти чисто по теоретической линии, опережая практические действия финансовых органов, а может отталкиваться от конкретных действий исполнительных органов государственной власти, отвечающих за определенные участки финансового контроля. Последнее — характерно сегодня в большей степени.
Рассмотрим указанные подсистемы контроля, опираясь на законодательно-нормативные акты, регулирующие деятельность государственных органов, реализующих указанный вид контроля.
При этом бюджетный контроль как системное понятие включает в себя следующие подсистемы контроля:
— контроль законодательными (представительными органами) власти;
— контроль исполнительными органами власти;
— казначейский контроль;
— контроль Федеральной службой финансово-бюджетного контроля (ФС ФБН) РФ;
— контроль главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.
Прежде чем начинать исследование, необходимо зафиксировать, что вкладывается в понятие финансового контроля
Финансовый контроль — контроль исполнительных органов власти всех уровней, а также специально созданных учреждений за финансовой деятельностью всех экономических субъектов: государства, предприятий, учреждений, организаций и домохозяйств. Он включает контроль за соблюдением налогового, таможенного, банковского, валютного законодательства в процессе формирования и использования денежных фондов, оценку эффективности хозяйственных операций и целесообразность произведенных расходов.
Финансовый контроль — стоимостной контроль. Поэтому он осуществляется во всех сферах общественного воспроизводственного процесса и сопровождает весь процесс движения государственных средств, включая и стадию осмысления финансовых результатов. Финансовый контроль служит формой реализации функций финансов, он призван обеспечить интересы и права как государства, так и всех других экономических субъектов. Он предназначен как для реализации финансовой политики государства, так и для создания условий для финансовой стабилизации.
Вернемся к бюджетному контролю законодательных (представительных) органов власти.
Основным органом указанного вида контроля является Счетная палата РФ (далее СП РФ) и аналогичные контролирующие органы субъектов РФ и местных бюджетов. Деятельность СП РФ регулируется Федеральным законом от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ». Для нас принципиально важно ответить — какой контроль реализует СП РФ?
Ответ на поставленный вопрос получаем из ст. 2 указанного закона «Задачи Счетной палаты». Этими задачами являются:
— организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и рас-
ходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
— определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
— оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
— финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
— анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
— контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
— регулярное представление Совету Федерации РФ и Государственной Думе РФ информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
То есть СП РФ в соответствии с указанным законом реализует бюджетный контроль на всех стадиях бюджетного процесса.
Перейдем к контролю, осуществляемому исполнительными органами государственной власти.
Одним из основных институтов, обеспечивающих финансовую стабилизацию в РФ, является система налоговых органов. Деятельность налоговых органов в интересующей нас сфере налогового контроля регламентируется законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, состоящим из Налогового кодекса РФ (НК РФ) и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах.
НК РФ не только устанавливает систему налогов и сборов, общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, но и, что более важно в контексте нашего исследования, формы
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
31
и методы налогового контроля, определяет отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля.
Налоговый контроль — это система отношений, которая реализуется единой централизованной системой налоговых органов при осуществлении контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации иных обязательных платежей. В указанную систему входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы.
Налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном НК РФ.
Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных БК РФ.
Налоговые органы проводят следующие виды налоговых проверок налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов:
1) камеральные налоговые проверки;
2) выездные налоговые проверки.
Целью камеральных и выездных налоговых проверок является контроль за соблюдением налогоплательщиком, плательщиком сборов или налоговым агентом законодательства о налогах и сборах.
Камеральная налоговая проверка проводится по месту нахождения налогового органа на основе налоговых деклараций (расчетов) и документов, представленных налогоплательщиком, а также других документов о деятельности налогоплательщика, имеющихся у налогового органа.
В случае выявления нарушений законодательства о налогах и сборах в ходе проведения камеральной налоговой проверки должностными лицами налогового органа, проводящими указан-
ную проверку, должен быть составлен акт налоговой проверки по установленной форме в течение 10 дней после окончания камеральной налоговой проверки.
Выездная налоговая проверка проводится на территории (в помещении) налогоплательщика на основании решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа.
По результатам выездной налоговой проверки в течение двух месяцев со дня составления справки о проведенной выездной налоговой проверке уполномоченными должностными лицами налоговых органов должен быть составлен в установленной форме акт налоговой проверки.
На основании вступившего в силу решения лицу, в отношении которого вынесено решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения, направляется требование об уплате налога (сбора), соответствующих пеней, а также штрафа в случае привлечения этого лица к ответственности за налоговое правонарушение.
К налоговым правонарушениям в соответствии с НК РФ относятся:
— нарушение срока постановки на учет в налоговом органе;
— уклонение от постановки на учет в налоговом органе;
— нарушение срока представления сведений об открытии и закрытии счета в банке;
— непредставление налоговой декларации;
— грубое нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения;
— неуплата или неполная уплата сумм налога (сбора);
— невыполнение налоговым агентом обязанности по удержанию и (или) перечислению налогов;
— несоблюдение порядка владения, пользования и (или) распоряжения имуществом, на которое наложен арест;
— непредставление налоговому органу сведений, необходимых для осуществления налогового контроля.
В отдельную главу НК РФ вынесены нарушения, которые контролируются налоговыми органами, в деятельности банков (кредитных организаций). К ним относятся: нарушение банком порядка открытия счета налогоплательщику; нарушение срока исполнения поручения о перечислении налога (сбора), авансового платежа, пеней, штрафа; неисполнение банком решения налогового органа
о приостановлении операций по счетам налогоплательщика, плательщика сбора или налогового агента; неисполнение банком поручения налогового органа о перечислении налога, авансового платежа, сбора, пеней, штрафа; непредставление банком справок (выписок) по операциям и счетам в налоговый орган.
Подробный перечень нарушений налогового законодательства, вскрываемый при проведении мероприятий налогового контроля, необходим не только для изучения его содержания, но и для понимания того, что существуют значительные отличия в содержании понятий финансового и бюджетного контроля. Совершенно очевидно, что некорректно говорить о том, что налоговые органы осуществляют бюджетный или финансовый контроль.
Таможенное дело представляет собой совокупность методов и средств обеспечения соблюдения мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений, установленных в соответствии с Таможенным кодексом РФ (ТК РФ) и законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности, связанных с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу.
таможенный контроль — совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации.
Таможенные органы выполняют следующие основные функции:
— осуществляют таможенное оформление и таможенный контроль, создают условия, способствующие ускорению товарооборота через таможенную границу;
— взимают таможенные пошлины, налоги, антидемпинговые, специальные и компенсационные пошлины, таможенные сборы, контролируют правильность исчисления и своевременность уплаты указанных пошлин, налогов и сборов, принимают меры по их принудительному взысканию;
— обеспечивают соблюдение порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу;
— обеспечивают соблюдение установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности и международными договорами РФ запретов и ограничений в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу;
— обеспечивают в пределах своей компетенции защиту прав интеллектуальной собственности;
— ведут борьбу с контрабандой и иными преступлениями, административными правонарушениями в сфере таможенного дела, пресекают незаконный оборот через таможенную границу наркотических средств, оружия, культурных ценностей, радиоактивных веществ, видов животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения, их частей и дериватов, объектов интеллектуальной собственности, других товаров, а также оказывают содействие в борьбе с международным терроризмом и пресечении незаконного вмешательства в аэропортах Российской Федерации в деятельность международной гражданской авиации;
— осуществляют в пределах своей компетенции контроль за валютными операциями резидентов и нерезидентов, связанными с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу, в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами органов валютного регулирования;
— ведут таможенную статистику внешней торговли и т. д.
Формами таможенного контроля являются:
1) проверка документов и сведений;
2) устный опрос;
3) получение пояснений;
4) таможенное наблюдение;
5) таможенный осмотр товаров и транспортных средств;
6) таможенный досмотр товаров и транспортных средств;
7) личный досмотр;
8) проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков;
9) осмотр помещений и территорий для целей таможенного контроля;
10) таможенная ревизия.
Одной из самых эффективных форм таможенного контроля является таможенная ревизия. При проведении специальной таможенной ревизии таможенные органы вправе:
— требовать безвозмездного представления любой документации и информации (включая банковскую), в том числе в форме электронных документов, относящейся к проведению производственных, коммерческих или иных операций с товарами, ввезенными на таможенную территорию Российской Федерации, и знакомиться с ней;
— осматривать помещения и территории проверяемого лица, а также проводить осмотр и досмотр товаров в присутствии уполномоченных представителей проверяемого лица, а в случае проведения таможенной ревизии у индивидуального предпринимателя — в присутствии двух понятых;
— проводить инвентаризацию товаров в порядке, установленном для проведения инвентаризации налоговыми органами в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации;
— проводить изъятие товаров либо налагать на них арест.
Специальная таможенная ревизия должна проводиться в минимальный период времени, необходимый для ее проведения, и не может продолжаться более двух месяцев со дня принятия решения о проведении специальной таможенной ревизии. В указанный период не включается время между вручением лицу требования о представлении документов и сведений и представлением указанных документов и сведений. В исключительных случаях вышестоящий таможенный орган может продлить продолжительность проверки еще на один месяц.
Результаты проведения таможенной ревизии оформляются актом по форме, определяемой федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела.
При обнаружении в ходе таможенной ревизии признаков преступления или административного правонарушения в области таможенного дела проведение проверки в отношении установленных непосредственных объектов правонарушения завершается. При этом акт о результатах таможенной ревизии составляется незамедлительно. Дальнейшие действия совершаются таможенным органом в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации или законодательством РФ об административных правонарушениях. То есть и здесь видна явная специфика таможенного контроля.
Банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков.
Правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», другими федеральными законами, нормативными актами Банка России.
Целями деятельности Банка России являются:
— защита и обеспечение устойчивости рубля;
— развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации;
— обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы.
Банк России выполняет следующие функции:
— во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;
— монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;
— устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;
— устанавливает правила проведения банковских операций;
— осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;
— осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;
— принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает действие и отзывает их;
— осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп (далее — банковский надзор);
— регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организациями в соответствии с федеральными законами;
— осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства РФ все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;
— организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;
— устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации.
Не подлежат государственной регистрации нормативные акты Банка России, устанавливающие порядок обеспечения функционирования его
системы. Поэтому судить о банковском контроле можно лишь опосредованно — через перечень и качество выполняемых Банком России функций.
Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Он осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных им обязательных нормативов.
В целях обеспечения устойчивости кредитных организаций Банк России устанавливает и контролирует следующие обязательные нормативы:
— максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков;
— максимальный размер крупных кредитных рисков;
— нормативы ликвидности кредитной организации;
— нормативы достаточности собственных средств (капитала);
— размеры валютного, процентного и иных финансовых рисков;
— минимальный размер резервов, создаваемых под риски;
— максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией (банковской группой) своим участникам (акционерам) и т. д.
Для осуществления своих функций банковского регулирования и банковского надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций (их филиалов), направляет им обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений и применяет предусмотренные законом санкции по отношению к нарушителям (штрафы, запрет осуществления отдельных банковских операций, замена руководителя, отзыв банковской лицензии и т. д.).
Ст. 15.26 Кодекса РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности.
Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов.
Исследуя банковское законодательство на предмет определения сути или содержания понятия банковского контроля, приходишь к выводу, что такого понятия не существует. Поэтому его сино-
нимом, безусловно, является понятие банковского надзора. Сформулируем содержание понятия банковского надзора.
Банковский надзор — совокупность мер, осуществляемых Банком России в целях обеспечения соблюдения банковского законодательства Российской Федерации.
Продолжая исследование задач и функций, которые исполняют субъекты бюджетного контроля, рассмотрим подробно содержание контрольных операций, осуществляемых главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета.
Полномочия исследуемых субъектов в области контроля рассмотрим в соответствии со ст. 158, 160.1, 160.2 Бюджетного кодекса РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. 30.12.2008).
Согласно ст. 158 БК РФ к контрольным функциям главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств относятся:
— обеспечение результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств;
— осуществление планирования соответствующих расходов бюджета, составление обоснований бюджетных ассигнований;
— составление, утверждение и ведение бюджетной росписи, распределение бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполнение соответствующей части бюджета;
— определение порядка утверждения бюджетных смет подведомственных бюджетных учреждений;
— формирование государственных (муниципальных) заданий;
— обеспечение контроля за соблюдением получателями субвенций, межбюджетных субсидий и иных субсидий, определенных БК РФ, условий, установленных при их предоставлении;
— организация и осуществление ведомственного финансового контроля в сфере своей деятельности (в рассматриваемой статье БК РФ необходимо заменить понятие «финансовый» на понятие «бюджетный», что будет более конкретным и верным — авт.), формирование бюджетной отчетности главного распорядителя бюджетных средств.
Анализируя содержание контрольных функций главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств, приходим к выводу, что было бы упрощенно понимать под функцией контроля только организацию и проведение ведомственного контроля, так как указанные субъекты проводят значительную методическую работу по обеспечению результативности, адресности и целевого характера использования бюджетных средств. Обеспечение результативности, адресности и целевого использования бюджетных средств заключается не только в организации, осуществлении, но и в постоянном контроле проводимых мероприятий (подготовка инструктивного материала, разработка технологий, закрепление технологий в должностных инструкциях специалистов, контроль за исполнением и т. д. — авт.).
В соответствии со ст. 160.1 БК РФ к контрольным функциям главных администраторов (администраторов) доходов бюджета относятся:
— представление сведений, необходимых для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета;
— представление сведений для составления и ведения кассового плана;
— осуществление начислений, учета и контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;
— осуществление взысканий задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;
— принятие решений о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представление поручений в орган Федерального казначейства для осуществления возврата в порядке, установленном Министерством финансов РФ;
— принятие решений о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и представление уведомлений в орган Федерального казначейства;
— в случае и порядке, установленных главным администратором доходов бюджета, формирование и представление главному администратору доходов бюджета сведений и бюджетной отчетности, необходимых для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета.
В соответствии со ст. 160.2 БК РФ к контрольным функциям главных администраторов
(администраторов) источников финансирования дефицита бюджета относятся:
— осуществление планирования (прогнозирования) поступлений и выплат по источникам финансирования дефицита бюджета;
— обеспечение адресности и целевого характера использования выделенных в его распоряжение ассигнований, предназначенных для погашения источников финансирования дефицита бюджета;
— распределение бюджетных ассигнований по подведомственным администраторам источников финансирования дефицита бюджета и исполнение соответствующей части бюджета;
— организация и осуществление ведомственного финансового контроля в сфере своей деятельности (в рассматриваемой статье БК РФ необходимо заменить понятие «финансовый» на понятие «бюджетный», что будет более конкретным и верным — авт.);
— формирование бюджетной отчетности главного администратора источников финансирования дефицита бюджета.
Хотелось бы акцентировать внимание на бюджетных полномочиях региональных финансовых органов, которые являются органами региональной исполнительной власти, так как достаточно часто считается, что если органы финансовые, то и выполняют они финансовые функции. В действительности органы называются финансовыми, но выполняют они только бюджетные функции, связанные с организацией, осуществлением и контролем регионального бюджета.
К бюджетным полномочиям региональных финансовых органов относятся:
— установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
— составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление
и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ;
— установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности, установленной федеральными органами государственной власти;
— установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации;
— определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации;
— установление нормативов отчислений доходов в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и (или) региональных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с БК РФ и законодательством о налогах и сборах в бюджеты субъектов Российской Федерации;
— установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
— предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
— установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;
— осуществление государственных заимствований и предоставление государственных гарантий субъекта Российской Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом и государственными активами субъекта Российской Федерации;
— установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта РФ и бюджетам территориальных государственных внебюджетных фондов;
— временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления;
— в случае и порядке, предусмотренных БК РФ, федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации, установление ответственности за на-
рушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений.
Не вызывает сомнений положение о том, что финансовые органы реализуют бюджетные полномочия, но не финансовые.
Целью реализации единой государственной валютной политики является обеспечение устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности ее внутреннего валютного рынка как факторов прогрессивного развития национальной экономики и международного экономического сотрудничества.
Валютное законодательство Российской Федерации состоит из Федерального закона от 10.12.2003 № 173-ФЗ (в ред. ФЗ от 22.07.2008 № 150-ФЗ) «О валютном регулировании и валютном контроле» (далее ФЗ) и принятых в соответствии с ним актов валютного законодательства РФ.
Органы валютного регулирования издают нормативные правовые акты по вопросам валютного регулирования только в случаях, предусмотренных ФЗ.
Органами валютного контроля в Российской Федерации являются Центральный банк Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ.
Агентами валютного контроля являются уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку Российской Федерации, государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», а также не являющиеся уполномоченными банками профессиональные участники рынка ценных бумаг, в том числе, держатели реестра (регистраторы), подотчетные федеральному органу исполнительной власти по рынку ценных бумаг, таможенные органы и налоговые органы.
Контроль за осуществлением валютных операций кредитными организациями, а также валютными биржами ведет Центральный банк Российской Федерации.
Контроль за валютными операциями резидентов и нерезидентов, не являющихся кредитными организациями или валютными биржами, осуществляют в пределах своей компетенции федеральные органы исполнительной власти, являющиеся органами валютного контроля, и агенты валютного контроля.
Органы валютного контроля и их должностные лица в пределах своей компетенции имеют право:
— выдавать предписания об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;
— применять установленные законодательством Российской Федерации меры ответственности за нарушение актов валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования.
В целях осуществления валютного контроля агенты валютного контроля в пределах своей компетенции имеют право запрашивать и получать от резидентов и нерезидентов следующие документы (копии документов), связанные с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов:
— свидетельство о постановке на учет в налоговом органе;
— документы, удостоверяющие права лиц на недвижимое имущество;
—документы (проекты документов), являющиеся основанием для проведения валютных операций, включая договоры (соглашения, контракты), доверенности, выписки из протокола общего собрания или иного органа управления юридического лица; документы, содержащие сведения о результатах торгов (в случае их проведения); документы, подтверждающие факт передачи товаров (выполнения работ, оказания услуг), информации и результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них, акты государственных органов;
— документы, оформляемые и выдаваемые кредитными организациями, включая банковские выписки; документы, подтверждающие совершение валютных операций;
— паспорт сделки и т. д.
Агенты валютного контроля и их должностные лица обязаны:
— осуществлять контроль за соблюдением резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования;
— представлять органам валютного контроля информацию о валютных операциях, проводимых с их участием, в порядке, установленном актами валютного законодательства Российской Федерации и актами органов валютного регулирования.
В отличие от налогового, таможенного и банковского контроля валютный контроль не является самостоятельным и входит в перечисленные системы контроля. Но это не снижает важности и необходимости исполнения субъектами налоговой, таможенной и банковской систем правил работы с валютой или проведения валютных операций.
Рассмотрим содержание понятия «бюджетный контроль», а точнее содержание видов контроля, определяющих бюджетный контроль.
Следует отметить, что все виды бюджетного контроля имеют одинаковые формы, но при этом содержание форм для каждого вида контроля является сугубо индивидуальным.
Контроль законодательных (представительных) органов власти характеризуется тремя общепринятыми формами, а именно: предварительным, текущим и последующим контролем.
При этом предварительный контроль реализуется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам.
Текущий контроль — в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами.
Последующий контроль — в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации.
Бюджетный контроль законодательных (представительных) органов власти — это система отношений, которые реализуются органами независимого контроля, созданными законодательными органами власти для контроля как за отдельными субъектами бюджетного процесса, так и за прогнозированием, планированием, формированием, исполнением и утверждением отчетности бюджета прошлого года исполнительными органами власти.
Органы государственного, муниципального бюджетного контроля, созданные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местной администрацией, осуществляют предварительный, текущий и последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Бюджетный контроль исполнительных органов власти — это система отношений, которые реа-
лизуются уполномоченными исполнительными органами власти по контролю за эффективным использованием государственных средств участниками бюджетного процесса.
Полномочия органов государственного (муниципального) бюджетного контроля, являющихся федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами (должностными лицами) местных администраций, устанавливаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.
Бюджетный контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, осуществляют СП РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.
Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ФСФБН РФ) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля. ФСФБН РФ имеет систему территориальных органов.
Федеральня служба финансово-бюджетного контроля РФ осуществляет следующие полномочия в области контроля и надзора:
— финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов;
— контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре;
— контроль за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений.
В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление ФСФБН РФ имеет право проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых:
— проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях — получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей;
— получать необходимые письменные объяснения должностных, материально-ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий.
Система органов Федерального казначейства осуществляет бюджетный контроль за:
— непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными лимитами бюджетных обязательств;
— непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными бюджетными ассигнованиями;
— непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;
— непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;
— соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской
Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;
— наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов РФ, возникновение у него денежных обязательств;
Федеральное казначейство РФ организует и осуществляет ведомственный контроль за системой территориальных органов федерального казначейства.
Контроль системы органов Федерального казначейства — это отношения, которые возникают между органами Федерального казначейства и получателями бюджетных средств в процессе санкционирования расходов, открытия, ведения и закрытия лицевых счетов.
Таким образом, исследование содержания понятия «бюджетный контроль» подтвердило, во-первых, что это понятие, являясь системным, включает в себя следующие подсистемы контроля:
— бюджетный контроль;
— налоговый контроль;
— таможенный контроль;
— банковский контроль,
во-вторых, что понятия «финансовый контроль» и «бюджетный контроль» не являются синонимами и соотносятся, как целое и частное.
Исследование содержания понятия «валютный контроль» подтвердило то, что валютный контроль не является самостоятельным видом контроля, а входит составной частью в бюджетный, налоговый, таможенный и банковский контроль.
Следует отметить, что финансовый контроль включает в себя подсистемы бюджетного, налогового, таможенного, банковского, валютного и других видов контроля. При этом бюджетный контроль, будучи системным, включает в себя подсистемы контроля законодательных и исполнительных органов власти, контроль органов Федерального казначейства, контроль федеральной службы финансово-бюджетного контроля,
контроль главных распорядителей, распорядителей бюджетных средств, главных администраторов доходов бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.
Используемое в БК РФ понятие финансового контроля вместо понятия бюджетного контроля не только является более широким по своему содержанию, но и неуместно в некоторых статьях БК РФ и требует либо более конкретного использования, либо замены на понятие бюджетного контроля. В силу важности содержания понятия бюджетного контроля необходимо его внести в глоссарий понятий БК РФ. Поэтому предложены определения понятий финансового, банковского, налогового, таможенного, бюджетного контроля, контроля законодательных органов власти, контроля исполнительных органов власти, контроля органов Федерального казначейства в свете объяснения существующих принципиальных отличий между понятиями финансового и бюджетного контроля.
Список литературы.
1. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 30.12.2008).
2. Налоговый кодекс РФ (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (в ред. от 26.11.2008).
3. Федеральный закон от 11.01.1995 № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ» (ред. от 25.12.2008).
4. Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (ред. от
30.12.2008).
5. Федеральный закон от 10.07.2002 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» ( с изм. и доп. , вступ. в силу с
10.01.2009).
6. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195 ФЗ (ред. от 30.12.2008).
7. Федеральный закон от 10.12.2003 № 173-ФЗ ( в ред. ФЗ от 22.07.2008 № 150-ФЗ) «О валютном регулировании и валютном контроле».
09 ноября 2009 г. Торгово-промышленная палата РФ при поддержке Министерства экономического развития Российской Федерации проводит Международную Конференцию «инновации и инвестиции как эффективная основа конкурентоспособности российского малого и среднего бизнеса на внутренних и международных рынках»
www.siora.ru,www.tpprf.ru,www.atlasinvest.ru (499) 783-49-10, 783-49-10, (499) 143-73-35
V_„
