Развитие спасательных сил Текст научной статьи по специальности «Право»

Научно-технические разработки

УДК 614.8

С.Н. Азанов, И.Л. Дорошенко, А.В. Костров к.т.н. РАЗВИТИЕ СПАСАТЕЛЬНЫХ СИЛ

Рассматриваются тенденции и принципы развития группировки спасательных сил МЧС России, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций различного характера. Сформулированы предложения по развитию этих сил в ближней и средней перспективе

С.Н. Азанов

И.Л. Дорошенко

А.В. Костров

Изложенные в журнале «Гражданская защита» (2005 г., № 1—4, 6) взгляды сформировались в процессе осознания непрерывно усложняющихся проблем обеспечения защищенности человека и общества от угроз и опасностей различного характера. Они (взгляды) содержат, несомненно, элементы авторского субъективизма, но вместе с тем исходят из результатов анализа организационных и правовых аспектов развития этих сил на протяжении хоть и короткого, но динамичного периода становления спасательного дела в России. В том или ином виде эти аспекты нашли свое отражение в большом числе открытых публикаций, руководящих документов и нормативных правовых актов, описывающих и регламентирующих создание, деятельность и совершенствование составляющих исследуемой группировки.

Следует отметить, что эти публикации, документы и акты в значительной степени отражают государственную политику в вопросах поиска и реализации путей повышения эффективности рассматриваемых сил.

В последнее время, время проведения в государстве масштабных социально-экономических преобразований и административных реформ, приходится сталкиваться с отличными, относительно изложенной в данной статье, точками зрения на развитие рассматриваемой группировки сил. Особенно эти отличия касаются развития войск ГО. Некоторые специалисты говорят о ненужности этих войск, другие считают целесообразным девоенизировать их, третьи — передать в оборонное ведомство и т.д. Но ведь является историческим фактом, что существующие составляющие данной группировки (войска ГО, АСС и АСФ, силы ГПС) создавались и развивались исходя из объективных государственных и общественных потребностей более эффективно решать задачи и осуществлять функции по обеспечению национальной безопасности страны (в рамках реализации государством гуманитарной спасательной политики, политики обеспечения защиты гражданского населения от опасностей и угроз природного, техногенного, военного, террористического характера). Эти задачи и функции представляют собой комплекс органически связанных по целям задач и функций. Они весьма актуальны и в настоящее время.

Если признать такую политику жизненно важной, то, конечно, становится понятной идея иметь в стране единую государственную систему защиты населения от указанных опасностей и угроз, имеющую в своей структуре различные по предназначению и своим параметрам (готовности выполнять специфические задачи, мобильности, технической вооруженности, мобилизационным способностям, численности и т.п.) составляющие спасательных сил, способные выполнять задачи по предназначению как в мирное, так и в военное время.

Потребность иметь такую единую систему объективно приводит к необходимости реализовать ряд основополагающих принципов, исходящих из тенденций общемирового развития спасательного дела в современных условиях. К таким тенденциям, следует отнести интеграцию организационных структур, их диверсификацию и централизацию управления.

В данной статье сформулированы обобщающие предложения (рекомендации) по реорганизации группировки спасательных сил МЧС России в ближней и среднесрочной перспективе.

1. Тенденции и принципы развития спасательных сил

Формулируемые предложения опираются на упоминаемые выше тенденции интеграции и диверсификации элементов рассматриваемой группировки, а также централизации управления ими. Именно с позиций положительного восприятия этих тенденций формулировались в предыдущих публикациях направления развития спасательных сил.

В лингвистике указанным терминам (интеграция, диверсификация, централизация) даны достаточно ясные толкования. Они широко обращаются в экономике, политике, социологии и др.

Под «интеграцией» в данном случае понимается взаимное объединение и приспособление отдельных структурных и функциональных элементов организаций (в данном случае составляющих группировки сил МЧС России — войск ГО, АСС и АСФ, сил ФПС, углубление взаимодействия последних, развитие связей между этими организациями и группировками сил других федеральных ведомств и субъектов).

Диверсификация — есть расширение сферы и изменение вида профессиональной деятельности, услуг (продукции), оказываемых (производимой) организацией (предприятием), освоение новых видов услуг с целью повышения эффективности и получения экономической и (или) иной выгоды.

Системная диверсификация ведет обычно к созданию многоотраслевых комплексов услуг, производственных и других комплексов.

«Централизация управления» — это действия по организации такого руководства нижестоящими структурами, органами, организациями, при котором последние строго подчинены соответствующим структурам, органам, организациям, в свою очередь управляемым (руководимым) из единого центра (сосредоточение полномочий по управлению у одного должностного лица, в одном центре).

В теории и на практике, как известно, интеграция, диверсификация и централизация используются и как принципы создания структур (систем), и как методы управления последними. Особенно широкое применение они находят в экономике при поиске и реализации оптимальных путей организации производства, повышения его эффективности. В принципе подобным же образом может ставиться задача поиска и реализации оптимальных путей организации спасательного (в смысле эффективности) дела.

Указанные принципы создания структур адекватны миссии (функциям) МЧС России, определяющей основные (приоритетные) направления деятельности: предупреждение и ликвидация ЧС природного и техногенного характера; спасение людей, материально-культурных ценностей; оказание помощи населению, пострадавшему в результате ЧС и террористических акций; обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. В указанных направлениях реализуются «интеграция», «диверсификация» и «централизация управления». Первая (интеграция) позволяет укрупнить форми-

рования спасательных группировок и следовательно, создать условия для повышения их действительной суммарной мощности (за счет усиления материально-технической базы, внедрения новых технологий, повышения профессиональной подготовки личного состава), уменьшить параллелизм действий; вторая

— расширить номенклатуру аварийно-спасательных работ, выполняемых в различных условиях (мирное время, угрожаемый период, военное время); третья

— повысить управляемость и тем самым — эффективность, группировок и формирований.

Конечной целью воплощения указанных принципов является повышение экономической эффективности группировки спасательных сил, а также готовности решать поставленные задачи мирного и военного времени.

Примером интеграции спасательных структур (сил) может служить включение государственной противопожарной службы (ГПС) и Государственной инспекции маломерных судов (ГИМС) в состав МЧС России, примером диверсификации — объединение региональных специализированных отрядов (РСО) ГПС и региональных поисково-спасательных отрядов (РПСО) ПСС МЧС России в региональные пожарно-спасательные отряды (центры) (РПСО(ц)) и возложение на пожарных обязанности спасателей. Что касается «централизации», то в настоящее время трудно указать на ее эффективную реализацию в пожарно-спасательной сфере деятельности государства.

В конечном счете, реализация выше указанных принципов позволит снизить величину ущерба при ЧС и пожарах, обеспечить минимизацию числа пострадавших и погибших в ходе ликвидации ЧС, смягчить в результате остроту социально-экономических последствий ЧС.

2. Предложения по развитию группировки спасательных сил МЧС России

Представляется, что структура группировки спасательных сил МЧС России, включающая войска ГО, АСС и АСФ, силы ФПС, должна быть сохранена хотя бы в среднесрочной перспективе. Эта структура сил соответствует ключевым направлениям деятельности МЧС России: 1) гражданская оборона, 2) защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, включая обеспечение безопасности людей на водных объектах; 3) обеспечение пожарной безопасности.

Развитие сил осуществляющих функции в указанных направлениях, чтобы не нарушить устойчивость их деятельности, должно носить консервативно-эволюционный характер. Но такой подход к развитию этих сил неадекватен положениям «Основ государственной политики по военному строительству на период до 2010 г.» ( утв. Президентом Российской Федерации от 17 августа 2002 г. № Пр—1428), которые предусматривают реформирование войск ГО с учетом создания Государственных спасательных сил МЧС России, а также вывод до 2006 года из военной организации Российской Федерации органов, участвующих в обеспечении военной безопасности госу-

Научно-технические разработки

Научно-технические разработки

дарства не военными методами.

Военная организация — это Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, которые в соответствии с действующим законодательством предназначены для отражения направленной против государства агрессии, вооруженной защиты целостности и неприкосновенности территории страны, выполнения задач в соответствии с международными договорами России.

Основы предписывают развивать другие войска (к которым относятся и войска ГО), воинские формирования и организации на основе их функционального предназначения, с последовательным сокращением до минимально необходимого уровня войсковых компонентов соответствующих федеральных органов исполнительной власти. В конце первого десятилетия текущего века планируется завершить формирование нового облика военной организации страны на основе оптимизации войсковых компонентов федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), обеспечивающих безопасность государства и общества, реализовать рост ее качественных параметров.

В контексте данного концептуально-политического документа войска ГО (как войсковой компонент ФОИВ) подлежат сокращению до минимально необходимого уровня. Официально этот уровень не определен. Далее, выше указанные «Основы...» предписывают развивать войска ГО, не меняя их функционального предназначения. И здесь возникает вопрос, как определять функциональное предназначение этих войск, так как оно регламентируется «Положением о войсках ГО РФ» (утв. Указом Президента Российской Федерации от 27 мая 1996 г. № 784), или как Протоколом I Женевских Конвенций 1949 г.

Анализ положений нормативных правовых актов и руководящих документов определяющих порядок применения спасательных сил в мирное и военное время показывает, что существует проблема выбора генерального пути развития триады сил МЧС России. При этом в качестве наиболее неопределенной составляющей в этой проблеме выступают войска ГО.

Ниже в обобщающей форме формулируются предложения по развитию предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций сил МЧС России в ближней и среднесрочной перспективе. При этом принимается эволюционный процесс развития всех трех составляющих (войск ГО, АСС и АСФ, сил ФПС), опирающийся на рациональную интеграцию структур и функций, диверсификацию деятельности, а так же централизацию управления ими. Главное в таком развитии:

1) сохранить основные составляющие существующей группировки сил МЧС России (войска ГО, АСС и АСФ, силы ФПС), организация и деятельность которых с определенной степенью полноты урегулированы нормативными актами — федеральными законами «О гражданской обороне», «Об аварийноспасательных службах и статусе спасателей», «О пожарной безопасности» и др.;

2) обеспечить способность каждой составляющей

группировки сил не только отвечать своему предназначению в мирное время, но и перестраиваться на режимы спасательной деятельности в военное время. Главной целью рассматриваемого развития в отдаленной перспективе (15—20 лет) должно явиться создание централизованно управляемой группировки спасательных сил МЧС России, способной мобилизационно развертываться и решать задачи в начальный период по единому плану. При этом должны учитываться ограничения на бюджетное финансирование в мирное время.

Для достижения указанной цели необходимо осуществить следующие меры.

В части развития войск ГО

Цель предлагаемых мер — сделать войсковые формирования эффективными при выполнении АСДНР в наиболее сложных ЧС, вызванных, например, применением оружия массового уничтожения, подготовить эти формирования для крупномасштабного их развертывания на случай войны.

При достижении данной цели необходимо руководствоваться положениями «Основ государственной политики Российской Федерации по военному строительству на период до 2010 года, утвержденных Президентом Российской Федерации от 17 августа 2002 г. № Пр-1428.

В ближней перспективе (в течение 1, 5—2 лет)

1. Устанавливается численность военнослужащих и гражданского персонала в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами, с учетом установленной численности сокращается количество воинских формирований.

2. Повышается социальная защищенность военнослужащих и членов их семей.

3. Достигаются значения определяющих параметров воинских формирований, адекватные подобным параметрам спасательных сил постоянной готовности, позволяющие этим формированиям выполнять АСДНР при ликвидации типовых чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и военного характера в мирное и военное время самостоятельно и во взаимодействии с другими спасательными формированиями РСЧС.

4. Регулярно осуществляется развитие войск по основным направлениям («Гражданская защита», 2005, № 3, С. 20-22.)

5. Обосновывается целесообразность создания на базе сокращаемых воинских формирований регулярных (штатных) АСФ, наряду с нештатными, «формированиями, специально предназначенными для решения задач в области гражданской обороны в соответствии с законодательством Российской Федерации» (часть 1, ст. 15 ФЗ «О гражданской обороне»), или кратко - штатных аварийно-спасательных формирований ГО (РАСФ ГО). Эти РАСФ ГО должны относиться к типу военизированных, трудовые отношения с личным составом которых регулируются нормами законодательных актов, подобных тем, которые регулируют отношения с сотрудниками и

работниками ФПС МЧС России.

В среднесрочной перспективе (в течение 4—5лет)

1. Достигаются уровни качественных параметров воинских формирований до заданных на основе решений военно-политического руководства страны.

2. На примере одного — двух спасательных центров (СЦ) проводится эксперимент - пробная интеграция этих СЦ со специальными и воинскими подразделениями Федеральной противопожарной службы (ФПС) МЧС России. Определяется эффективность применения по предназначению объединенных формирований. По результатам реализации мер проведенного эксперимента военно-политическим руководством страны принимается решение о перспективе такой интеграции.

3. Статус войск ГО приводится в соответствие со статусом, определенным Протоколом I Женевских конвенций 1949. Законодательно закрепляется новый статус рассматриваемой составляющей группировки сил с включенными в нее РАСФ ГО, предназначенными для выполнения АСДНР в мирное время и решения задач ГО в военное время.

В части развития АСС и АСФ

Цель совершенствования этой составляющей,

— сохраняя в составе спасательных сил МЧС России самую мобильную составляющую этих сил (АСФ), повысить готовность и расширить диапазон участия АСФ в проведении поисково-спасательных работ в различных ситуационных условиях с применением современных технологий спасания.

В ближней перспективе

1. Сокращается количество АСС и АСФ МЧС России, деятельность которых финансируется за счет средств федерального бюджета. Высвобождаемые силы и средства направляются на усиление территориальных спасательных отрядов (ТСО), спасательных отрядов местного самоуправления (СОМС), финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

2. Регулярно совершенствуются АСС и АСФ по направлениям («Гражданская защита», 2005, № 4, С. 20—21); укрупняются (порядка на треть) АСФ.

3. Более оптимально размещаются по территории страны региональные поисково-спасательные отряды (РПСО) поисково-спасательной службы (ПСС) МЧС России.

4. Повышается эффективность реагирования на чрезвычайные ситуации всех АСФ федерального уровня и особенно аэромобильных отрядов.

5. Объединяются отдельные РПСО ПСС МЧС России с региональными специализированными отрядами (РСО) ФПС МЧС России, и на их базе создаются функционально и структурно интегрированные региональные пожарно-спасательные отряды (центры) РПСО (ц).

6. Реализуются меры по адаптации ГИМС в структуре АСС и АСФ МЧС России, осуществляется передача части этих АСФ в ведение субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

улучшается техническая оснащенность ПСФ ГИМС, повышается укомплектованность АСФ ГИМС личным составом необходимой квалификации, осуществляется интеграция и диверсификация в РСЧС, внедряются новые технологии спасения на воде, расширяется сеть спасательных станций на основе создания новых АСФ, расширяется зона контроля за счет повышения оснащенности АСФ ГИМС.

Повышаются социальные выплаты личному составу АСФ ГИМС до уровня выплат спасателям, специалистов и руководящего состава других формирований МЧС России.

7. Рассматривается возможность создания на базе отдельных АСС и АСФ регулярных (штатных) аварийно-спасательных формирований ГО (РАСФ ГО).

В среднесрочной перспективе

1. Выполняется регулярное совершенствование АСС и АСФ по направлениям («Гражданская защита», 2005, № 4, С. 20—21).

2. Продолжается создание функционально и структурно-интегрированных РПСО (ц).

3. Завершается передача аварийно-спасательных служб и формирований ГИМС в структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и структуры местного самоуправления; в основном достигаются требуемые уровни технической оснащенности, укомплектованности личным составом, социального обеспечения личного состава, организации деятельности АСФ, сети спасательных станций, зон контроля.

4. Укрепляется Государственная аварийно-спасательная служба по проведению подводных работ специального назначения (Госакваспас) существенно повышается ее техническая оснащенность (стимулируется производство отечественного водолазного оборудования) и профессиональная подготовка личного состава подразделений службы.

5. Формируются в структуре АСС и АСФ в соответствии с принятыми федеральными законодательными актами РАСФ ГО.

В части совершенствования сил ФПС

Цель совершенствования сил ФПС — расширить спасательные возможности их подразделений, особенно подразделений регионального уровня, повысить эффективность ФПС, оптимизировать расходы на содержание и деятельность подразделений ФПС федерального уровня и объектовых подразделений, финансируемых за счет средств федерального бюджета.

В ближней перспективе

1. Проводится системное переоснащение оперативных подразделений новыми образцами пожарноспасательной техники и оборудования за счет средств федерального бюджета.

2. Осуществляется структурно-функциональное объединение отдельных РСО ГПС МЧС России с РПСО ПСС МЧС России и на их основе создаются РПСО (ц), позволяющие расширить функции ФПС, диверсифицировать деятельность этих отрядов (центров).

3. Регулярно реализуются меры основных направ-

Научно-технические разработки

Научно-технические разработки

лений развития сил ФПС («Гражданская защита», 2005 г. № 6, С. 21—26). Но наиболее приоритетными среди этих мер являются: укомплектование противопожарных (боевых) расчетов основных и специальных пожарных автомобилей личным составом; формирование необходимого количества оперативных подразделений пожарной охраны в населенных пунктах; обеспечение требуемой их готовности тушить пожары.

4. Расширяется сеть учебных учреждений, увеличивается численность подготавливаемых учебными учреждениями специалистов высшей квалификации.

5. Обосновываются пути создания РАСФ ГО на базе отдельных подразделений ФПС и оцениваются возможности их включения в АСФ ФС ГО.

В среднесрочной перспективе

1. Регулярно осуществляются меры основных направлений развития сил ФПС («Гражданская защита», 2005 г., № 6, С. 21—26).

2. Рассматриваются возможность и целесообразность структурно-функционального объединения специальных подразделений (федерального уровня) ФПС МЧС России и соединений (воинских частей) войск ГО. В случае принятия решения военно-политическим руководством страны о возможности такого объединения, проводится объединение одного-двух подразделений с одним-двумя формированиями войск ГО и осуществляется оценка эффективности деятельности таких объединенных формирований. Принимается решение о целесообразности последующих объединений таких формирований и подразделений.

3. Создаются в структуре ФПС «экспериментальные» регулярные штатные аварийно-спасательные формирования (РАСФ ГО), оценивается эффективность их функционирования.

В части создания (в среднесрочной перспективе) единой группировки спасательных сил МЧС России

Обобщив результаты развития на основе интеграции, диверсификации и централизации группировки спасательных сил МЧС России, можно представить ее структуру с реформированными отдельными ее составляющими. В этой структуре предусматривается усиление интеграции относительно сил ФПС (РПСО ПСС укрепляет РСО ГПС, часть АСФ ГИМС передается в ведение субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления).

В целях реализации принципов интеграции, диверсификации и централизации деятельности рассматриваемой группировки сил целесообразно системно рассмотреть в ближней перспективе идею создания единого органа управления спасательных сил МЧС России, способных осуществлять решение спасательных задач в мирное и военное время. Если допустить, что политическая установка руководства страны о выводе из военной организации МЧС России реализуется, но за Министерством сохранятся основополагающие функции гражданской обороны,

то такую структуру можно представить в виде, показанном на рисунке.

На рисунке войска гражданской обороны отсутствуют. Они замещаются регулярными штатными аварийно-спасательными формированиями гражданской обороны (РАСФ ГО), правовой статус которых может быть подобным статусу специальных подразделений ФПС. Подобно названию ныне действующего «Центра по проведению спасательных операций особого риска» они могут называться, например, как регулярные формирования по проведению спасательных операций особого риска (РФ ПСООР). Эти формирования должны иметь высокую мобилизационную готовность, быть способными в редчайшие сроки развернуться в соединения и воинские части в военное время.

Заключение

Обобщая, необходимо отметить, что как будет конкретно называться, указанная выше, единая группировка сил, не имеет существенного значения. Важно, чтобы эта группировка представляла собой достаточно компактную, высокоорганизованную, мобильную и эффективную составляющую спасательных сил страны, была ядром сил РСЧС, способным выполнять задачи защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, пожаров, поражающего действия оружия, обеспечивать безопасность людей на водных объектах в мирное и военное время.

Практически для реализации указанной идеи необходимо в ближней перспективе осуществлять научную оценку целесообразности и возможности создания единой группировки спасательных сил МЧС России с единым органом управления, имеющим статус юридического лица. На основе этой оценки необходимо принять политическое решение, и в случае положительного результата, — приступить к практическому воплощению данной идеи, с расчетом, чтобы к окончанию первого десятилетия текущего века осуществить структурную реорганизацию группировки спасательных сил МЧС России, создать необходимое нормативное правовое и нормативное техническое и нормативное методическое обеспечение организации и деятельности этих сил.

И самым важным в развитии такой группировки спасательных сил будет являться, как об этом предметно говорилось в выше упоминавшихся опубликованных материалах, а также разделах настоящей статьи, достижение, в первую очередь, необходимой управляемости составляющих группировки и высокой эффективности применения их по предназначению. Если эта проблема будет решена, то вопрос возникшего, в случае острой необходимости, административного пе-реподчинения той или другой составляющей группировки спасательных сил не будет иметь существенного значения для работников ФПС МЧС России.

ТЕХНОЛОГИИ ГРАЖДАНСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Спасательные силы МЧС России

Орган управления спасательными силами МЧС России

Начальник спасательных сил МЧС России

Регулярные (штатные) АСФ гражданской обороны (РАСФ ГО) АСФ федеральной поисковоспасательной службы (АСФ ФПСС) Пожарно-спасательные формирования Федеральной противопожарной службы (ПСФ ФПС) Учреждения и подразделения обеспечения деятельности спасательных сил (УПОДСС)

Орган управления РАСФ ГО Орган управления АСФ ФПСС Орган управления ПСФ ФПС Орган управления УПОДСС

Начальник РАСФ ГО Начальник АСФ ФПСС Начальник ПСФ ФПС Начальник УПОДСС

РАСФ ГО центрального подчинения

Региональный орган управления РАСФ ГО I —

РАСФ ГО регионального подчинения

АСФ ФПСС центрального подчинения

- Спасательные центры, отдельные спасательные отряды ГО

- Отдельные смешанные авиаэскадрильи ГО

- Подразделения авиационно-технического обеспечения ГО

- Учебные центры ГО

Региональный орган \правления

АСФ ФПСС I

ПСФ ФПС центрального подчинения

АСФ ФПСС регионального подчинения

- Автомобильные спасательные отряды

- Поисково-спасательные отряды

- Аварийно-спасательные службы и формирования по проведению специальных подводных работ(Госакваспас)

- Аварийно-спасательные формирования по обеспечению безопасности на водных объектах (ГИМС)

- Авиационные аварийно-спасательные формирования (ФГУАП. отряды авиаэскадрильи. вертолетные отряды РЦ МЧС России, базы аэродромно-технического

и материального обеспечения)_____________

Региональный

орган

управления

ПСФ ФПС

ПСФ ФПС

регионального

подчинения

Меди-

цинские

учреж-

дения

Учреж-

дения

соцоаль-

ного

обеспе-

чения

- Специальные подразделения ФПС

- Объектовые подразделения ФПС

- Подразделения территориальных органов - региональных центров ГОЧС

- Пожарно-технические подразделения

Базы и склады материально техночес-кого и вещевого снабжения

Научно-исследовательские и образовательные учреждения

Структура единой группировки спасательных сил МЧС России (в среднесрочной перспективе)

и>

Научно-технические разработки

Федеральный центр науки и высоких технологий Всероссийский научно-исследовательский институт по проблемам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций