CC BY
48УДК 342.58
DOI: 10.24411/2618-8120-2021 -3-39-48
Е. С. Тихонова
ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им Н. П. Огарева», Саранск, Россия, e-mail: 338967@rambler.ru
РАЗВИТИЕ СОВЕЩАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ПРИ ГЛАВЕ ГОСУДАРСТВА: ИСТОКИ И СТАНОВЛЕНИЕ
В статье описываются основные этапы становления и развития совещательных органов при главе государства, начиная с момента официального учреждения Государственного Совета в России Императором Александром I в 1810 году и заканчивая принятием 8 декабря 2020 года Федерального закона «О Государственном Совете Российской Федерации». На основе историко-правового анализа делается попытка выявить роль совещательных органов в структуре государственной власти, определить их правовой статус, охарактеризовать структуру и порядок деятельности. Особое внимание уделено совещательному характеру Государственного Совета при главе государства на разных этапах его становления. Сделан вывод о том, что, несмотря на наделение Государственного Совета Российской Федерации (на современном этапе развития) конституционным статусом, он как был, так и остается исключительно совещательным органом, поскольку, в связи с принятием нового Федерального закона, не приобретает никаких решающих функций. Проведенный анализ дает основание утверждать, что данные органы при главе государства в различные исторические периоды времени имели разные функции и объем полномочий, тем не менее, они обладали одной характерной чертой - совещательной деятельностью, направленной на оказание консультативной помощи.
Ключевые слова: совет, совещательные органы, Президент РФ, глава государства.
E. S. Tikhonova
FSBEI HE «National Research Mordovian State University named after N. P. Ogarev», Saransk, Russia, e-mail: 338967@rambler.ru
DEVELOPMENT OF CONSIDERATIVE BODIES UNDER THE HEAD OF STATE: ORIGINS AND FORMATION
The article describes the main stages of the formation and development of advisory bodies under the head of state, starting with the official establishment of the State Council in Russia by Emperor Alexander I in 1810 and ending with the
adoption of the Federal Law «On the State Council of the Russian Federation» on December 8, 2020. On the basis of historical and legal analysis, an attempt is made to identify the role of advisory bodies in the structure of state power, to determine their legal status, to characterize the structure and procedure of activity. Particular attention is paid to the advisory nature of the State Council under the head of state at different stages of its formation. It was concluded that, despite the granting of the State Council of the Russian Federation (at the present stage of development) a constitutional status, it was and remains an exclusively advisory body, since, in connection with the adoption of the new Federal Law, it does not acquire any decisive functions. The analysis carried out gives grounds to assert that these bodies under the head of state, in different historical periods of time, had different functions and scope of powers, nevertheless, they had one characteristic feature - deliberative activity aimed at providing advice.
Key-words: advice, advisory bodies, President of the Russian Federation, head of state.
Введение
Президент как глава государства играет ключевую роль в системе государственного управления Российской Федерации, определяет ведущее направление деятельности органов государственной власти и принимает важные решения во всех сферах государственного регулирования. Для эффективного выполнения его безграничных полномочий необходимо своевременное обеспечение его деятельности, в основном информационного характера. Данную функцию выполняют совещательные органы при главе государства [12, с. 179].
Особую актуальность совещательных органов обуславливает их постоянно возрастающая роль в процессе принятия и реализации решений главы государства.
Данные органы на законодательном уровне называются советами. Они создаются с целью предварительного изучения стоящих перед ними вопросов и подготовки по ним предложений рекомендательного характера [7, с. 4].
Деятельность данных советов в современных условиях имеет большое значение в обеспечении постоянного функционирования государственного аппарата в целом.
Нельзя не отметить, что совещательные органы при главе государства существуют практически во всех государствах мира [1-3]. Они могут иметь разные наименования, отличаться своими неоднородными функциями, обладать совершенно разными признаками, но их связывает одно общее свойство - совещательная деятельность, направленная на оказание своевременной помощи главе государства.
Методы
Основными методами исследования периодов развития совещательных органов при главе государства являются: исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой, контент-анализ.
Результаты и обсуждение
В современной России совещательные органы при главе государства начали зарождаться в 1990-х годах. В 1991 году, сразу же после учреждения поста Президента РСФСР, были созданы: Государственный Совет и Совет по делам Федерации и территорий, немного позже образовался Совет Безопасности РСФСР.
Многие действующие в настоящее время совещательные органы при главе государства образовались сравнительно недавно - в текущем тысячелетии. В настоящее время при главе государства функционируют 17 советов [10], из них два совета имеют конституционный статус - Совет Безопасности РФ [17] и Государственный Совет РФ [16].
История возникновения совещательных органов обусловлена, прежде всего, необходимостью главы государства привлечь компетентных лиц к процессу обсуждения важных вопросов в целях принятия верных решений.
Если говорить об истоках возникновения совещательных органов при главе Российского государства, то они имеют давнюю историю. В разные исторические периоды времени при главе государства всегда существовали совещательные органы. До 1801 года в качестве совещательного органа при главе государства действовал Совет при высочайшем дворе, состоявший из нескольких доверенных лиц из высших сословий. Он часто менял свое название, но суть оставалась прежней - это был совет с совещательными функциями при главе государства. Совет при Высочайшем дворе сменил Непременный совет, созданный в 1801 году. В 1810 году Императором Александром I был создан Государственный Совет Российской империи, который просуществовал вплоть до 1917 года. Это единственный совещательный орган, который просуществовал столь длительный период времени - 107 лет. Государственный Совет Российской империи рассматривал все значимые государственные вопросы, относящиеся к внутренней и внешней политике государства, до утверждения их императором [11, с. 44].
Инициатором создания первого официального совещательного органа при главе государства был крупный государственный деятель М. М. Сперанский, который пытался четко разграничить законодательную, исполнительную и судебную ветви власти в разных независимых друг от друга государственных органах [18]. По его проекту, разработанному в 1809 году по французскому образцу, Государственный Совет Российской империи должен был стать во главе трех ветвей власти: законодательной, судебной и исполнительной. Однако проект в полном объеме реализовать не удалось. По манифесту 1810 года Государственный Совет Российской империи был учрежден только как высший законосовещательный орган при главе государства.
Основной целью законотворческой деятельности Государственного Совета Российской империи было привести к единообразию всю правовую систему российского государства.
Главной задачей Государственного Совета Российской империи являлась подготовка законопроектов, которые после их утверждения императором получали силу законов. На заседаниях Государственный Совет выполнял лишь совещательную функцию, окончательные решения принимал император. В процессе обсуждения законопроектов император придерживался своего мнения, основанного на личном опыте, он мог поддержать либо позицию большинства, либо позицию меньшинства членов совета, если она была обоснованной. В этом и заключался совещательный характер Государственного Совета Российской империи [11, с. 44].
Кроме того, на Государственный Совет Российской империи возлагались и другие обязанности, им рассматривались жалобы на решения Сената и других государственных органов. Любой законопроект (доклад, документ и т. д.) поступал на рассмотрение к императору только через Государственный Совет Российской империи, который был действующим правовым механизмом, контролирующим деятельность государственных органов.
Несмотря на то, что проект М. М. Сперанского в полном объеме реализовать не удалось, тем не менее, Государственный Совет Российской империи оставил заметный отпечаток в формировании законодательного механизма разработки, принятия и отмены законодательных актов, совершенствования всего законотворческого процесса [6, с. 29].
В феврале 1906 года Государственный Совет Российской империи был учрежден как законодательный орган. В результате проведенной реформы Государственный Совет Российской империи из совещательного органа при главе государства был преобразован в верхнюю палату российского парламента, стоявшую над нижней палатой - Государственной Думой.
Несмотря на то, что Государственный Совет имел равные законодательные права с Государственной Думой, в то же время, он обладал правом абсолютного вето на все законопроекты, принимаемые Государственной Думой. Таким образом, судьба любого думского проекта находилась в зависимости от решения Государственного Совета. Все законопроекты, принятые Государственной Думой, должны были получить одобрение Государственного Совета и лишь после этого представляться на утверждение императору.
В декабре 1917 года Государственный Совет Российской империи был упразднен.
Государственный Совет как совещательный орган был возрожден только в 1991 году и просуществовал при Президенте РСФСР около 4 месяцев [13]. За это время он не зарекомендовал себя как важный и необходимый государственный орган, поэтому в ноябре 1991 года он был упразднен.
В этот период времени был учрежден Государственный Совет СССР [4], которому также был присущ совещательный характер. В его состав входил Президент СССР и главы РСФСР. Его решения носили обязательный характер. Он просуществовал до декабря 1991 года, т. е. до распада Советского Союза.
В 1992 году был учрежден новый совещательный орган при главе государства - Президентский консультативный совет [9], который просуществовал меньше года и за это время не оставил никакого вклада в историю. Поэтому за ненадобностью он был упразднен в феврале 1993 года [14].
Впоследствии неоднократно обсуждался вопрос о создании Государственного Совета как совещательного органа. В период с 1995 по 1997 год известными политиками разрабатывались проекты по его формированию, но идея о создании данного совещательного органа не нашла должной поддержки.
Необходимость в возрождении Государственного Совета возникла в 2000 году. На следующий день после вступления в силу Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации» был подписан Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 года № 1602 «О Государственном Совете Российской Федерации» [15].
Государственный Совет всегда занимал особое место в структуре государственной власти России, поскольку на его заседаниях рассматривались и обсуждались наиболее важные и актуальные вопросы, требующие более тщательного и глубокого анализа, с целью принятия оперативного и наиболее оптимального решения.
В последние годы роль Государственного Совета РФ заметно выросла. Его функции фактически расширились после того, как в 2018 году в ходе подготовки нацпроектов Государственный Совет РФ стал использоваться для согласования интересов главы государства, правительства и глав регионов. Этот опыт был признан успешным, и уже со второй половины 2018 года он стал фактически постоянно действующим посредническим совещательным органом в вопросах, одновременно затрагивающих два уровня власти. Это и послужило основанием для принятия решения о наделении данного органа конституционным статусом.
Несмотря на 20-летнее существование в России этого совещательного органа и его эффективное функционирование, Государственный Совет в 2020 году был впервые закреплен в Конституции РФ по инициативе главы государства [8].
8 декабря 2020 года был принят Федеральный закон «О Государственном Совете Российской Федерации», основным положением которого является законодательное закрепление статуса Совета как конституционного государственного органа, поскольку до 1 июля 2020 года (до принятия поправок к Конституции РФ) он считался лишь совещательным органом при главе государства. Новый статус позволит ему стать объединяющим звеном для всех уровней власти.
Необходимо отметить, что новый Федеральный закон «О Государственном Совете Российской Федерации» во многом копирует текст Указа Президента РФ от 1 сентября 2000 года с аналогичным названием.
Кроме того, в новом Федеральном законе закреплено, что «Государственный Совет РФ является конституционным государственным органом, формируемым Президентом РФ в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства» [16]. Это почти полное соответствие тексту статьи 80 Конституции РФ, где описываются общие обязанности Президента РФ, которые Государственный Совет РФ должен помочь «обеспечивать» [5].
Несмотря на конституционный статус, Государственный Совет РФ получает исключительно совещательные права. «Участвует в разработке стратегических задач и целей внутренней и внешней политики», «способствует согласованному функционированию и взаимодействию органов» и т. д. и т. п. «Содействие», «подготовка предложений», «рассмотрение проектов», «обсуждение основных параметров бюджета», «обсуждение вопросов кадровой политики» и прочие вспомогательные, а не решающие функции.
Из функций Государственного Совета РФ следует, что он осуществляет полный контроль взаимодействия на всех уровнях власти. Таким образом, в нашей стране окончательно выстраивается полная вертикаль власти, при которой Государственный Совет РФ является по своей сути завершающим элементом.
Что касается полномочий Государственного Совета РФ, то формально они сильно не меняются, но становятся более объемными. В каждом из пунктов закона идет приписка: «и другие полномочия/поручения», «и так далее».
Решения Государственного Совета РФ не имеют самостоятельной юридической силы, хотя они и подписываются Президентом РФ. Но в связи с положением лиц, являющихся членами Государственного Совета, принимаемые решения могут реализовываться на практике с использованием полномочий его членов.
Заключение
Становление и развитие Государственного Совета можно подразделить на 3 основных периода:
- 1-й период (январь 1810 - декабрь 1917 гг. - Государственный Совет Российской империи);
- 2-й период (июль - ноябрь 1991 г./ноябрь - декабрь 1991 г. -Государственный Совет РСФСР/ СССР);
- 3-й период (сентябрь 2000 г. - по настоящее время - Государственный Совет РФ).
В различные исторические периоды существования Государственного Совета его роль неоднократно менялась, то укреплялась, то ослабевала, при этом суть данного органа оставалась неизменной, он был и остается совещательным органом при главе государства [11, с. 46]. Таким образом, проведенное исследование развития совещательных органов в России
подтверждает, что они имеют долгую и насыщенную историю. Изучение данных органов без учета их становления и развития не раскроет в полном объеме наше представление о них.
Библиографический список
1. Закон СССР от 5.09.1991 г. № 2392-1 «Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1991. № 37. Ст. 1082.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе всероссийского голосования 01.07.2020) // Справочная правовая система «КонстультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 22.04.2021).
3. Мозжегоров, А. Б. Правовой статус Государственного совета Российской империи в концепции государственных преобразований М. М. Сперанского // Вестник Московского областного государственного университета. Серия : Юриспруденция. 2016. № 4. С. 24-31.
4. Послание Президента РФ Федеральному собранию от 15.01.2020 «Послание Президента РФ Федеральному Собранию» // Справочно-правовая система КонсультантПлюс. - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 22.10.2020).
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.01.2005 № 30 (ред. от 06.09.2012) «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2005. № 12. 25 января.
6. Распоряжение Президента Российской Федерации от 3.04.1992 г. № 157-рп «Вопросы Президентского консультативного совета» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 16. Ст. 886.
7. Советы при Президенте РФ. - Режим доступа: http://kremlin.ru/structure/councils.
8. Тихонова, Е. С. Государственный Совет как совещательный орган при главе государства // Научный журнал «Право и государство: теория и практика». 2020. № 11 (191). С. 43-46.
9. Тихонова, Е. С. Понятие, признаки и значение совещательных органов при главе государства // Научный журнал «Право и государство: теория и практика». 2021. № 2 (194). С. 179-182.
10. Указ Президента РСФСР от 19.07.1991 г. № 12 «О Государственном совете при Президенте РСФСР» (в ред. от 22.10.1991г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 31. Ст. 1029.
11. Указ Президента РФ от 22.02.1993 г. № 273 // Справочная правовая система «КонстультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.04.2021).
12. Указ Президента РФ от 01.09.2000 № 1602 (ред. от 22.11.2016) «О Государственном совете Российской Федерации» // Справочная правовая
система «КонстультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 22.02.2020).
13. Федеральный закон Российской Федерации от 8.12.2020 г. № 394-Ф3 «О Государственном Совете Российской Федерации» // Справочная правовая система «КонстультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 22.04.2021).
14. Федеральный закон «О безопасности» от 28.12.2010 № 390-Ф3 (ред. 09.11.2020) // Справочная правовая система «КонстультантПлюс». - Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 22.04.2021).
15. Чибиряев, С. А. Великий русский реформатор: жизнь, деятельность, политические взгляды М. М. Сперанского. М. : Наука, 1989. 219 с.
16. Stewart, J. B. The Canadian House of Commons : Procedure and Reform. Montreal : McGill-Queens Univ. Press, 1977. 337 p.
17. Wright, T. The British Political Process. An Introduction. N.Y. : Routlege, 2000. 393 p.
18. Wayne, S. J. The Legislative Presidency. N.Y. : Harper& Row publishers, 1978. 240 p.
References
1. Zakon SSSR (USSR law) ot 5.09.1991g. № 2392-I «Ob organah gosudarstvennoj vlasti i upravleniya Soyuza SSR v perekhodnyj period» («On the bodies of state power and administration of the USSR in the transition period») // Vedomosti S"ezda narodnyh deputatov SSSR i Verhovnogo Soveta SSSR (Bulletin of the Congress of People's Deputies of the USSR and the Supreme Soviet of the USSR). 1991. № 37. St. 1082.
2. Konstituciya Rossijskoj Federacii (prinyata vsenarodnym golosovaniem 12.12.1993 s izmeneniyami, odobrennymi v hode vserossijskogo golosovaniya 01.07.2020) (The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote) // Spravochnaya pravovaya sistema «Konstul'tantPlyus» (ConsultantPlus reference legal system). - URL: http://www.consultant.ru (data obrashcheniya: 22.04.2021).
3. Mozzhegorov A. B. Pravovoj status Gosudarstvennogo soveta Rossijskoj imperii v koncepcii gosudarstvennyh preobrazovanij M. M. Speranskogo (The legal status of the State Council of the Russian Empire in the concept of state reforms by M. M. Speransky) // Vestnik Moskovskogo oblastnogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: YUrisprudenciya (Bulletin of the Moscow Regional State University. Series: Jurisprudence). 2016. № 4. S. 24-31.
4. Poslanie Prezidenta RF Federal'nomu sobraniyu (Message from the President of the Russian Federation to the Federal Assembly) ot 15.01.2020 «Poslanie Prezidenta RF Federal'nomu Sobraniyu» // Spravochno-pravovaya sistema Konsul'tantPlyus (Reference and legal system ConsultantPlus.). -URL: http://www.consultant.ru (data obrashcheniya: 22.10.2020).
5. Postanovlenie Pravitel'stva Rossijskoj Federacii (Resolution of the Government of the Russian Federation) ot 19.01.2005 № 30 (red. ot 06.09.2012) «O Tipovom reglamente vzaimodejstviya federal'nyh organov ispolnitel'noj vlasti» («On
fyMaHumapHbie u noAumuKO-npaeoeue uccAedoeaHun. 2021. № 3 (14).
the Model Regulations for Interaction of Federal Executive Bodies») // Rossijskaya gazeta. 2005. № 12. 25 yanvarya.
6. Rasporyazhenie Prezidenta Rossijskoj Federacii (Order of the President of the Russian Federation) ot 3.04.1992g. № 157-rp «Voprosy Prezidentskogo konsul'tativnogo soveta» («Questions of the Presidential Advisory Council») // Vedomosti S"ezda narodnyh deputatov Rossijskoj Federacii i Verhovnogo Soveta Rossijskoj Federacii (Bulletin of the Congress of People's Deputies of the Russian Federation and the Supreme Soviet of the Russian Federation). 1992. № 16. St. 886.
7. Sovety pri Prezidente RF (Councils under the President of the Russian Federation). - URL: http://kremlin.ru/structure/councils.
8. Tihonova E. S. Gosudarstvennyj Sovet kak soveshchatel'nyj organ pri glave gosudarstva (State Council as an advisory body under the head of state) // Nauchnyj zhurnal «Pravo i gosudarstvo: teoriya i praktika» (Scientific journal «Law and State: Theory and Practice»). 2020. № 11 (191). S. 43-46.
9. Tihonova E. S. Ponyatie, priznaki i znachenie soveshchatel'nyh organov pri glave gosudarstva (The concept, signs and significance of advisory bodies under the head of state) // Nauchnyj zhurnal «Pravo i gosudarstvo: teoriya i praktika» (Scientific journal «Law and State: Theory and Practice»). 2021. № 2 (194). S. 179182.
10. Ukaz Prezidenta RSFSR (Decree of the President of the RSFSR) ot 19.07.1991g. № 12 «O Gosudarstvennom sovete pri Prezidente RSFSR» («On the State Council under the President of the RSFSR») (v red. ot 22.10.1991g.) // Vedomosti S"ezda narodnyh deputatov RSFSR i Verhovnogo Soveta RSFSR (Bulletin of the Congress of People's Deputies of the RSFSR and the Supreme Soviet of the RSFSR). 1991. № 31. St. 1029.
11. Ukaz Prezidenta RF (Decree of the President of the Russian Federation) ot 22.02.1993g. № 273 // Spravochnaya pravovaya sistema «Konstul'tantPlyus» (Reference legal system «ConsultantPlus»). - URL: http://www.consultant.ru (data obrashcheniya: 21.04.2021).
12. Ukaz Prezidenta RF (Decree of the President of the Russian Federation) ot 01.09.2000 № 1602 (red. ot 22.11.2016) «O Gosudarstvennom sovete Rossijskoj Federacii» («On the State Council of the Russian Federation») // Spravochnaya pravovaya sistema «Konstul'tantPlyus» (Reference legal system «ConsultantPlus»). -URL: http://www.consultant.ru (data obrashcheniya: 22.02.2020).
13. Federal'nyj zakon Rossijskoj Federacii (Federal law of the Russian Federation) ot 8.12.2020g. № 394-FZ «O Gosudarstvennom Sovete Rossijskoj Federacii» («On the State Council of the Russian Federation») // Spravochnaya pravovaya sistema «Konstul'tantPlyus» (Reference legal system «ConsultantPlus»). -URL: http://www.consultant.ru (data obrashcheniya: 22.04.2021).
14. Federal'nyj zakon «O bezopasnosti» (Federal Law «On Security») ot 28.12.2010 № 390-FZ (red. 09.11.2020) // Spravochnaya pravovaya sistema «Konstul'tantPlyus» (Reference legal system «ConsultantPlus»). -URL: http://www.consultant.ru (data obrashcheniya: 22.04.2021).
15. Chibiryaev S. A. Velikij russkij reformator: zhizn', deyatel'nost', politicheskie vzglyady M. M. Speranskogo (The great Russian reformer: life, work, political views of M. M. Speransky). Moscow: Nauka (The science). 1989. 219 s.
16. Stewart J. B. The Canadian House of Commons: Procedure and Reform. Montreal: McGill-Queens Univ. Press, 1977. 337 p.
17. Wright T. The British Political Process. An Introduction. N.Y.: Routlege, 2000. 393 p.
18. Wayne S. J. The Legislative Presidency. N.Y.: Harper& Row publishers, 1978. 240 p.
Сведения об авторе
Тихонова Елена Сергеевна - аспирантка кафедры государственного и административного права юридического факультета ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарева». Занимается изучением проблем конституционно-правового статуса совещательных органов при главе государства. E-mail: 338967@rambler.ru
About the author
Tikhonova Elena Sergeevna - Postgraduate Student, Department of State and Administrative Law, Faculty of Law, Federal State Budgetary Educational Establishment of Higher Education «National Research Mordovia State University named after N. P. Ogareva» He is engaged in studying the problems of the constitutional and legal status of deliberative bodies under the head of state. E-mail: 338967@rambler.ru
