CC BY
316
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ НА ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОМ ТРАНСПОРТЕ (С 1917 г. ПО НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ)
Красковский А.Е., д.т.н., профессор, Рогоза Д.И., аспирант ПГУПС
В статье проведен анализ наиболее важных изменений в системе управления железнодорожным транспортом за указанный период, рассмотрены причины и оценена результативность этих изменений, а также установлены некоторые закономерности в развитии системы управления. В настоящее время на железнодорожном транспорте проводится 3-й этап структурной реформы, целью которой является переход к рыночным отношениям в сфере предоставления транспортных услуг. Реформированию предшествует многолетний опыт принятия управленческих решений в этой области, который поучителен и сегодня.
Ключевые слова: управление, железнодорожный транспорт, реформирование, управленческое решение.
MANAGEMENT SYSTEM DEVELOPMENT ON A RAILWAY TRANSPORT (SINCE 1917 ON THE PRESENT)
Kraskovskiy А., professor, Rogoza D., post-graduate of PGUPS
In the article the analysis of the most important changes in the management system of railway transport for the specified period is carried out, the reasons are considered and productivity of these changes is estimated, and also some laws in management system development are established. Now on the railway transport there is 3rd stage of the structural reform which purpose is transition to marketing relations in sphere of granting of transport services. Reforming is preceded by long-term experience of acceptance of administrative decisions in this area which is instructive today.
Keywords: management, railway transport, reforming, administrative decision.
Введение
Система управления железнодорожным транспортом представляет собой сложную многоуровневую систему процессов, действующую в рамках организационной структуры по реализации функций планирования, исполнения, контроля, поиска и распределения ресурсов для достижения целей и выполнения миссии железнодорожного транспорта.
К системе управления относятся не только руководители аппарата управления, но и низовые командиры и участники производственных процессов.
На протяжении многолетней истории железнодорожного транспорта все компоненты системы управления претерпевали значительные изменения, которые рассматриваются ниже в рамках отдельных этапов развития железных дорог.
1. 1917 - 1920 гг. - период восстановления железнодорожного хозяйства
Железные дороги России в послереволюционный период находились в крайне тяжелом состоянии. Решение возникших проблем достигалось путем ужесточения контроля и максимальной мобилизации ресурсов для осуществления эксплуатационной работы.
Для решения этих задач было упразднено Министерство путей сообщения и создан Народный Комиссариат путей сообщения (НКПС), охватывавший все виды транспорта; проведена национализация железных дорог и ликвидированы частные железные дороги.
С целью улучшения управления на местах и разгрузки централь-
ного аппарата НКПС были осуществлены следующие мероприятия: в отдельных регионах созданы Округа путей сообщения, охватывающие все виды транспорта; созданы эксплуатационные районы (они включали отраслевые отделения - органы управления группой предприятий конкретного хозяйства); сокращено число железных дорог - с 73 до 28 (см. рисунок 1). Для повышения дисциплины железные дороги были переведены на военное положение.
Проводимые меры позволили улучшить ситуацию в обеспечении перевозок, в частности, по локомотивному хозяйству. Хотя грузооборот в конце рассматриваемого периода не достиг довоенного 1913 г., железнодорожный транспорт мог удовлетворять самые неотложные нужды по перевозке грузов и пассажиров.
2. 1921 - 1929 гг. - период новой экономической политики
В марте 1921 г. было принято решение о переходе от политики «военного коммунизма» к новой экономической политике. Новые задачи встали и перед железнодорожниками. К ним относились преодоление низкой доходности железных дорог и восстановление основных фондов.
На железнодорожном транспорте для решения этих проблем были проведены следующие мероприятия: введена оплата за перевозки пассажиров и грузов; осуществлен перевод железнодорожной отрасли на хозрасчет; образованы Правления железных дорог и ликвидированы Округа железных дорог. Введение платности перевозок улучшило финансовое положение железных дорог. Это способствовало значительному увеличению объемов перевозок.
Рис. 1. Число железных дорог в СССР и России за период с 1913 г. по 2009 г.
В 1922 г. полномочия железных дорог были значительно расширены: им было предоставлено право распоряжаться всей провозной способностью после выполнения государственного плана перевозок.
Таким образом, в данный период централизация управления приобрела экономический характер, и железным дорогам были переданы определенные финансовые полномочия.
3. 1930 - 1941 гг. - годы первых пятилеток
К концу 1920-х годов железнодорожный транспорт был полностью восстановлен после Гражданской войны. Однако темпы развития отрасли отставали от темпов развития промышленности. Потребовался пересмотр процессов планирования и организации деятельности, который сопровождался изменением структуры управления.
Так, в 1930 г. снова был взят курс на усиление централизации системы управления. НКПС все больше начал определять и регламентировать деятельность железных дорог. Правления железных дорог были заменены дирекциями, соответствующими современным управлениям дорог. В центральном аппарате НКПС в начале 30-х годов были созданы Главные дирекции НКПС по видам транспорта, в том числе Главная дирекция железных дорог.
Структура управленческого аппарата на разных уровнях формировалась однотипной, что упрощало управление. Однако усиление централизации управления сковывало местную инициативу железных дорог, которые из основных звеньев хозяйственного управления все более превращались в промежуточные, малодеятельные органы.
В целях ликвидации этих негативных явлений в начале 30-х гг. была проведена очередная перестройка органов управления. За железными дорогами утвердился статус юридических лиц; до этого времени единственным юридическим лицом являлся НКПС. Железная дорога стала основной хозрасчетной единицей железнодорожного транспорта.
Таким образом, в данный период начал отчетливо выстраиваться территориально-хозяйственный принцип управления. С одной стороны, сформировалась вертикаль хозяйственного управления, с другой стороны, закрепление за железными дорогами прав юридических лиц увеличивало их полномочия на местах.
4. 1941 - 1945 гг. - годы Великой Отечественной войны
В 1940 г. для решения мобилизационных задач вместо отраслевых управлений НКПС были созданы управления по группам дорог (направлениям).
Основным назначением железнодорожного транспорта во время Великой Отечественной войны были перевозка грузов для обеспечения войск, а также обеспечение быстрого перебазирования промышленности в восточные районы страны. В связи с этим изменилась структура управления транспортом. Для координации работы всех видов транспорта и регулирования перевозок был образован Транспортный комитет; в НКПС были ликвидированы управления по группам дорог и образовано единое Центральное управление движения. На фронтовых железных дорогах вместо Дирекций железных дорог были созданы военно-эксплуатационные отделения. Мобилизационное управление и высочайшая исполнительская дисциплина на железнодорожном транспорте способствовали выполнению задач.
5. 1945 - 1951 гг. - период восстановления железнодорожного транспорта
После окончания войны железнодорожный транспорт Европейской части страны находился в разрушенном состоянии. Для работы в новых жестких условиях нужно было осуществить перестройку системы управления: как методов, так и структуры управления.
В 1946 г. НКПС преобразован в Министерство путей сообщения; созданы отделения железных дорог - комплексные структуры, которые заменили отраслевые отделения (в рамках хозяйственных служб). Последние вошли в состав отделений дорог в качестве отделов. Эти преобразования позволили сократить штат управленческого персонала центрального аппарата в 3 - 4 раза. На уровне отделений значительно улучшилось взаимодействие на «горизонтальном» уровне, поскольку руководить на данном уровне теперь стал начальник отделения, а не начальники служб управления железной дороги.
Для координации работы всех видов транспорта по восстановлению народного хозяйства после войны были вновь учреждены Округа путей сообщения. Однако из-за возникшей двойственности руководства дорогами (как со стороны НКПС по отраслям хозяйства, так и со стороны Округов по общему руководству), в 1951 г., через 6 лет, Округа железных дорог были ликвидированы.
На данном этапе внедрение хозрасчета на железнодорожном транспорте было приостановлено из-за больших объемов финансовых средств для восстановления железных дорог. Железнодорожный транспорт фактически находился на государственных дотациях.
6. 1952 - 1985 г. - период комплексного развития железнодорожного транспорта
По окончании восстановительного периода и выхода на довоенный уровень производства стало понятно, что дальнейший рост показателей экономики страны невозможен без капитального обновления инфраструктуры и технических средств железнодорожного транспорта, а также пересмотра системы планирования производственных показателей.
В связи с начавшимся масштабным техническим перевооружением железных дорог было принято решение об укрупнении региональных структур управления. Число железных дорог сократилось от 56 в 1950 г. до 26 в 1970 г.
Бурное развитие промышленности потребовало изменить границы отделений и железных дорог, чтобы максимально привести их в соответствие границам экономических районов, а также усовершенствовать систему планирования. В 1960-е годы имелось большое количество планов по капитальному строительству, материально-техническому обеспечению, перевозкам и т.п., недостаточно увязанных между собой. Поэтому Правительством было принято решение о передаче в 1966 г. Госплану всех полномочий в области планирования на железнодорожном транспорте.
В 1970-е годы была создана сеть вычислительных центров. С их помощью значительно улучшилось оперативное управление, стало возможным управлять большей территорией на основе существующего штата сотрудников. Это позволило лучше организовать перевозочный процесс и сократить управленческие издержки.
7. 1986 - 1991 гг. - период перестройки
Несмотря на крупные успехи, достигнутые железнодорожным транспортом в 1960-е - 70-е гг., к началу 80-х годов снова возникла проблема отставания железнодорожного транспорта от потребностей промышленности в целом. Ряд перевозочных показателей начал ухудшаться, к тому же постоянно росли эксплуатационные расходы. Вновь «слабым звеном» железнодорожного хозяйства стало его ресурсное обеспечение.
Опыт, накопленный некоторыми железными дорогами в сфере самостоятельного управления ресурсами и внедрения новых технологий в перевозочном процессе, послужил основанием для перевода в 1987 г. всех железных дорог на полный хозрасчет и самофинансирование. Статус юридических лиц имели как железные дороги, так и отделения (с середины 70-х годов), и даже линейные предприятия (с конца 80-х годов). Это давало дополнительную мотивацию к эффективной работе.
8. 1991 - 1999 гг. - период работы железнодорожного транспорта в условиях перехода к рыночной экономике
В данный период в России произошло резкое снижение объемов перевозок, продолжавшееся до 1998 - 1999 гг. Однако, несмотря на это, железнодорожный транспорт сохранил свое ведущее положение среди других видов транспорта страны. Это стало возможным благодаря грамотной организации работы железных дорог, использованию налаженных в советское время механизмов взаимодействия между различными подразделениями.
В основном была сохранена четырехступенчатая структура управления: МПС РФ (создано в 1992 г. вместо МПС СССР) - железная дорога - отделение железной дороги - линейное предприятие. В то же время сохранялась тенденция к укрупнению отделений и линейных предприятий. Это позволило получить значительный экономический эффект.
С созданием на дорогах единых диспетчерских центров управления работа отделений стала ориентированной на содержание инфраструктуры. Были приостановлены финансовые полномочия предприятий как юридических лиц, позднее и отделений, а в 2003 году - управлений железных дорог. В 1996 году Управления Центрального аппарата были заменены новыми структурными подразделениями - Департаментами по видам деятельности.
Принятые меры позволили в основном обеспечить устойчивую работу железнодорожного транспорта в период перехода от плановой к рыночной экономике.
9. 1999 - 2009 гг. - период реформирования железнодорожного транспорта
В соответствии со Стратегией структурной реформы железно-
Рис. 2. Динамика грузооборота и эксплуатационной длины сети железнодорожного транспорта в период с 1913 г. по 2008 г.
(по данным Росстата)
дорожного транспорта, принятой в 1998 г. предусматривается три этапа реформирования.
Главным итогом I этапа (1998 - 2003 гг.) стало создание в 2003 г. компании ОАО «РЖД». К ней, как к единому хозяйствующему субъекту, перешли функции хозяйственного управления. На II этапе с 2004 г. по 2005 г. были созданы 27 дочерних обществ ОАО «РЖД».
Завершение III этапа планируется в 2010 г. Его основной задачей является создание конкурентного рынка в сфере перевозок. В настоящее время происходит организационное отделение инфраструктуры от перевозочной деятельности и обособление видов хозяйственной деятельности по всей вертикали управления (создание Дирекций по видам деятельности).
Следует отметить, что система управления предполагает наличие отлаженных взаимодействий между процессами деятельности. Поэтому в ходе реформирования предусмотрено усиление регламентации взаимодействия Дирекций, в том числе и на региональном уровне. Для внедрения регламентов предусматривается управленческий механизм их реализации.
На первом этапе роль координаторов выполнят начальники дорог, которые, помимо решения всех спорных вопросов между Дирекциями, могут контролировать выполнение регламентов взаимодействия и использовать свои полномочия для их совершенствования. Дальнейшая практика должна показать, в какой мере работоспособными окажутся горизонтальные связи и насколько необходим координирующий региональный центр управления.
Обобщения и выводы
Работу системы управления можно оценить с помощью основных производственных показателей деятельности железных дорог. На рисунке 2 приведена динамика грузооборота в сравнении с эксплуатационной длиной железных дорог в период с 1913 г. по 2008 г.
Значительный рост грузооборота за эти годы свидетельствует, что на протяжении почти столетнего периода система управления железнодорожным транспортом постоянно развивалась и подстраивалась под высокие темпы роста экономики страны, обеспечивая необходимые производственные показатели железных дорог.
Основными направлениями развития системы управления являлись:
• адаптация структуры управления к наиболее эффективному использованию ресурсов для достижения целей;
• закрепление хозяйственных полномочий на дорогах и отделениях;
• развитие единой системы планирования на железнодорожном транспорте;
• совершенствование информационных технологий;
• усиление контроля по всем направлениям деятельности.
Четырехзвенная система управления, введенная с 1946 г., доказала свою эффективность, поскольку обеспечила опережающие темпы роста грузооборота по сравнению с темпами развития сети (см. рисунок 2). Передача отделениям дорог основных функций оперативного управления позволила усилить оперативную работу на местах.
Перед современной системой управления стоят задачи обеспечения роста объемов перевозок в условиях недостаточных темпов обновления инфраструктуры железных дорог и завершения структурной реформы железнодорожного транспорта. Опыт ведущих железнодорожных компаний показывает, что генеральной линией повышения эффективности железнодорожного транспорта является снижение эксплуатационных расходов.
Основные выводы:
1. На протяжении рассматриваемого периода происходил поиск баланса полномочий между центральным и региональными органами МПС (НКПС). Несмотря на то, что в отдельные промежутки времени преобладало централизованное административное управление, прослеживается четкая тенденция к усилению полномочий региональных органов.
2. В связи с реструктуризацией отрасли в начале 2000-х годов и развитием информационных технологий произошел обратный процесс централизации ресурсных полномочий в ОАО «РЖД» и перевод компании на бюджетирование. Шесть лет функционирования ОАО «РЖД» показали работоспособность этой системы, однако из-за нехватки инвестиций отрасль стала развиваться медленнее.
3. Часть ресурсных полномочий по управлению непрофильными активами передана в дочерние и зависимые общества. Так как ситуацию в целом определяет материнская компания, то этот факт мало повлиял на эффективность ОАО «РЖД».
4. Если до современной реформы хозяйствующими субъектами или «бизнес-единицами» были дороги, то в ее результате ими должны стать вертикально интегрированные дирекции, которые встроены в систему бюджетирования, и их работу, строго говоря, нельзя назвать бизнесом.
5. В связи с переходом с территориально-хозяйственного на вертикально-хозяйственный способ управления возникает определенное несоответствие между ресурсным управлением из центра и реальной хозяйственной деятельностью в регионе. Для решения этой проблемы требуется применить научный подход и усовершенствовать систему принятия решений, которая содержит огромные резервы по улучшению деятельности Холдинга «РЖД».
