CC BY
42
РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ
Зинченко
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ОБЩЕСТВЕННЫХ РАСХОДОВ КАК ОСНОВА ДОЛГОСРОЧНОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
Цели и задачи региональной политики определяются системой государственных нормативно-правовых и прогнозно-программных документов. Составляющий их основу Указ Президента России 1996 г. «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации)/ определяет наряду с целями и задачами также методы и формы региональной политики в контексте развития федеративных отношений и местного самоуправления.
Ведущую роль в системе государственного регулирования регионального развития играет программно-целевой метод управления: целевые программы «выступают как инструмент ограничения инерционных тенденций в размещении производства и расселении и реализации необходимых обществу территориальных сдвигов» [1]. В этой связи к нормативно-правовому обеспечению региональной политики можно также отнести:
• Федеральный Закон 1995 г. «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»2, определяющий цели, содержание и общий порядок разработки государственных прогнозов и программ социально-экономического развития;
• утвержденный в 1995 г. Постановлением Правительства РФ «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация»3, определяющий принципы отбора проблем для решения их программ-
1 Указ Президента РФ № 803 от 3 июня 1996 г.
2 Федеральный Закон № 115-ФЗ от 20 июля 1995 г.
3 Постановление Правительства РФ № 594 от 26 июня 1995 г.
ными методами; порядок формирования, экспертизы, утверждения, финансирования и реализации целевых программ.
Реализацию заложенных в этих документах принципов призваны обеспечивать разрабатываемые государственными органами управления прогнозно-программные документы:
• прогнозы, концепции и программы социально-экономического развития России на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективы (с выделением в них разделов по территориальному развитию и региональной политике);
• целевые программы федерального уровня, определяющие направления и принципы регулирования регионального развития и межуровневых отношений;
• целевые программы развития отдельных районов, разрабатываемые на федеральном и территориальном уровнях.
Документы последней категории ориентированы, в первую очередь, на решение конкретных проблем или на комплексное развитие конкретных регионов, документы же первых двух категорий, фактически, определяют построение национального уровня системы государственного регулирования регионального развития на территории России.
К настоящему времени Правительством РФ разработаны «Основные направления социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу (до 2010 года)» и «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)». В них содержатся разделы, определяющие перспективы развития российских регионов и направления государственной региональной политики. В числе последних:
• усиление межрегиональной экономической интеграции;
• снижение дифференциации уровней социально-экономического развития регионов;
• обеспечение свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств по всей территории Российской Федерации;
• обеспечение равных возможностей в конкурентной среде.
Однако в реальности центральной и практически единственной
задачей российской региональной политики последнего десятилетия оставалось смягчение различий между регионами. Причина - резкий рост межрайонных различий по многим социально-экономическим показателям и неспособность используемых в настоящее время инструментов региональной политики обеспечить успешное достижение даже этой весьма узкой цели.
Об этом, в частности, говорит сравнение динамики коэффициентов вариации душевых бюджетных доходов субъектов России и ва-
риации душевых поступлений налогов и сборов в их консолидированные бюджеты (представляющих основную часть их собственных доходов). Если первый из них увеличился с 31% в 1995 г. до 72% в 2000 г., то уровень дифференциации душевых поступлений налогов и сборов оставался в 1997-2000 гг. высоким, но достаточно стабильным (колебался в районе 73-75%) (табл. 1). К тому же, за этот период резко сократилась разница между соответствующими коэффициентами вариации (с 20 п.п. в 1997 г. до 2,5 п.п. в 2000 г.). Таким образом корректирующее воздействие региональной политики на межрайонную дифференциацию бюджетной обеспеченности оказалось минимальным и не только не приостановило рост межрайонных различий, но даже привело к их усилению. Не сокращается и крайне высокое число дотационных территорий: на протяжении всех последних лет трансферты из Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) получают около 80% субъектов РФ.
Таблица 1
Дифференциация душевых бюджетных доходов и поступлений налогов и сборов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации, %*
Коэффициент вариации 1997 г. 1998 г. 1999 г. 2000 г.
Душевых поступлений налогов и сборов Душевых бюджетных доходов * Расчеты выполнены автором на основе и МНС РФ, с корректировкой на индекс бю ской Республики. 72,7 53,5 данных Гос :>джетных 58,3 49,7 комстата расходов, 74,7 56,4 РФ, Минф без учета 74,6 72,1 Ьина РФ Чечен-
Действующая система федеральной бюджетной поддержки регионов, являющаяся центральным элементом нынешней российской региональной политики, ориентирована на смягчение уже возникших межрайонных различий, а не на приостановку их дальнейшего роста. Это свидетельствует о неэффективности проводимой региональной политики и осуществляемых в ее рамках общественных расходов: одно лишь дотирование текущих бюджетных расходов регионов не может заложить необходимый фундамент долгосрочного территориального развития4. Впрочем, подобная ситуация характер-
4 В ряде зарубежных стран в качестве региональной экономической политики рассматривают только меры инвестиционной поддержки, т.е. меры, непосредственно воздействующие на экономическое развитие регионов. Текущая поддержка территориальных бюджетов рассматривается как специальная деятельность министерств финансов [2, с. 11, 41].
на и для всей российской экономической политики последних лет, которая «не препятствовала реализации потенциала восстановительного экономического роста, однако не выступала и в качестве его катализатора, перенося проблему создания условий для устойчивого и долговременного экономического роста на будущее» [3].
В этих условиях на первый план выходит задача переориентации российской региональной политики на стратегические цели социальноэкономического развития страны, на формирование территориальных условий инвестиционного роста экономики. Решению этих задач наиболее отвечают следующие цели и приоритеты региональной политики:
• обеспечение минимальных социальных стандартов и равных стартовых возможностей для населения и хозяйствующих субъектов различных территорий;
• поддержание межрайонного равновесия на основе выравнивания предельной производительности региональных ресурсов по всем направлениям их использования;
• создание условий для эффективного осуществления регионами функций территориального воспроизводства ресурсов и межрайонного экономического взаимодействия.
Это означает, что государственная региональная политика должна быть сориентирована, прежде всего, на создание качественной территориальной среды экономического развития, формирование благоприятных условий для саморазвития экономики каждого региона. Эффективное осуществление регионами функций территориального воспроизводства ресурсов, взаимодействия ресурсных подсистем и оптимизации их использования предполагает, прежде всего, развитие региональных инфраструктурных комплексов (сети автодорог, систем жилищно-коммунального обслуживания и др.), что возможно при условии эффективного накопления и использования ресурсов общественного сектора.
В настоящее время существуют различные трактовки термина «общественный сектор». Один из первых российских исследователей экономики общественного сектора Л.И. Якобсон определяет его как «совокупность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства» [4] - предприятия и учреждения, находящиеся в собственности государства, а также государственные финансы (налогообложение и программы общественных расходов).
Другая, расширительная, трактовка общественного сектора не сводит его к государственному и включает совокупность некоммерческих негосударственных структур, действующих на принципах самоуправления [5].
Наиболее полным является, на наш взгляд, понимание общественного сектора как системы, включающей в себя:
• государственный сектор (федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, государственные внебюджетные фонды, государственная собственность, органы государственной власти);
• муниципальный сектор (местные бюджеты, внебюджетные фонды органов местного самоуправления, муниципальная собственность, местные органы власти);
• негосударственный некоммерческий сектор (негосударственные некоммерческие организации).
Широкое использование ресурсов общественного сектора для целей региональной политики обоснованно и целесообразно, прежде всего, потому, что решаемые ею задачи относятся именно к сфере действия общественных институтов, т.е. к той части экономического пространства, в которой:
• рынок не действует или действует только частично, т.е. преобладают нерыночные способы координации экономической деятельности;
• производятся, распределяются и потребляются, главным образом, так называемые «общественные товары»;
• экономическое равновесие между спросом и предложением обеспечивается государством, местным самоуправлением и добровольными общественными организациями с помощью присущих им социальных инструментов и, в первую очередь, бюджетно-финансовой политики [6].
Таким образом, ресурсы общественного сектора призваны обеспечивать производство общественных товаров, преодолевать «провалы» рынка, удовлетворять общественные интересы и, в конечном счете, - обеспечивать социально-экономическое равновесие и рост благосостояния общества в целом.
Круг задач, реализуемых с привлечением ресурсов общественного сектора, может быть определен как совокупность общественных потребностей, которые объективно не могут быть эффективно удовлетворены частным сектором. Это требует пересмотра сложившегося в России за годы реформ отношения к общественным (т.е. государственным и муниципальным) инвестициям, как заведомо неэффективным. Важную роль в обеспечении такого пересмотра должна сыграть разработка методологии анализа общественной эффективности территориальных программ, трактуемых как совокупность (набор) инвестиционных проектов, преследующих наряду с эконо-
мическими социальные и экологические цели5. Теоретической опорой этой работы могут стать хорошо изученные на Западе понятия «внешних» экономических эффектов, «общественных товаров» (public goods) и падающих предельных издержек, а также соответствующие им методы соизмерения разнокачественных эффектов и затрат.
Экономическая специфика отраслей инфраструктуры (производство «общественных товаров», возрастающая «отдача на масштаб» и масштабные «внешние» эффекты) полностью соответствует экономико-теоретическим представлениям о сфере действия общественного сектора. Поэтому ее развитие должно обеспечиваться именно общественными ресурсами. Это требует увеличения объемов государственных и муниципальных инвестиций и внесения соответствующих изменений в систему их организации (по объему, источникам и направлениям).
Нынешние инвестиции в основной капитал из бюджетов всех уровней явно недостаточны: в 2000 г. они составили 247,0 млрд. руб., или 21,2% от общего объема инвестиций в народном хозяйстве; в 2001 г. -316,7 млрд. руб., или 19,8% совокупных инвестиций. Из них в 2000 г. на инвестиции из федерального бюджета приходилось 5,8% (67,6 млрд. руб.) и из консолидированных бюджетов субъектов РФ -14,4% (167,8 млрд. руб.); в 2001 г. - 5,8% (92,8 млрд. руб.) и 12,6% (201,5 млрд. руб.) соответственно.
Хорошим примером широкого использования общественных инвестиций в условиях рыночной экономики могут служить США, где бюджетные ассигнования в отрасли инфраструктуры6 в 1995 г. составили 193,0 млрд. долл., из них на долю капитальных вложений приходилось 39% (74,7 млрд. долл.). Отраслевое распределение основного объема этих средств выглядит так: 40,3% общего объема ассигнований - дорожное хозяйство (77,8 млрд. долл., из них инвестиций - 42,7); 14,5% -водоснабжение (28 млрд. долл., из них инвестиций - 7,5); 13,3% - общественный транспорт (25,7 млрд. долл., из них инвестиций - 7,5); 12,2% -канализация (23,6 млрд. долл., из них инвестиций - 8,9); 9,1% - удаление твердых отходов (17,7 млрд. долл., из них инвестиций - 2).
Характерно, что в США основной объем средств на инфраструктуру (93,2%) выделяется из бюджетов территорий: 64% - из местных бюджетов (123,8 млрд. долл.) и 29,2% - из бюджетов штатов (56,4 млрд. долл.);
5 Используемые в настоящее время официальные Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов [7] хотя и вводят понятия общественной и бюджетной эффективности, тем не менее, ориентированы, прежде всего, на оценку эффективности отдельных инвестиционных проектов.
6 По американской бюджетной классификации — public works, буквально — общественные работы.
на федеральный бюджет приходится лишь 6,6% (12,8 млрд. долл.). Так, основная часть бюджетных расходов на дорожное хозяйство в США обеспечивается штатами (60,3%) и муниципалитетами (38,8%). Для сравнения - в России в 2000 г. 21% расходов на дорожное хозяйство финансировался из федерального бюджета.
Тем не менее, в последние годы инвестиционная активность регионов России заметно повысилась: если в 1995-1997 гг. доли федеральных и территориальных инвестиций были примерно равны, то в 2000 г. доля территориальных инвестиций стала в 2,5 раза выше, при сохранении общей доли бюджетных инвестиций практически на прежнем уровне (рис. 1). В расчете на душу населения объем инвестиций из территориальных бюджетов вырос с 1995 г. по 2000 г. (без учета инфляции) почти в 6 раз (рис. 2). Продолжению этого процесса, однако, мешает нынешняя установка на сокращение доли общественных расходов. В результате, в 2001 г. доля инвестиций в основной капитал из консолидированных бюджетов субъектов РФ вновь понизилась - с 14,4 до 12,6%7.
Таким образом, реализация долгосрочных целей региональной политики требует такого построения системы общественных расходов, которое было бы нацелено прежде всего на инфраструктурное обустройство территорий и рационально сочетало текущее субсидирование бюджетных расходов с методами инвестиционной поддержки.
Сейчас, к сожалению, «вопрос соотношения текущих и капитальных расходов государства в части поддержки регионов не решен методически и даже не поставлен концептуально» [8].
Модификация межбюджетных отношений в последние годы шла в основном по линии совершенствования текущей бюджетной поддержки. В результате перекос системы регулирования регионального развития в сторону субсидирования текущих бюджетных расходов регионов усилился еще больше. С одной стороны, улучшены и расширены каналы текущей бюджетной поддержки регионов: разработана, по существу, новая методика распределения бюджетных трансфертов из ФФПР [9], а в дополнение к нему созданы так же текущие, по характеру своих функций, фонды компенсаций (ФК) и со-финансирования социальных расходов (ФССР) (табл. 2).
7 Инвестиции в основной капитал из бюджетов всех уровней в 2001 г. составили 316,7млрд. руб. (19,8%), в том числе из федерального бюджета 92,8 млрд. руб., т.е. 5,8% от общей суммы (как и в 2000 г.) и из консолидированных бюджетов регионов — 201,5 млрд. руб.
Тыс. руб.;
Год
Рис. 2. Бюджетные инвестиции в основной капитал в расчете на душу населения:
■ Федеральный бюджет
- Консолидированные бюджеты субъектов РФ
Таблица 2
Основные направления федеральной бюджетной поддержки субъектов РФ в 2002 г.*
Показатель Сумма, тыс. руб. Доля, %
Финансовая помощь бюджетам других уровней, всего В том числе: Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ Фонд компенсаций Фонд софинансирования социальных расходов Фонд реформирования региональных финансов Фонд регионального развития * По Закону о федеральном бюджете на 2002 г. 265406554,4 147490966,0 40757554,5 18732116.0 1200000,0 17491700.0 100,0 55,6 15,4 7,1 0,5 6,6
С другой стороны, сокращены направления инвестиционной поддержки и сохраняется ее общий крайне низкий уровень. В 2001 г. объем Фонда регионального развития (ФРР) составлял всего 0,04% ВВП России, что в 30 раз меньше общей суммы трансфертов из ФФПР. В 2002 г. резко уменьшилось и число финансируемых из ФРР федеральных программ развития регионов (табл. 3). Причем, согласно Закону о федеральном бюджете на 2002 г., 70% ФРР направляется на финансирование программы развития лишь одного субъекта РФ - Республики Татарстан. В результате отношение общего объема текущей бюджетной поддержки регионов (сумма средств ФФПР, ФК и ФССР) к объему инвестиционной поддержки основной части регионов (ФРР за вычетом финансирования по программе Республики Татарстан) достигло 40 раз. Иными словами, территориям по-прежнему оказывается лишь текущая финансовая поддержка, хотя сама логика перехода от «восстановительного» к инвестиционному росту экономики требует опережающего развития инвестиционной поддержки.
Обращает на себя внимание и значительная территориальная неравномерность распределения федеральных инвестиционных средств. Так, в 2001 г. половина этих средств (50,5%) распределялась между всего лишь десятью районами8, среди которых: Санкт-Петербург (13,1%), г. Москва (11,9), Московская область (8,7), Республика Татарстан (3,6), Тульская (2,8) и Ленинградская (2,3%) об-
8 На долю большинства других субъектов РФ приходится — с учетом корректировки на районный коэффициент удорожания капитальных затрат — менее 1% от общего объема федеральных бюджетных инвестиций.
ласти. В итоге более 70% всех федеральных инвестиций концентрируется в Центральном (35,4%), Северо-Западном (19,8) и Приволжском (16,3%) федеральных округах.
Таблица 3
Распределение средств Фонда регионального развития в 2002 г.*
Показатель Сумма, млн. руб. Доля, %
Фонд регионального развития, всего В том числе: Программа «Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской 17 491,7 100,00
области» (1994-2005 гг.) Президентская программа «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и 221,0 1,26
Забайкалья на 1996-2005 гг. Программа «Развитие особой экономической зоны в Калининградской области» (1998- 681,0 3,89
2005 гг.) 490,0 2,80
Программа «Юг России» (на период до 2006 г.) Программа «Социально-экономическое раз- 1 834,9 10,49
витие Республики Татарстан до 2006 г.» Программа «Сокращение различий в социальноэкономическом развитии регионов Российской 12 264,8 70,12
Федерации (2002-2010 гг. и до 2015 г.)» * По Закону о федеральном бюджете на 2002 г. 2 000,0 11,43
Существующую организацию общественных инвестиций также нельзя признать удовлетворительной. Сейчас на роль «ядра» этой системы претендует встроенная в федеральный бюджет федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП). Однако в реальности через нее проходит лишь небольшая часть федеральных бюджетных инвестиций: 18,8% в 2000 г. и 26,0% - в 2001 г. При этом на реализацию федеральных целевых программ (ФЦП) в рамках ФАИП в 2000 г. было израсходовано всего 10,8% общей суммы федеральных бюджетных инвестиций в основной капитал (7,3 млрд. руб. - 0,8% совокупных расходов федерального бюджета), в 2001 г. - 14% соответственно (13 млрд. руб. -около 1% совокупных расходов федерального бюджета)9.
Все остальные бюджетные инвестиции, т.е. почти 89% федеральных бюджетных инвестиций в 2000 г. и 86% в 2001 г., проходят по другим каналам. К тому же, действительные приоритеты расходования государственных инвестиций в ФАИП скрыты за ежегодно меняющимися названиями ее разделов и их внутренним программным составом. Наглядным примером может служить раздел «Развитие ин-
9 В настоящее время мы не располагаем данными об инвестициях из консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2001 г. по направлениям ФАИП.
фраструктуры» ФАИП 2001 г., на который приходилось около трети (29,6%) общего объема расходов по ней и более половины (55,1%) федеральных инвестиционных расходов (7,1 млрд. руб.). В нем жилищные программы («Государственные жилищные сертификаты» и «Жилище»), по которым и выделен основной объем инвестируемых средств - 70,6%, произвольно объединены с социальными («Старшее поколение», «Социальная поддержка инвалидов», Федеральная миграционная программа и др.), которые, по самой сути, ориентированы на оказание населению текущей, а не инвестиционной поддержки.
Что касается средств, заложенных в ФАИП непосредственно на развитие отдельных регионов, то в 2000 и 2001 гг. были предусмотрены инвестиционные расходы по 22 и 24 федеральным целевым программам развития регионов, соответственно. При этом характерна усиливающаяся с каждым годом неравномерность финансирования программ регионального развития. Так, в 2000 г. почти две трети федеральных инвестиций по разделу «Федеральные программы социально-экономического развития регионов» были направлены на реализацию 7-ми (из 22) программ. В 2001 г. из предусмотренных федеральным бюджетом 24 целевых программ социальноэкономического развития регионов10 фактически инвестиции из федерального бюджета выделены лишь одиннадцати из них (т.е. менее чем половине), причем две трети этих средств были направлены на реализацию только двух программ - «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья» (109,8 млн. руб.) и «Социальноэкономическое и национально-культурное развитие Республики Ингушетия» (100 млн. руб.). Самой низкой по разделу «Региональный паритет» оказалась и степень фактического исполнения предусмотренных объемов финансирования (в части инвестиций из федерального бюджета) - 45,2%, т.е. меньше половины планового объема.
В бюджете 2002 г., наряду с общим почти двукратным сокращением числа федеральных целевых программ, резко уменьшено и число ФЦП развития регионов - раздел «Региональный паритет» ФАИП 2002 г. (совпадающий по структуре федеральных инвестиционных расходов с ФРР) предусматривает бюджетные инвестиции лишь по шести программам (табл. 3). В действительности координирующую и организующую роль по отношению к общественным инвестициям должна играть вся совокупность федеральных и региональных программ территориального развития. Особое место в их системе принадлежит принятой в конце 2001 г. Федеральной целевой программе «Сокращение различий в социально-экономическом
10 С 2001 г. соответствующий раздел ФАИП именуется «Региональный паритет».
289
развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 гг. и до 2015 г.)» (далее - «Программа сокращения различий»). Значение этой Программы определяется тем, что в ней впервые поставлена задача перехода от финансирования множества разрозненных территориальных программ к финансированию набора консолидированных в рамках одной Программы конкретных проектов по одному из выделенных приоритетных направлений регионального развития:
1) поддержка социальных проектов (образования, здравоохранения, домов инвалидов, строительства жилья для беженцев и переселенцев) в регионах с крайне низким или низким уровнем развития;
2) поддержка строительства объектов линейной инженерной инфраструктуры (энерго-, водо-, тепло-, газоснабжения и других), выравнивание региональных показателей оснащенности этими объектами;
3) поддержка инвестиционных проектов в приграничных субъектах Российской Федерации.
Несмотря на очевидную важность «Программы сокращения различий», затрагивающей почти половину субъектов РФ, плановый объем финансирования по ней в 2002 г. был в 6 раз ниже ассигнований по программе развития Республики Татарстан. Нельзя не отметить и отсутствие должной увязки данной программы:
• с Программой развития бюджетного федерализма, хотя именно в рамках последней должна решаться задача формирования такой системы регулирования регионального развития, которая позволяла бы органично сочетать текущую поддержку с инвестиционной;
• с Программой «Модернизации транспортной системы РФ», реализующей, также практически обособленно, цель развития транспортной инфраструктуры, которая образует в действительности важнейший инструмент государственной региональной политики. Для полноценного обеспечения долгосрочных целей регионального развития необходима взаимная координация программ регионального развития с транспортными программами. К сожалению, в сфере развития автодорожной сети возможности такой координации сократились в результате ликвидации с 2001 г. Федерального дорожного фонда. «Программа сокращения различий» практически обходит этот вопрос стороной;
• с ФАИП, имея в виду увязку последней с целями региональной политики (прежде всего по таким направлениям, как демографическая и миграционная политика, жилищное строительство, совершенствование транспортных и энергетиче-
ских систем, воспроизводство и использование природноресурсного потенциала).
Таким образом, налицо резкое несоответствие масштаба задач, решаемых российской региональной политикой, объему финансовых ресурсов, выделяемых на их решение [10]. Это связано, прежде всего, с общим падением доли территориальных бюджетов и, в целом, ресурсной базы региональной политики. Одной из основных причин этого падения является установка Правительства РФ на сокращение доли расходов консолидированного бюджета в ВВП и территориальных бюджетов в налоговых доходах консолидированного бюджета Российской Федерации в пользу федерального центра. Так, уже не первый год Законами «О федеральном бюджете»11 приостанавливается действие закрепленного в Бюджетном кодексе РФ положения о том, что налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ12. Программой развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу предусматривается снижение доли расходов консолидированного бюджета в ВВП с 29,8% в 2001 г. до 26,6% в 2004 г.
Другая причина - перенос части наиболее собираемых, но «неравномерно размещенных», источников доходов территориальных бюджетов (таких как НДС, платежи за пользование недрами, акцизы на табачную и ликероводочную продукцию и др.) на федеральный уровень без предоставления регионам других надежных доходных источников, в результате чего многие из них лишаются значительной части собственных доходов. Например, в результате закрепления в Законе «О федеральном бюджете на 2003 г.» положения о стопроцентном зачислении в федеральный бюджет акцизов на табак Ярославская обл., по оценкам экспертов, потеряет около 2 млрд. руб. (16% своих доходов), Санкт-Петербург - 5 млрд. руб., Ленинградская область - 1,5 млрд. руб. [11]. Внедряемая же Минфином РФ система компенсации бюджетам субъектов РФ потерь по акцизам на табачные и ликероводочные изделия путем выделения им дополнительных дотаций из федерального бюджета лишь усложнит систему межбюджетных отношений и приведет к увеличению встречных ме-журовневых финансовых потоков.
Реализованные этапы налогово-бюджетной реформы РФ пока не способствовали изменению нынешнего, в целом малоэффективного порядка формирования финансовой базы территорий и обеспечению необходимого перераспределения средств в сферу их компетенции.
11 Законы «О федеральном бюджете» 2001, 2002 и 2003 гг.
12 Ст. 48, ч. 12 Бюджетного кодекса РФ.
Напротив, государственная финансово-бюджетная политика пока строится в совершенно ином направлении - централизации налоговых доходов территориальных бюджетов на федеральном уровне.
Территориальные органы управления (особенно на муниципальном уровне) лишены возможности самостоятельно управлять формированием основного объема поступающих в их бюджеты доходов и жестко зависят от бюджетно-налоговой политики вышестоящих уровней. Основные источники доходов территориальных бюджетов находятся вне сферы решений, принимаемых территориальными органами власти: они не могут влиять (непосредственно) ни на базу, ни на ставки основной части поступающих в их бюджеты налогов.
С другой стороны, действующее законодательство закрепляет за бюджетами более низкого уровня многочисленные расходные обязательства - без предоставления им необходимой самостоятельности в определении их размера и источников финансирования. К тому же в течение последних лет федеральными органами власти был принят целый ряд решений (в том числе по предоставлению различных льгот и субсидий населению), вызвавших значительное увеличение расходной части бюджетов нижестоящих уровней. В результате, на региональные и местные бюджеты были возложены весьма значительные (не менее 8% ВВП) обязательства (так называемые «федеральные мандаты»)13. Фактически, на плечи региональных и местных властей были незаметно переложены обязанности государства по социальной защите населения, без какого-либо обеспечения их необходимыми финансовыми ресурсами.
Итак, основными недостатками российской системы бюджетных расходов являются:
• нечеткость разграничения расходных полномочий по уровням бюджетной системы: наличие большого объема совместных расходов снижает ответственность за их исполнение;
• низкая степень самостоятельности бюджетов территорий: размер и структура большей части их расходных статей продолжают оставаться объектами жесткого федерального регулирования (регламентируются различными федеральными нормативно-правовыми актами, натуральными и финансовыми нормами).
Нехватка ресурсов территориального развития наиболее остро ощущается на муниципальном уровне. Удельный вес местных налогов и
13 По данным Минфина РФ, в 1999 г. общий размер 25 наиболее крупных федеральных мандатов составлял 60% расходов консолидированных бюджетов регионов, а общий их размер —170%.
сборов в бюджетах многих муниципальных образований составляет сейчас менее 5%, а в некоторых - сократился до 1%. Осуществляемое сейчас реформирование налогового законодательства в основном лишь обостряет проблемы местных бюджетов. Имеется в виду вступление в действие в полном объеме Налогового кодекса РФ, которым предусматривается фактическая ликвидация системы местных налогов и сборов: их перечень предложено ограничить лишь пятью источниками, два из которых (налог на имущество физических лиц и земельный налог) после введения налога на недвижимость, отнесенного к числу региональных, прекратят свое действие. В результате доля местных налогов еще больше сократится, а роль региональных налогов в формировании доходов местных бюджетов еще больше повысится.
Обострению проблем местных бюджетов способствовали также массовая передача на местный уровень ведомственных объектов жилья и социально-культурной сферы, а также и отмена налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.
В результате большинство местных бюджетов превратились, по существу, в структурные звенья соответствующего консолидированного бюджета субъекта РФ и никакой реальной самостоятельностью не обладают. Происходит, таким образом, фактическая ликвидация ресурсной базы такого существенного элемента общественного сектора, как муниципальные финансы. Решение этой проблемы необходимо заложить в новый вариант Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Сложившаяся ситуация отражает незавершенность процесса реформирования межбюджетных отношений в России. Это признается и правительственной «Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.»14, в которой подчеркивается, что до тех пор, пока региональные и местные власти не обретут реальную налогово-бюджетную самостоятельность, они не будут заинтересованы в эффективном управлении общественными финансами, реструктуризации бюджетной сферы и создании благоприятных условий для экономического развития своих территорий. Поэтому развитие финансовых основ местного самоуправления, предоставление региональным и местным органам власти реальных расходных полномочий, сбалансированных с финансовыми ресурсами, рассматривается Программой в качестве одного из главных приоритетов дальнейшего реформирования межбюджетных отношений.
Таким образом, за последние годы в России произошла значительная децентрализация бюджетных расходов, которая однако не привела к
14Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. №584.
293
самостоятельности региональных и местных бюджетов. Причина проста: одновременно с децентрализацией расходов (когда на нижние уровни бюджетной системы сбрасывались все мыслимые и немыслимые обязательства) шла централизация доходов, когда к доходам федерального бюджета прибавляли максимум того, что можно было взять снизу. В результате, федеральный бюджет вот уже ряд лет исполняется с профицитом, а региональный и местный уровни бюджетной системы сталкиваются, наоборот, со все более острыми проблемами.
За 90-е годы доля расходов региональных и местных бюджетов в сумме расходов консолидированного бюджета значительно (с 24 в 1992 г. до 53% в 2000 г.) увеличилась. В то же время их доля в доходах консолидированного бюджета в последние годы снизилась: в 2000 г. доля территориальных бюджетов в совокупных бюджетных доходах составила 46%, а в налоговых доходах - 43,5% (рис. 3). Резко усилились контрасты между территориями в бюджетном финансировании текущих социальных расходов и обеспечении населения базовыми бюджетными услугами.
%
58
56
54
52
50
48
46
44
42
40
Год
1995
1996 1997 1998 1999 2000
Рис. 3. Доли консолидированных бюджетов субъектов России в доходах и расходах консолидированного бюджета РФ:
-♦— Доля в совокупных доходах - --■— Доля в расходах
- - Доля в налоговых доходах
Органы власти субъектов РФ и местного самоуправления, не имея возможности сбалансировать свои бюджеты, вынуждены проводить политику выборочного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) безнадежную задолженность. В таких условиях у них полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, по-
вышению качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру. Но это значит, что региональные и местные власти фактически лишены возможности самостоятельно развивать свои территории. Их функции сводятся, по существу, к раздаче социальных пособий и выплате компенсаций по льготам, установленным вышестоящими уровнями власти, а их бюджеты превращаются в «транзитные счета».
Итак, региональная политика, ставящая целью долгосрочное социально-экономическое развитие территорий, должна опираться на эффективную систему общественных расходов, нацеленную, прежде всего, на их инфраструктурное обустройство и рационально сочетающую субсидирование текущих бюджетных расходов с методами инвестиционной поддержки. Для этого, однако, необходимо расширить ресурсную базу региональной политики. Это возможно при условии более широкого использования потенциала общественного сектора экономики, выхода за нынешние узкие рамки бюджетных фондов и обеспечения взаимной координации всей совокупности федеральных и региональных программ.
Литература и информационные источники
1. Пчелинцев О.С. Проблемы социально-экономического обоснования региональной политики // Проблемы прогнозирования. 2002. №1.
2. Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. М.: УРСС, 2002.
3. Панфилов В.С. Оценка текущей экономической ситуации и варианты развития на 2002-2003 годы: денежно-финансовый аспект // Проблемы прогнозирования. 2002. №5.
4. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов. М.: Аспект Пресс, 1996.
5. Экономика общественного сектора / Под ред. Жильцова Е.Н., Лафея Ж.-Д. М.: ТЕИС, 1998.
6. Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: Учеб пособие. М.: Изд-во МГУ, 1995.
7. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (Вторая редакция) / Рук. авт. кол.: КоссовВ.В., Лившиц В.Н., Шахназаров А.Г. М.: Экономика, 2000.
8. Суспицын С.А. Принципы и методические схемы построения инвестиционных трансфертов государственной поддержки регионального развития //Регион: экономика и социология. 2001. №1.
9. Пчелинцев О.С., МинченкоМ.М. Проблемы развития межбюджетных отношений на этапе перехода к инвестиционному росту // Финансы. 2001. №10.
10. Гранберг А.Г. Проблемы и парадоксы региональной политики в Российской Федерации //Региональное развитие и сотрудничество. 2001 №3.
11. Независимая газета. 2002, 26 августа.
