Научная статья на тему 'Развитие сферы государственного финансового контроля в условиях рыночных отношений'

Развитие сферы государственного финансового контроля в условиях рыночных отношений Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
78
33
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Журнал
Финансы и кредит
ВАК
Область наук
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Текст научной работы на тему «Развитие сферы государственного финансового контроля в условиях рыночных отношений»

Финансовый контроль

развитие сферы государственного финансового контроля в условиях рыночных отношений

А. Е. САВАНИН,

Российская академия государственной службы при Президенте РФ

Одной из наиболее актуальных проблем современного этапа развития государственного финансового контроля является необходимость четкого определения сферы его действия.

За годы рыночного реформирования существенной трансформации подверглось само представление о государственном секторе экономики и его составляющих.

Как известно из курса современной микроэкономики и ее части — экономики общественного сектора, государство в рыночной экономике рассматривается как одна из фирм, действующих на рынке, и производящая специфический товар — общественные блага и услуги. Для этого оно располагает помимо власти государственной собственностью, государственными финансами и занимается государственным предпринимательством. Система государственного контроля, являясь частью общей системы контроля и аудита, действует во всех сферах государственной деятельности и государственной собственности.

За последнее десятилетие пройден путь от тотального огосударствления экономики к весьма значительному сокращению и государственной собственности, и масштабов финансовых ресурсов, перераспределяемых государственным сектором.

При этом подвергается теоретическому переосмыслению, а также организационному, юридическому, экономическому оформлению каждая из составляющих государственного сектора, хотя и в разной степени. Если первая группа проблем, связанных с преобразованиями государственной собственности, разгосударствлением и приватизацией, стала первоочередной, превалирующей в реальной экономике и общественном сознании, вторая группа проблем, связанных с реформированием подсектора государственного предпринимательства (сокращением числа ГУПов), названа

одной из приоритетных целей долгосрочной и среднесрочных программ Правительства РФ, то третья группа проблем, направленная на совершенствование управления государственными и муниципальными финансами и связанная с теоретическим обоснованием и практическим использованием государственной казны, нуждается, на наш взгляд, в интенсивной разработке и внедрении.

Государственный сектор экономики России и все его составляющие — государственные и муниципальные финансы, государственная собственность, государственное предпринимательство — претерпели существенные изменения за годы экономических реформ рыночного типа.

Что касается государственных и муниципальных финансов, их величина (доходы консолидированного бюджета и государственных социальных внебюджетных фондов) по отношению к валовому внутреннему продукту (ВВП) снизилась с 60 — 70 % в советское время до 35 — 38 % ВВП в 1999 — 2004 гг. Следовательно, через бюджетную систему и государственные внебюджетные фонды перераспределяется в настоящее время не половина, а чуть больше трети ВВП страны. Объем нецелевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов составил на конец 2004г. 2,3 млрд руб., из которых по состоянию на 1 января 2005г. возмещено в федеральный бюджет 0,568млрд руб. Сумма возмещения средств, использованных не по целевому назначению, составила 1,814 млрд руб.

В 2000 г. в Российской Федерации насчитывалось унитарных предприятий (включая унитарные предприятия субъектов РФ и муниципалитетов) — около 80 тыс. единиц, из которых 11 тыс. единиц — федеральных; 26 казенных предприятий, свыше 34 тысяч федеральных государственных учреждений, 4 442 объекта недвижимого имущества

на территории 120 государств, 48 пакетов акций в зарубежных компаниях; 337 млн кв. м площади объектов нежилого фонда в федеральной собственности1.

С 1995 по 2000 г. размеры государственной и муниципальной собственности (по числу зарегистрированных предприятий и организаций) сократились вдвое — с 23,1 до 11 %, величина частной собственности возросла с 63 до 75 %, собственность общественных объединений выросла с 4,2 до 7 %2. При этом предприятиями и организациями государственного сектора производилось около трети объемов промышленной продукции3.

На начало 2002 г. было приватизировано уже две трети государственных предприятий от их общего количества на начало приватизации. В итоге в собственности РФ оказались пакеты акций всего лишь 4 407 акционерных обществ, которые по доле РФ в их уставных капиталах распределены следующим образом: 100 % — 90 АО, более 50 % — 646, от 25 до 50 % — 1401, менее 25 % — 2 270 АО. В 750 акционерных обществах реализовано специальное право государства на участие в органах управления («золотая акция») 4.

В 2001 г. доходы от использования федерального имущества составили всего около 40 млрд руб. (крайне низкая доля по отношению к доходам федерального бюджета) и сложились следующим образом:

— от приватизации — 10 001,9 млн руб.;

— от аренды недвижимости — 4 896,1 млн руб.;

— дивиденды — 6 478,0 млн руб.;

— от аренды земли — 3 919,9 млн руб.;

1 См.: Абдуллаев Н.А. Государственный сектор переходной экономики: эффективное преобразование и функционирование: Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук. М., 2002. С. 51.

2 См.: Российский статистический ежегодник. Официальное издание 2000. М.: Госкомстат РФ, 2000. С. 277; Россия в цифрах. М.: 2001. С. 155.

3 В зависимости от доли государства в общем объеме собственности (по числу предприятий государственного сектора) европейские страны можно разделить на три группы:

1) страны с высокой долей государственных (публичных) предприятий — Италия (19,6 %), Франция (18,3 %), Португалия (24 %), Греция (20,8);

2) страны с заметной долей — ФРГ (11,6 %), Испания, Бельгия, Нидерланды (10 %), Ирландия (14,4);

3) страны с низкой долей — Великобритания (7-8 %), Люксембург (4-5 %). См.: Бизаге А. Государственный сектор и приватизация. Люберцы:Композит, 1996. С. 63 — 64; Мировая экономика: тенденции 90-х годов. М.: Наука, 1999. С. 304.

4 См.: Абдуллаев Н. А Государственный сектор переходной

экономики: эффективное преобразование и функционирование:

Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических

наук. М., 2002. С. 46.

— прибыль от «Вьетсовпетро» — 13 621,9 млн руб.5

Таким образом, наблюдается масштабное сокращение всех составляющих государственного сектора и ресурсов, им располагаемых. Однако при этом задачи, стоящие перед современным государством, не только не снижаются, а даже растут — речь идет и о поддержании макроэкономической стабильности и устойчивого экономического роста, а также национального суверенитета в условиях глобализации мировой экономики, и о существенном наращивании качества предоставления традиционных общественных благ, а также расширении новых их видов для постоянного улучшения индексов человеческого развития, человеческого капитала в целом и т. д. В связи с этим актуализировались проблемы совершенствования управления всеми государственными ресурсами, государственной собственностью и общественными финансами для достижения целей устойчивого странового развития. Важнейшим направлением такого совершенствования является укрепление развития финансового контроля в целом и государственного финансового контроля в частности.

Наряду с масштабным сокращением всех составляющих государственного сектора — государственной собственности, государственных финансов, государственного предпринимательства, вызванных ярко выраженной либеральной направленностью рыночных реформ в России, кардинальные изменения претерпела действовавшая система финансового контроля, и в частности государственного финансового контроля: старая, отлаженная система, приспособленная к потребностям «государственного социализма», административно-командной экономики была разрушена, а новая, адаптированная к реалиям рыночной экономики, находится в процессе становления и развития.

В России на начальном этапе развития рыночных отношений предполагалось, что старая система государственного контроля себя изжила, а новую рынок построит сам. Как отмечается специалистами6, «детская болезнь левизны», суть которой наиболее отчетливо выразил Е. Гайдар, — рынок автоматически отрегулирует экономические отношения, все расставит на свои места, и потребность в контроле, а уж тем более — государственном, отпадает, привела к тому, что система контроля,

5 См.: Минимущество России. Январь 2002 г.

6 См.: Государственный финансовый контроль: социальная сфера и наука / Под ред. аудитора Счетной палаты РФ, д. э. н., проф. Ю. М. Воронина. М.: Изд. дом «Финансовый контроль», 2003. С. 9.

существовавшая в СССР (как общая категория), финансового контроля (как частное) и государственного финансового контроля (как особенное), была практически ликвидирована. Однако, как демонстрирует практика развитых рыночных экономик, а также многочисленные исследования западных экспертов, специально подготовленный доклад экспертов Всемирного банка, посвященный роли государства в современном мире7,— развитие в целом, экономическое и социальное, невозможно без эффективного государства. Государство не может быть эффективным без развитой системы учета и контроля.

Как нам представляется, в настоящее время, которое можно обозначить как период становления и развития государственного финансового контроля (ГФК), зона его действия существенно сужена — под него попадают преимущественно бюджетные ресурсы, да и то, как правило, федерального бюджета, государственные социальные внебюджетные фонды, только часть государственного имущества, в том числе собственность государства за рубежом. В то же время сфера деятельности ГФК существенно шире.

Согласно действующей практике основные усилия государственного финансового контроля сосредоточены на предварительном, текущем и последующем контроле в первую очередь средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов. Усилиями казначейских органов, контрольно-счетных структур в регионах РФ налаживается государственный финансовый контроль за субфедеральными бюджетными средствами.

Как уже отмечалось, к негативным характеристикам современного этапа развития государственного финансового контроля следует отнести следующие моменты: практически утерян муниципальный финансовый контроль, существенно сокращен ведомственный контроль.

Последнее десятилетие рыночных реформ в России характеризуется интенсивным развитием отношений бюджетного федерализма, становлением и развитием федерального бюджета, 89 субфедеральных и несколько десятков тысяч местных бюджетов. Новая структура бюджетной системы закреплена Бюджетным кодексом РФ, из нее выделены государственные социальные внебюджетные фонды. Через бюджетную систему и государственные внебюджетные фонды в 1999 — 2004 гг.

7 См., например, Отчет о мировом развитии 1997. Государство в меняющемся мире. Всемирный банк. Агентство экономической информации «Прайм-ТАСС», 1997.

перераспределялось около 38 % ВВП. Именно важностью бюджета как инструмента государственного регулирования экономического, социального и регионального развития, а также масштабами перераспределяемых финансовых потоков вызвано повышенное внимание структур государственного финансового контроля в исполнительной и законодательной власти преимущественно к бюджетам — федеральному, меньше — региональным. Для контроля за государственными финансовыми потоками действует бюджетный контроль, осуществляемый Министерством финансов РФ, в первую очередь — органами федерального и региональных казначейств, а также Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ.

Каждый из перечисленных объектов собственности может быть структурирован самостоятельно. Так, например, права на объекты интеллектуальной собственности могут реализовываться в виде:

— авторских и смежных прав;

— патентных прав;

— средств индивидуализации;

— «ноу-хау» в режиме коммерческой тайны;

— защиты против недобросовестной конкуренции8.

Представляется весьма конструктивной идея законодательного, бюджетно-налогового и организационного упорядочения отношений по поводу владения, распоряжения и использования объектов интеллектуальной собственности, принадлежащих государству.

1. Согласно оценкам специалистов9, за рубежом стоимость объектов интеллектуальной собственности составляет более половины стоимости любого предприятия. В нашей стране такие объекты практически повсеместно не включаются в состав нематериальных активов предприятия и не учитываются в составе имущества. Так, на пяти крупных предприятиях Свердловской области оценка по методике, отвечающей разрабатываемому государственному стандарту Российской Федерации «Единая система оценки имущества», показала, что в общей стоимости государственного имущества доля нематериальных активов составляет 90,78 %, а налогооблагаемых основных средств — 9,22 %.

8 См.: Лопатин В.Н. О проблемах разработки концепции государственного контроля при реализации прав государства на объекты интеллектуальной собственности. В кн.: Организация и совершенствование системы государственного финансового контроля: проблемы и приоритеты. Материалы «круглого стола» Петербургского экономического форума. М.: Изд. дом «Финансовый контроль», 2003. С. 59.

9 Там же. С. 53.

2. При этом до массовой приватизации государственных предприятий нематериальные активы не были отражены на их балансе, практически все государственные предприятия были приватизированы без нематериальных активов. Следовательно, эти нематериальные активы остались в государственной собственности, и их владение, распоряжение и использование частными структурами являются незаконными. Государство как собственник большинства из них может требовать возврата своего имущества, а также возмещения утраченного дохода.

3. Отсутствие как достаточного государственного контроля, так и дисциплины со стороны исполнителей научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, производимых за счет бюджетных средств, в экспертной оценке и обязательной государственной регистрации результатов исследований приводит к массовой «утечке умов», новейших технологий за рубеж, масштабы которых носят характер, угрожающий экономической безопасности страны.

Советом безопасности РФ по итогам заседания 22.02.2001 министерства и ведомства получили поручение провести инвентаризацию результатов научно-технической деятельности, которые были созданы на средства из бюджетных источников различного уровня, определить приоритетные объекты с точки зрения интересов государства для обеспечения их правовой защиты. Результатом ряда мер в рамках приоритетного направления «Создание информационной системы учета и контроля объектов интеллектуальной собственности» стал рост регистрации открытых государственных контрактов по сравнению с 2000 г. на 68,2 %, а регистрации выполненных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ — на 57,2 %10.

Однако проблем в этой сфере государственных интересов гораздо больше, чем во многих других, что связано с отсутствием федерального законодательства, неурегулированностью полномочий различных ведомств в решении данных вопросов, а также отсутствием эффективной системы государственного контроля, в том числе финансового, в этой сфере.

Защита прав на интеллектуальную собственность признана Правительством РФ в числе при-

10 См.: Лопатин В.Н. О проблемах разработки концепции государственного контроля при реализации прав государства на объекты интеллектуальной собственности. В кн.: Организация и совершенствование системы государственного финансового контроля: проблемы и приоритеты. Материалы «круглого стола» Петербургского экономического форума. М.: Изд. дом «Финансовый контроль», 2003. С. 54.

оритетных направлений и первоочередных задач его деятельности на 2002 — 2004 гг. в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу11в целях эффективного развития «новой экономики».

Следует отметить, что в аналитических подразделениях Счетной палаты РФ, Научно-исследовательском институте проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре, академическом центре по оценке интеллектуальной собственности Института государства и права Российской академии наук в настоящее время ведутся разработки по различным аспектам проблем реализации прав государства на объекты интеллектуальной собственности. Мы разделяем мнение разработчиков данного направления совершенствования государственного контроля в данной сфере в том, что объектами государственного контроля в сфере реализации прав государства на объекты интеллектуальной собственности могут быть:

• расходование средств федерального бюджета, выделенных на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, а также для развития научно-технической деятельности, распространения ее результатов;

• наличие государственной регистрации результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, права на которые принадлежат государству;

• порядок закрепления за РФ принадлежащих ей прав на объекты интеллектуальной собственности и его реализация;

• наличие и использование в хозяйственной деятельности зарегистрированных результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, а также объектов интеллектуальной собственности, права на которые принадлежат государству; достоверность и правильность отражения этих данных в бухгалтерском учете;

• использование доходов, полученных в ходе реализации принадлежащих РФ прав на объекты интеллектуальной собственности;

• порядок передачи принадлежащих РФ прав на результаты научно-технической деятельности федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, предприятиям, учреждениям и иным организациям;

11 Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 10 июля

2001 г. №910-р.

• организация и эффективность контрактной и договорной работы с иностранными покупателями и заказчиками при передаче им товаров, работ, услуг, содержащих результаты научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, права на которые принадлежат государству;

• эффективность претензионной работы по восстановлению принадлежащих РФ прав на результаты научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, проводимой федеральными органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями и организациями. Концепция государственного финансового контроля должна учитывать особенности охраны прав государства применительно к основным видам объектов прав интеллектуальной собственности в наиболее наукоемких и бюджетоемких отраслях экономики.

Финансовый контроль является здесь не только системообразующим звеном всей системы государственного контроля, но и основой для осуществления эффективной юрисдикционной защиты прав государства, в том числе гражданско-правовой, административно-правовой и уголовно-правовой защиты, что предполагает взаимодействие как с правоохранительными, так и с судебными органами государства12.

12 См.: Лопатин В.Н. О проблемах разработки концепции государственного контроля при реализации прав государства на объекты интеллектуальной собственности. В кн.: Организация и совершенствование системы государственного финансового контроля: проблемы и приоритеты. Материалы «круглого стола» Петербургского экономического форума. М.: Изд. дом «Финансовый контроль», 2003. С. 55.

Согласно положениям Бюджетного кодекса РФ, предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть их уставного капитала и имущества13. Вместе с тем толкование бюджетных инвестиций исключительно в денежной форме, а не в любых других — в форме имущества, льгот по налогам, гарантий и т. д. приводит к существенным потерям для государства.

С несовершенством Бюджетного кодекса РФ связано, например, то, что предоставив налоговые льготы при строительстве газопровода «Голубой поток» через Черное море в размере около 130 млрд руб., что эквивалентно 12 % инвестиций на строительство, государство не может получить причитающейся части собственности в газопроводе, поскольку средства были представлены не деньгами, а льготами14. Предложение консорцииму предоставить пакет акций на соответствующую льготам сумму было оспорено юристами коммерческого предприятия, поскольку Бюджетный кодекс РФ не дает развернутого определения бюджетных инвестиций и их видов, позволяя признавать последние только в денежной форме.

13 См.: Бюджетный кодекс РФ (с изменениями и дополнениями на 15.02. 2003 г.). М.: ТК Велби, 2003. С. 80.

14Из выступления аудитора Счетной палаты РФ Ю. М. Воронина на научно-практическом семинаре «Бюджетная реформа и проблемы совершенствования бюджетного законодательства России» 25 февраля 2003 г. в Финансовой академии при ПравительствеРФ.

ВНИМАНИЮ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ!

Предлагаем публикацию годовой и квартальной отчетности.

Стоимость одной публикации - 2950 руб. (в том числе НДС 18 %) за две журнальные страницы формата А4.

При единовременной оплате публикации годовой отчетности за 2005 год, 1, 2 и 3-й кварталы 2006 года редакция гарантирует неизменность выставленных цен в течение 2006 года.

Общая стоимость четырех публикаций составляет 11 800 руб. (в том числе НДС 18%).

Тел. /факс: (495) 621 -69-49 http:\\www.financepress.ru

(495) 621 -91 -90 E-mail: post@financepress.ru

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.