CC BY
396
Ьв
гъ §
История права и государства I
£ §
УДК 343.195.3 ^
Я.Л. Алиев*, И.В. Кацуба**, Н.М. Крамаренко*** ^
Развитие прокуратуры России ^
и взаимодействие с общественностью §
■§
I
Изучение истории создания и развития какого-либо государственного органа помогает лучше Й
понять историческое предназначение этого органа, его место в системе иных государственных органов, историческую необходимость выполнения функций, возложенных на этот орган, принять меры §
законодательного и организационного характера, направленные на повышение эффективности деятельности этого органа в современных условиях.
Сказанное в полной мере относится и к органам прокуратуры, деятельность которых никогда, ни в одном государстве не оценивалась однозначно. Вырабатывались различные концепции прокурорского надзора, многие положения которых не находили применения в практике, и, наоборот, практика выдвигала определенные требования к органам прокуратуры, которые не находили
закрепления в законах о прокуратуре и научного обоснования теорий прокурорского надзора. ^
В настоящее время важно глубоко изучить историю возникновения прокуратуры как ^
государственного органа, которая имеет следующие этапы развития: первый этап - досоветский (январь 1
1722 г. — октябрь 1917 г.), второй этап - советский (октябрь 1917 г. - январь 1992 г.), третий этап - Я
российский (январь 1992 г. - настоящее время)1. ^
Слово «прокуратура» происходит от латинского (ргосиго) - «забочусь, обеспечиваю, 1 ®
предотвращаю»2. Предназначение прокуратуры в Греции и странах Востока состояло, во-первых, в ^
надзоре за исполнением предписаний государственной власти, а, во-вторых, в осуществлении обвинения в суде («ораторы»). В европейских странах прокуратура впервые возникает во Франции в ^
XIV в., причем с первых ее шагов это был сугубо обвинительный, карательный орган. К тому времени в европейских странах, в особенности в Испании, уже твердо сформировался инквизиционный ^
процесс, пришедший на место процессу публичному, гласному, состязательному. Это явилось побудительным мотивом для трансформации основ организации и деятельности уже созданных ^
прокуратур.
* Доктор юридических наук, профессор.
** Соискатель кафедры истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России.
*** Соискатель кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (35) 2007
При Петре I Россия окончательно превратилась в чиновничье-дворянскую монархию с неограниченной властью императора. Ломался привычный, устоявшийся веками образ жизни; претерпевали коренные изменения все основные государственные структуры - Петр Великий твердой и уверенной рукой насаждал новые, необычные для Российского государства органы, которые день ото дня укреплялись и набирали силу. Боярскую думу сменил Правительствующий сенат; приказы сохранились лишь частично, уступив место так называемым коллегиям. С организацией Святейшего синода император добился полного подчинения церкви своей власти. Создавались регулярная армия и полиция, преобразовывалось местное управление. Существенно обновлялось и российское законодательство - в первой половине XVIII в. в год в среднем издавалось по 160 указов.
Выдающаяся заслуга Петра I заключается и в том, что он впервые в России создал органы, специально предназначенные для контроля и надзора за соблюдением законов. Указом Петра от 2 марта 1711 г. в России учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы «...над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, также сбор казны и прочего». За образец этой службы Петр I взял государственные органы Германии. В 1713 г. в России вводится должность Генерал-фискала. Полномочия фискалов, процессуальные средства их деятельности были определены в Указе от 17 марта 1714 г. «О должности фискалов». В Указе получили четкое разграничение компетенции обер-фискалов, провинциал-фискалов, городских и низших (рядовых). К фискалам предъявлялись высокие профессиональные и морально-этические требования. Фискальная служба являлась сугубо тайной, поэтому она была весьма непопулярной в общественном мнении, слабо влияла на создание обстановки законности и правопорядка. К тому же фискалы всех рангов не получали материального обеспечения от казны, существовали за счет «собственных кормовых», а это вело к поборам, взяточничеству и иным злоупотреблениям.
Со временем Петр I убедился в неэффективности службы фискалов. Указом от 12 января 1722 г. Петр I учреждает прокуратуру Российской Империи. (Эта дата - 12 января - Указом Президента Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. объявлена «Днем работника прокуратуры Российской Федерации».) В отличие от службы фискалов, прокуроры осуществляли надзор за исполнением законов гласно.
В Указе «О должности Генерал-прокурора» отмечено, что «сей чин, яко око наше и стряпчий о делах государственных». Прокуроры имели назначение выполнять роль «взыскателей наказаний» и одновременно «защитников невиновности». На практике прокуратура активно и ревностно защищала интересы самодержавия.
Необходимо отметить, что прокуратура Российской империи вплоть до 1917 г. всегда была верным стражем царского самодержавия, являлась органом сугубо реакционным.
Петр I очень тщательно подходил к выбору первого Генерал-прокурора. Им стал известный в истории России государственный деятель - П.И. Ягужинский.
В последующие годы после смерти Петра I, особенно в период царствования Анны Иоанновны, прокуратура практически бездействовала. В своих, прежних прерогативах прокуратура была восстановлена в период царствования Елизаветы Петровны. Как и во всех направлениях государственной и политической деятельности, она стремилась восстановить реформы своего отца и многого в этом достигла. Указом Императрицы от 12 декабря 1741 г. была восстановлена прокуратура в рамках Указа Петра I от 1722 г. Прокуратуре был придан ряд полномочий по осуществлению надзора за проведением в жизнь действующих и вновь принимаемых законов, что привело к повышению эффективности и действенности прокурорского надзора.
В период царствования Екатерины II в существенной мере был усилен местный прокурорский надзор. Этому в немалой степени способствовало принятое в 1775 г. «Учреждение о губерниях», в котором были сформулированы задачи и полномочия губернских прокуроров.
При Павле I, одержимом идеей «все созданное Екатериной II изменить и переделать», был существенно ослаблен прокурорский надзор, в значительной мере сокращены штаты органов прокуратуры как в центре, так и на местах. Однако в целом прокуратура продолжала оставаться активно действовавшим государственным органом.
Деятельность органов прокуратуры была существенно трансформирована и усилена в период царствования Александра II.
Еще до судебной реформы, в 1862 г., Государственный Совет Российской империи принял «Основные положения о прокуратуре», в которых определялось государственное назначение прокурорского надзора, его содержание (предмет), задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было определено назначение прокуратуры: «Наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской Империи». В «Основных положениях о прокуратуре» были сформулированы принципы организации и деятельности прокуратуры, которые оставались незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской империи. К их числу относятся:
т-
- единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора;
- осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры;
- осуществление «верховного» надзора в Империи Генерал-прокурором (он же министр юстиции);
- строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим; I Ьв
- несменяемость прокуроров; независимость прокуроров от «местных» влияний при принятии е
ими любого решения3. ^
Обеспечению независимости прокуроров от местных влияний в существенной мере способствовал установленный порядок их назначения и освобождения от занимаемой должности. и
Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались рескриптом императора. 2ч
Назначение на должности нижестоящих прокуроров и их освобождение составляло прерогативу ^
Генерал-прокурора Российской империи. а
К установленному порядку формирования органов прокуратуры того времени следует дополнить 5!
и такой весьма существенный фактор, как материальное обеспечение прокуроров. Юристы прошлого говорили, что «нет ничего более дорогого в государстве как дешевый суд». Российское государство стремилось уберечь служителей законности и правосудия от вступления на путь взяточничества и ^ казнокрадства. В этом были достигнуты определенные успехи, хотя факты негативного характера и тогда были нередки. Необходимо иметь в виду, что прокуроры всех рангов назначались на соответствующие посты пожизненно. Прокурор, занимая определенную должность, мог быть уверен р в своем будущем. б
Следует принять во внимание и такой фактор, как сословное представительство при р
формировании корпуса прокурорского надзора. Только представители дворянского сословия, главным г
образом дворянства потомственного, могли претендовать на вакансии прокурорских должностей. В К
силу этого обстоятельства они являлись рьяными защитниками царского престола. ^
Нельзя не учитывать также и то, что учебные заведения того времени готовили юристов не 0
только как высококвалифицированных профессионалов, но и как высокообразованных людей. Будущих у
прокуроров готовили на факультете правоведения (Санкт-Петербург), который был самым престижным %
учебным заведением России, основанным на базе Царскосельского лицея, созданного Александром I. в
(По исторической случайности преобразование лицея в факультет правоведения произошло в 1837 г., е
в год гибели А. С. Пушкина.) с
Тщательный подбор преподавательского состава, обеспечение студентов правовой литературой и
и нормативными актами, строгая дисциплина и высокие требования к студентам - все это давало возможность получать весьма фундаментальную подготовку, позволяющую прокурору успешно осуществлять возложенные на него полномочия по осуществлению надзора за исполнением законов.
После убийства Александра II (1 марта 1881 г.) в период царствования Александра III принимаются меры к усилению судебной репрессии в отношении революционно настроенных масс; существенно ограничиваются полномочия суда присяжных и, наоборот, расширяется сфера коронного суда. Рескриптом Александра III учреждается комиссия во главе с Генерал-прокурором Н. В. Муравьевым, которая в течение шести лет упорно работала над проектом по усилению прокурорского надзора, о превращении прокуратуры в сугубо карательный орган. ^3
Эта сторона деятельности прокуроров особенно отчетливо проявилась после революции 1905 с
г. Органы юстиции России ответили на революционные выступления рабочих, солдат и матросов, ^
революционно настроенного крестьянства массовыми репрессиями, карательными экспедициями, ^
военно-полевыми судами, политическими убийствами и погромами. Военно-полевые суды, которые признавали лишь одну меру наказания - смертную казнь, только с 19 августа 1906 г. по 20 апреля 1907 г. вынесли свыше 1000 смертных приговоров. Военно-окружные суды не отставали от судов военно- 3
полевых в применении репрессий в отношении революционно настроенных масс: только за период 1907-1909 гг. они осудили к смертной казни 3196 человек. Царская прокуратура была одним из тех 5
государственных органов, который проводил в жизнь политику самодержавия по проведению массового террора против революционно настроенных масс.
Реакционным, сугубо карательным органом прокуратура России продолжала оставаться вплоть 0
до 1917 г., пока она не была ликвидирована вме сте с рухнувшим царским самодержавием.
Я
№
В рассмотренный период существования прокуратуры сотрудничество с общественностью, с населением практически отсутствовало. Единственным способом взаимодействия было индивидуальное. Особенно характерно это было для ранних этапов развития прокуратуры, когда все «взаимодействие» прокуроров с населением заключалось в получении доносов о злоупотреблениях отдельных должностных лиц государства либо о совершаемых преступлениях. На более поздних этапах развития прокуратуры
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (35) 2007
появлялись новые формы взаимодействия и сотрудничества прокуратуры и граждан. В качестве такой формы, например, некоторые авторы рассматривают суд присяжных, введенный в России судебной реформой 1864 г. Большой вопрос, можно ли рассматривать деятельность присяжных заседателей именно как форму взаимодействия с общественностью, бесспорно, что именно в судах присяжных впервые «лицом к лицу» столкнулась прокуратура и представители разных слоев российского общества. После революции 1917 г. эта форма сотрудничества была утрачена, поскольку суд присяжных был упразднен.
После Октябрьской революции органы прокуратуры, как известно, были ликвидированы. Декрет о суде № 1 от 24 ноября 1917 г. постановил: «Упразднить доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры». В роли обвинителей теперь могли выступать все «неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами». Надзор же и контроль за законностью входил в функции многих органов и учреждений, начиная с ВЦИКа и его президиума и кончая губернскими и уездными отделами юстиции.
Такое положение, вполне приемлемое в условиях гражданской войны, стало нетерпимым во время мирного строительства социализма. В 1921 г. со всей остротой встал вопрос о создании прокуратуры.
По предложению Н.В. Крыленко проект Положения о прокурорском надзоре был вынесен на постатейное голосование. Такое голосование состоялось 26 мая 1922 г. Постановление ВЦИК о принятии Положения о прокурорском надзоре 28 мая 1922 г. было подписано Председателем ВЦИК М.И. Калининым и Секретарем ВЦИК А.С. Енукидзе. С этого дня ведут отсчет органы советской прокуратуры.
В Положении о прокурорском надзоре прежде всего нашли отражение основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры. К их числу относятся: централизация и единоначалие органов прокурорского надзора, строгое подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим; независимость органов прокуратуры от местных влияний; опора прокурорских органов на помощь широкой общественности.
Положение о прокурорском надзоре определяло как предмет, так и пределы надзора прокуроров за неуклонным исполнением законов. На органы прокуратуры было возложено:
а) осуществление от имени государства надзора за законностью деятельности всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных и опротестования постановлений, принятых в нарушение закона;
б) непосредственное наблюдение за деятельностью органов дознания и помещения подведомственных им учреждений, для чего наркоматам надлежало издать соответствующие распоряжения по своим ведомствам4.
С годами деятельность органов прокуратуры совершенствовалась, прокуратура заняла свое особое место в системе государственных органов, основное предназначение которой состояло в осуществлении надзора за точным и единообразным исполнением законов государственными органами, должностными лицами и гражданами.
Начиная с 1926 г., органы прокуратуры по существу приобретают монопольное право производства предварительного расследования преступлений. Утвержденное 19 ноября 1926 г. ВЦИК Положение о судопроизводстве РСФСР определяет правовой статус следователей органов прокуратуры, подчеркивая их процессуальную самостоятельность при принятии конкретных решений и в то же время поднадзорность органам прокуратуры при применении уголовного и уголовнопроцессуального законодательства. В Положении сформулированы определенные требования профессионального и морально-этического характера, которым должны отвечать лица, назначаемые на должность народных следователей, старших следователей и следователей по важным делам.
Весьма сложной для органов прокуратуры в плане как законодательного регулирования, так и организации работы представлялась общенадзорная деятельность. Прокуроры или выходили за установленные пределы своих полномочий и вмешивались в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий или ведомств, или, наоборот, не использовали предоставленных им полномочий по устранению нарушений закона и подзаконных актов. В связи с этим важное значение имело Положение о Верховном Суде СССР и прокуратуре Верховного Суда СССР, утвержденное 24 июля 1929 г. постановлением ЦИК и СНК СССР. В нем весьма четко были определены предмет и пределы общенадзорной деятельности прокуроров. В число объектов прокурорского надзора были включены органы Государственного политического управления. Прокурорам было предоставлено право запрашивать народные комиссариаты и иные центральные ведомства по поводу допущенных или незаконных решений и действий и опротестовывать их в Президиум ЦИК и СНК СССР.
До 1933 г. органы прокуратуры входили структурно в состав Верховного Суда СССР. В то же время на Прокурора СССР и возглавляемые им органы возлагалась обязанность по осуществлению
Ъэ
а
П
надзора за соблюдением законности в уголовном и гражданском судопроизводстве. Такое двойственное положение в определенной степени было препятствием при осуществлении прокурорами надзора за соблюдением законов при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел и законностью и обоснованностью вынесенных судом решений, приговоров, определений и постановлений.
С годами компетенция прокуроров существенно расширялась, прокуроры приобретали навыки по осуществлению прокурорского надзора по сложившимся к тому времени основным направлениям ^
в деятельности органов прокуратуры. Жизнь и фактическое процессуальное положение органов СЪ
прокуратуры настойчиво выдвигали идею о централизации органов прокуратуры и преобразовании их в самостоятельный государственный орган общегосударственного масштаба. Это давало органам ^
прокуратуры большие возможности для установления и устранения нарушений законов, особенно в к
сфере уголовного и гражданского судопроизводства. Решению этой проблемы было посвящено постановление ЦИК и СНК СССР от 29 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР». Утвержденное 17 декабря 1933 г. Положение о Прокуратуре Союза ССР определило правовой статус ^
Прокуратуры СССР как самостоятельного государственного органа. Прокуратура Верховного Суда ^
СССР была упразднена.
Прокурор Союза ССР назначался ЦИК СССР и был подотчетен ему, а также его Президиуму. Помимо этого, Прокурор Союза ССР был подотчетен и СНК СССР. Это обеспечивало независимость е
Прокурора Союза ССР от каких-либо государственных органов и должностных лиц. Первым Прокурором Союза ССР был назначен Иван Алексеевич Акулов, известный партийный и ^
государственный деятель. На этом посту он был недолго - около двух лет, однако за это время сделал б
многое в организации работы органов прокуратуры, в усилении прокурорского надзора. ^
В Положении о Прокуратуре Союза ССР были определены отрасли прокурорского надзора, г
ставшие традиционными: ^
- общий надзор, надзор за правильным и единообразным исполнением законов судебными о
органами; °
- надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; у
- надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых ^
учреждений. Й
В Положении были определены система и структура органов прокуратуры. В качестве е
структурных подразделений в Прокуратуру входили военная и транспортная прокуратуры. Весьма ^
обстоятельно были сформулированы функции центрального аппарата Прокуратуры СССР. Его и
предназначение заключалось в осуществлении руководства нижестоящими прокуратурами путем издания различного рода указаний и распоряжений, созыва совещаний подчиненных прокуроров и ^
следователей, проведения проверок деятельности нижестоящих прокуратур, получения регулярных отчетов об их деятельности. На Прокуратуру СССР возлагались функции по подбору, расстановке и воспитанию кадров прокуроров и следователей.
Проведение в жизнь Положения о Прокуратуре Союза ССР в значительной степени способствовало укреплению единства и строгой централизации органов прокурорского надзора.
Конституция (Основной Закон) СССР, принятая 5 декабря 1936 г., впервые в истории конституционного законодательства (это была третья по счету Конституция социалистического ^
государства) вводит понятие высшего надзора за точным исполнением законов. Причем эта с
прерогатива была отнесена к полномочиям только Прокурора Союза ССР (ст. 113). с
Прокурор Союза ССР назначался Верховным Советом СССР сроком на 7 лет. Все нижестоящие Й
прокуроры назначались или их назначение утверждалось Прокурором Союза ССР на 5 лет (ст. 116). ^
Важно отметить, что в Конституции (ст. 117) был закреплен принцип независимости органов ^
прокуратуры от местных органов и подчинения их только Прокурору Союза ССР. 3
Период культа личности Сталина негативно отразился на всех сторонах государственного строительства: политического, государственного, хозяйственного, социально-культурного и правового. I ^ Весьма существенно был принижен прокурорский надзор за исполнением законов, а в области надзора за деятельностью органов ОГПУ и исполнительно-трудовых учреждений был сведен к нулю. 2
Карательная и исправительно-трудовая политика была полностью сосредоточена в органах ОГПУ и НКВД. Органы прокуратуры, в особенности военной, понесли тяжелые потери. Были репрессированы 7
многие прокуроры, отказавшиеся санкционировать незаконные решения органов госбезопасности.
Были расстреляны Н.В. Крыленко, первый прокурор Союза ССР И.А. Акулов и многие выдающиеся деятели органов прокуратуры.
В годы Великой Отечественной войны деятельность органов прокуратуры была подчинена общей задаче - победе советского народа над немецким фашизмом. В соответствии
Д
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (35) 2007
с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г., объявившим в стране военное положение, работа органов прокуратуры, как военных, так и территориальных, была перестроена на военный лад.
Главное содержание деятельности органов прокуратуры состояло в надзоре за исполнением законов военного времени, направленных на охрану общественного порядка, трудовой и государственной дисциплины, прав и законных интересов военнослужащих и их семей, охрану социалистической собственности от преступных посягательств.
Прокуроры и следователи многое сделали в борьбе с детской беспризорностью и безнадзорностью. Находясь на военном положении, прокуратура обеспечивала четкое исполнение законов о поставке военной продукции, об оказании помощи фронту и об укреплении тыла.
Интересы военного времени потребовали перестройки системы и структуры органов прокуратуры, в особенности органов прокуратуры прифронтовой полосы. С целью укрепления трудовой и исполнительской дисциплины Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16 сентября 1943 г. прокурорско-следственным работникам устанавливаются классные чины с выдачей форменного обмундирования. Одновременно вводится сравнительная градация классных чинов прокуроров и следователей, приравненных к воинским званиям.
Многие прокуроры и следователи ушли на фронт в действующую армию или в партизанские отряды. Немало погибло в боях с немецко-фашистскими захватчиками.
Прокуроры и следователи проводили большую работу вместе с Чрезвычайным государственным комитетом по расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков. Собранные материалы были использованы при разоблачении главных военных преступников на Нюрнбергском процессе.
В послевоенное время работники Прокуратуры Союза ССР, Прокуратур РСФСР, УССР и БССР провели огромную по своим масштабам работу по разоблачению немецко-фашистских захватчиков, установлению их злодеяний на оккупированных ими территориях Союза ССР. Высококвалифицированные прокуроры и следователи принимали активное участие в судебном процессе над главными военными преступниками, проходившем в Нюрнберге в период с 20 ноября 1945 г. по 1 октября 1946 г. Главным обвинителем от СССР выступил Р.А. Руденко, занимавший в тот период пост Прокурора Украины, а затем назначенный на пост Генерального прокурора Союза ССР. На Нюрнбергском судебном процессе была разоблачена сущность фашизма. Главные военные преступники понесли заслуженное наказание. Законный, обоснованный и справедливый приговор в Нюрнберге служит и поныне грозным предостережением для агрессоров любого масштаба.
В послевоенное время усилия органов прокуратуры были направлены на укрепление законности в сфере экономики. Потребовалось перестроить работу органов прокуратуры, чтобы обеспечить соблюдение законности в промышленности, в сельском хозяйстве, на транспорте. На первый план выдвигались задачи по обеспечению сохранности народного добра, соблюдению режима экономии народных ресурсов. Важную роль в усилении прокурорского надзора в сфере экономики сыграл приказ Генерального прокурора СССР № 128 от 17 июня 1946 г. «Об усилении общего надзора за точным исполнением законов». В нем были сформулированы задачи прокуроров в сфере общего надзора, определены их полномочия по устранению нарушений закона, обозначены основные средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона.
Одновременно с общим надзором совершенствовались и другие отрасли надзора, а также производство расследования совершенных преступлений. Приказом Генерального прокурора СССР № 131 от 28 июля 1949 г. вводится участковая система работы следователей органов прокуратуры. За каждым из следователей закреплялся определенный участок района или города -фактически эти участки соответствовали территориям отделений милиции. Все уголовные дела принимались следователем к своему производству по территориальности. Следователь был тесно связан с органами дознания и оперативно-розыскной службой органов внутренних дел, дислоцированными на его участке. Это способствовало более полному и быстрому раскрытию преступлений, а также их полному, объективному и всестороннему расследованию. Расследование наиболее сложных по доказательствам и степени социальной опасности преступлений поручалось старшим следователям или следователям по особо важным делам.
Учитывая большое государственное и политическое значение деятельности органов прокуратуры и в целях повышения престижа, авторитета и влияния прокуратуры на обеспечение законности в государстве, Верховный Совет СССР 19 марта 1946 г. принимает Закон СССР «О присвоении Прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР».
Необходимость реабилитации граждан, незаконно и необоснованно репрессированных в период культа личности, потребовала расширения надзорных полномочий местных судебных органов, а вместе с этим и активизации деятельности прокуроров в этом направлении.
Ъэ
а
Пе
Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 августа 1954 г. в составе Верховных судов союзных республик, краевых, областных судов, судов автономных республик, автономных областей были образованы Президиумы, полномочные рассматривать надзорные протесты соответствующих прокуроров и председателей судов.
Президиум Верховного Совета СССР принимает также Указ от 25 апреля 1955 г. «О порядке рассмотрения дел Президиумами судов».
Установленный порядок рассмотрения Президиумами судов надзорных протестов прокуроров е
и председателей судов, полномочия этих судов, ревизионное начало их деятельности - все это СЪ впоследствии было закреплено в Основах уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1958 г. и в Уголовно-процессуальном кодексе РСФСР 1960 г. и
Органы прокуратуры, осуществляя возложенные на них полномочия по опротестовыванию к
незаконных и необоснованных решений как судов, так и внесудебных органов, провели громадную по объему по плане реабилитации невинно пострадавших в период культа личности. Необходимо отметить, что эта работа продолжается и в настоящее время, главным образом силами центрального ^
аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2:
К тому же периоду относится принятие такого важного законодательного акта, как Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г.
Разработка и принятие Положения о прокурорском надзоре в СССР имели целью восстановить принципы организации и деятельности органов прокуратуры, наделить Генерального прокурора СССР ^ и подчиненных ему прокуроров дополнительными властно-распорядительными полномочиями по б установлению и устранению нарушений закона, особенно в сфере общего надзора, в стадии ^ производства дознания и предварительного следствия, а также в надзоре за законностью деятельности г исправительных учреждений. ^
В Положении содержалось весьма важное требование к организации прокуратуры: чтобы о Генеральный прокурор СССР и все подчиненные ему прокуроры строго следили за правильным и о единообразным исполнением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы у то ни было местным влияниям. В Положении были изложены задачи и полномочия прокуроров, а ^ также средства реагирования на установленные нарушения закона применительно к каждой из Я закрепленных в Положении отраслей надзора. Это способствовало организации более четкой е деятельности прокуроров по каждой из отраслей надзора, установлению параллелизма в работе ^ прокуроров различных подразделений и повышению ответственности прокуроров за качество выполненной работы.
Впервые в истории законодательства о прокурорском надзоре в Положении было е
сформулировано весьма важное требование к кадрам прокуроров и следователей: эти должности могли занимать только лица, имеющие высшее юридическое образование. Лица, не имеющие высшего юридического образования, могли быть назначены следователями и прокурорами только с согласия Генерального прокурора СССР. Речь шла о тех, кто обучался заочно в высших правовых учебных заведениях. Для прокуроров краев, областей, городов и районов был определен возрастной ценз - 25 лет.
В связи с принятием Положения о прокурорском надзоре в СССР, когда был закреплен правовой ^
статус следственного аппарата и прокуроров различного профиля, потребовалось более четко с
определить структуру центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР, прокуратур союзных и с
автономных республик, краев и областей, объем полномочий прокуроров по различным отраслям их 2!
деятельности. ^
Постановлением Президиума Верховного Совета СССР от 7 апреля 1956 г. «О структуре ^
центрального аппарата Прокуратуры СССР» вводятся отделы по отраслям надзора и различные 3
подразделения по выполнению функциональных задач, обеспечивающих успешное осуществление такого надзора. I ^
Генеральный прокурор СССР в приказе № 54 от 10 апреля 1956 г. утверждает структуру центрального аппарата Прокуратуры СССР и прокуратур республик, краев, областей. При этом в ^
пределах штатной численности органов прокуратуры и выделенных ассигнований устанавливаются излишние звенья и вводятся подразделения, предусмотренные постановлением «О структуре 7
центрального аппарата Прокуратуры СССР».
Вопросы правового, оперативного и кадрового характера решались в органах Прокуратуры СССР, прокуратурах республик и нижестоящих прокуратурах на оперативных совещаниях при руководителе прокуратуры. Фактически решение по обсуждаемому вопросу принимал не состав оперативного совещания, а сам руководитель. С учетом требований демократизации, коллегиальности и гласности
и
Д
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (35) 2007
в деятельности государственного аппарата в органах прокуратуры учреждаются коллегии (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 27 февраля 1959 г.). Коллегии были образованы при Генеральном прокуроре СССР и прокурорах союзных республик.
Усилению централизации и единства прокурорского надзора способствовала Конституция (Основной Закон) СССР, принятая 7 октября 1977 г. Следует подчеркнуть, что ни одна из прежних Конституций нашего государства - а это была по счету четвертая Конституция - не уделяла такого большого внимания и не отводила такого значительного места прокуратуре как одному из государственных органов страны. Достаточно сказать, что прокуратуре была отведена самостоятельная глава - гл. 21 (ст. 164-168), в которой были раскрыты основополагающие принципы не только организации, но и деятельности органов прокуратуры.
В Конституции (ст. 168) было закреплено положение о том, что «органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР». Эта конституционная норма обеспечивала не только единство и централизацию органов прокуратуры, но и создавала условия для установления единообразного понимания законов и их применения на территории Советского государства.
Конституция СССР (ст. 164) возлагала на органы прокуратуры обязанность осуществлять надзор не только за точным, но и единообразным исполнением законов. Необходимо отметить, что ни в Конституции СССР 1936 г., ни в Положении о прокурорском надзоре 1955 г. не было указано на обязанность органов прокуратур осуществлять надзор за единообразным исполнением законов. Между тем для нашего государства с его разветвленной экономикой и особенностями национальной культуры весьма важно, чтобы на всей территории СССР соблюдались требования по «единой» законности, какие бы проблемы законность ни затрагивала.
Весьма знаменательно, что Конституция возложила на органы прокуратуры осуществление высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов. Если Конституция СССР 1936 г. возлагала высший надзор только на Генерального прокурора СССР (ст. 113), то Конституция 1977 г. эту обязанность возложила как на Генерального прокурора СССР, так и на всех подчиненных ему прокуроров (разумеется, осуществление высшего надзора каждым из прокуроров реализовывалось в пределах его компетенции). Понятие высшего надзора означало, что он осуществляется прокурорами от имени держателя верховной власти в государстве - Верховного Совета СССР на основе принципов законности, централизации и независимости прокуроров от различного рода местных влияний.
Характеризуя законодательство о развитии прокурорского надзора, принятое в конце 80-х -начале 90-х гг., нельзя не обратить внимания на то, что в это время существенно расширяются предмет и пределы прокурорского надзора. В связи с этим следует сослаться на Закон СССР, принятый Съездом народных депутатов СССР 26 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления», которым в предмет прокурорского надзора были включены законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий и массовых движений. Были также внесены изменения в ст. 166 Конституции, регулирующую порядок назначения и подотчетность прокуроров республик. Было установлено, что прокуроры республик назначаются высшими органами государственной власти республик по согласованию с Генеральным прокурором СССР и им подотчетны. В деятельности по надзору за исполнением законов СССР прокуроры республик подотчетны также Генеральному прокурору СССР.
Были внесены коррективы и в ст. 168 Конституции СССР относительно того, что организация и порядок деятельности органов прокуратуры определяются законодательством Союза ССР и союзных республик.
История прокуратуры была бы неполной, если бы в ней не нашел отражения Закон «О прокуратуре СССР», принятый 30 ноября 1979 г. Верховным Советом СССР с целью усиления прокурорского надзора5.
В первоначальной редакции Конституции СССР (ст. 168) было сказано, что «организация и деятельность органов прокуратуры определяются Законом “О прокуратуре СССР”». То обстоятельство, что принятие Закона «О прокуратуре СССР» было предопределено Основным Законом государства, определило его императивную силу в регулировании деятельности органов прокуратуры.
Принятие Закона «О прокуратуре СССР» было обусловлено не только Конституцией СССР, но и тем, что Положение о прокурорском надзоре в СССР, принятое в 1955 г., во многом устарело и не отвечало требованиям жизни. Практика прокурорского надзора за исполнением законов выработала новые средства реагирования на установленные нарушения закона. За этот период были приняты Основы законодательства по различным отраслям права около 20 Основ), уголовные, уголовнопроцессуальные, гражданские и гражданские процессуальные кодексы союзных республик, в которых
Ъэ
с учетом современных требований определялись сущность и содержание прокурорского надзора в сфере уголовного и гражданского судопроизводства. Все эти нововведения были отражены в Законе «О прокуратуре СССР».
В Законе «О прокуратуре СССР» получил закрепление принцип демократизации и гласности в деятельности органов прокуратуры, что было особенно важно в деле установления нарушений закона и устранения причин и условий, способствовавших этим нарушениям. Были расширены пределы прокурорского надзора за исполнением законов, что способствовало усилению охраны прав и законных е интересов граждан. СЪ
Необходимо отметить, что в Законе «О прокуратуре СССР» получили дальнейшее развитие традиционно сложившиеся отрасли прокурорского надзора с изложением задач и полномочий ^ прокуроров в каждой из отраслей надзора. Определены средства прокурорского реагирования на к
установленные нарушения закона. Весьма четкая регламентация задач и полномочий прокуроров по с
каждой из отраслей надзора позволила устранить параллелизм в деятельности отдельных а подразделений Прокуратуры СССР и нижестоящих прокуратур. Л
Для прокуроров и следователей было важно, что законодатель не только предусмотрел ^ конкретные формы реагирования на установленные нарушения закона (протест, представление, постановление), но и определил их структуру, содержание и реквизиты. Это обеспечивало единство в реагировании прокуроров на установленные нарушения закона. е
В деле упорядочения работы следственного аппарата имело значение то обстоятельство, что в Законе нашел отражение правовой статус следователя, - от следователя районной (городской) ^
прокуратуры до следователя по особо важным делам при Генеральном прокуроре СССР. При этом в б
Законе подчеркивалась процессуальная самостоятельность следователя в вопросах раскрытия и ^
расследования преступления и его ответственность за законность и обоснованность принятых решений. г
Закон закрепил императивный характер полномочий прокурора по устранению установленных ^
нарушений закона, подчеркнув при этом, что требования прокурора об устранении выявленных им о
нарушений закона, предъявленные в установленном порядке, обязательны для исполнения. о
С принятием Закона «О прокуратуре СССР» получили дальнейшее расширение в деятельности у
прокуроров и следователей принципы гласности, демократии и коллегиальности. Законом ^
предусматривалось создание коллегий в Главной военной прокуратуре, прокуратурах автономных Й
республик, краев, областей, городов (на правах областей) и автономных областей. е
Весьма существенные дополнения в Закон «О прокуратуре СССР» были внесены Указом ^
Президиума Верховного Совета СССР от 16 июня 1987 г. «О внесении изменений и дополнений в и
Закон СССР “О прокуратуре СССР”». Этим Указом в обиход прокурорского надзора были введены такие средства прокурорского реагирования на установленные нарушения закона, как предписание и ^
предостережение.
В целях успешного проведения в жизнь Закона «О прокуратуре СССР» Генеральный прокурор СССР издал ряд приказов руководящего характера по всем без исключения отраслям надзора, в которых определялись задачи органов прокуратуры по установлению и устранению нарушений законности. Характерно, что приказы Генерального прокурора СССР по вопросам производства дознания и предварительного следствия были обязательными для исполнения органами МВД и КГБ.
В связи с новыми задачами, возникшими перед органами прокуратуры в 1988-1990 гг. (развитие ^
кооперативного движения, создание акционерных обществ, внедрение иностранного капитала в с
промышленность и в сельское хозяйство СССР, конверсия военной промышленности и т.д.), был с
Д
существенно трансформирован центральный аппарат Прокуратуры СССР. Постановлением 2! Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1989 г. «О структуре Прокуратуры Союза ССР» ^
преобразуется Управление общего надзора, вводится Управление по надзору за исполнением законов ^
о государственной безопасности и по межнациональным и международно-правовым вопросам, 3 получают дополнительные полномочия управления и отделы по сложившимся отраслям прокурорского надзора. Отныне Генеральному прокурору СССР было предоставлено право самому в пределах Оо установленной законом штатной численности и фонда заработной платы определять структуру и штаты Главных управлений, управлений и отделов Прокуратуры Союза ССР. 2
С распадом СССР и образованием СНГ Прокуратура Союза ССР преобразуется в межреспубликанский орган прокурорского надзора -Прокуратуру Союза суверенных государств. 7 Правовой основой деятельности прокуратуры СНГ стало общесоюзное и республиканское законодательство о прокуратуре, а также законодательство по различным отраслям права.
Для выработки совместных с прокуратурами республик решений была образована федеральная коллегия, возглавляемая Генеральным прокурором СНГ. В состав коллегии входили его заместители и Генеральные прокуроры республик. Были преобразованы некоторые отрасли надзора и основные
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (35) 2007
направления деятельности Генеральной прокуратуры по надзору за исполнением законов в СНГ. Было ликвидировано Второе управление, осуществлявшее надзор за законностью на режимных объектах. Его функции были переданы прокурорам республик. Преобразованы транспортные, природоохранные прокуратуры и прокуратуры исправительных учреждений. Их функции были переданы также прокурорам республик.
С момента своего создания одним из принципов своего функционирования советская прокуратура называла взаимодействие с гражданами и общественностью. Более того, участие населения в борьбе с преступностью считалось проявлением закономерных процессов развития социалистического государства, одним из принципов его работы. Особенно широкое распространение привлечение общественности к деятельности прокуратуры, как и иных правоохранительных органов, получило в 60-70-х гг. XX в.
В советский период взаимодействие прокуратуры с общественностью осуществлялось преимущественно по следующим направлениям. Во-первых, привлечение общественности к работе в прокуратуре, во-вторых, взаимодействие прокуратуры и общественности, в-третьих, совместное рассмотрение вопросов о применении общественного воздействия к правонарушителям и лицам, переданным на поруки трудовым коллективам6.
Основной формой привлечения населения к работе в прокуратуре стали так называемые общественные помощники прокуроров и следователей7. Институт общественных помощников создавался в целях предупреждения правонарушений, устранения причин и условий, способствующих совершению преступлений и административных правонарушений, а также для перевоспитания правонарушителей.
Деятельность общественных помощников, хотя и осуществлялась только на основании поручения прокурора, находилась, как правило, за пределами непосредственного прокурорского надзора или осуществляемой органами прокуратуры борьбы с преступностью. Она включала в себя обследование условий быта и работы правонарушителей, изучение состояния воспитательной работы в трудовых коллективах, воспитательные беседы с правонарушителями и т.д. На общественных помощников часто возлагалось осуществление и «представительских» функций: они выступали с лекциями, участвовали в консультировании граждан по правовым вопросам и т.д.
Для работы в качестве общественных помощников обычно привлекались либо пенсионеры -бывшие работники прокуратуры и суда, либо представители общественных организаций и трудовых коллективов.
Весьма значимым направлением деятельности общественных помощников прокуроров и следователей прокуратуры было их участие в выявлении причин и условий, способствующих совершению преступлений. Характерно, что постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 3 декабря 1976 г.8 кассационные и надзорные инстанции судов общей юрисдикции были ориентированы на то, что если органом дознания, следователем, прокурором или судом не были приняты меры к устранению установленных ими причин и условий совершения преступлений, то указанные суды должны вынести определение в адрес руководителя соответствующего органа. Предполагалось, что таким образом восполняется пробел в выявлении причин и условий, способствующих совершению преступлений.
Значительный вклад в профилактическую работу внесли общественные объединения правоохранительной направленности. Сотрудничество работников прокуратуры с этими объединениями и составляло второе направление взаимодействия. Оно предполагало именно сотрудничество с массовыми общественными организациями, самодеятельными общественными организациями и различными постоянно действующими комиссиями (административными, по делам несовершеннолетних и др.). Поскольку данные органы и организации имели свои собственные цели и задачи, сотрудничество их с прокуратурой осуществлялось путем участия в различных совместных программах, информационном обмене и т.д., а также в проведении совместных мероприятий. Широкое распространение получили в свое время совместные рейды членов добровольных народных дружин, товарищеских судов и работников прокуратуры по предупреждению правонарушений на отдельных предприятиях и в организациях. Кроме того, совместно с профсоюзами разрабатывались и осуществлялись мероприятия по охране трудовых прав рабочих и служащих9. В деле выявления правонарушений, а также причин и условий, способствующих совершению преступлений, большую роль играли контакты прокуратуры с органами народного контроля.
Кроме того, между прокуратурой и общественными объединениями правоохранительной направленности шел постоянный информационный обмен. прокуратура информировала общественные организации о состоянии законности на конкретных территориях, общественные правоохранительные организации же, в свою очередь, сообщали в прокуратуры о выявленных в ходе их деятельности нарушениях законности.
Ъэ
а
П
Третья форма сотрудничества органов прокуратуры с общественностью заключалась в следующем.
В случаях, если преступление не представляло большой общественной опасности, а совершившее его лицо могло быть исправлено мерами общественного воздействия, прокурор по ходатайству общественной организации либо трудового коллектива мог дать согласие на прекращение уголовного дела в отношении конкретного лица с передачей его на поруки. Обязательными условиями такой передачи было не только знакомство прокурора с той обстановкой, которая сложилась в трудовом коллективе или общественной организации, но и поддержание постоянных контактов с ними, контроль эффективности их деятельности. е
По этому направлению деятельности достаточно широко распространено было и привлечение СЪ
общественности к наблюдению за лицами, переданными на поруки.
Однако, вопрос о том, что из этих форм сотрудничества представляет собой именно ^
взаимодействие, требует отдельного рассмотрения. В литературе, посвященной организации к
взаимодействия в правоохранительной деятельности, в т.ч. правоохранительной деятельности прокуратуры, можно выделить два подхода к тому, что считать взаимодействием. Первый подход развивает и адаптирует к специфике правоохранительной деятельности понятие «взаимодействие ^ войск». Вот как раскрывает это понятие военная энциклопедия: «Взаимодействие (воен.) -согласованные по задачам (объектам), нап-равлениям, рубежам (районам) и времени действия под-разделений, частей, соединений и объединений различ-ных видов вооруженных сил, родов войск, сил флота и спец. войск в интересах достижения общей цели боя и опера-ции, один из принципов е военного искусства»10. Применительно к взаимодействую в правоохранительной деятельности данное определение можно представить следующим образом: «Это основанная на законах и подзаконных ^ актах, согласованная по целям, месту и времени дея-тельность различных звеньев правоохранительной ^
системы по охране общественного порядка и борьбе с преступностью». Как видим, они практически ^
совпадают, определяя в качестве основных признаков взаимодействия: г
а) наличие общей для сторон взаимодействия целей; ^
б) согласованность деятельности по месту и времени. о
Второй подход рассматривает взаимодействие не как деятельность, а как способ организации о
деятельности, в основе которого лежит взаимопомощь частей и элементов системы органов у
внутренних дел в целях наиболее эффективного решения задач борьбы с пре-ступностью и охраны ^
общественного порядка. Я
Однако оба подхода имеют много общего в рассмотрении цели взаимодействия. Поскольку е
«цель правоохранительной системы - охрана прав, свобод и интересов граждан, в том числе и путем ^
борьбы с преступлениями и правонарушениями»11, то и взаимодействие в деятельности и
правоохранительных органов - как особый вид деятельности или как способ организации деятельности
- должно быть ориентировано на повышение эффективности деятельности системы по достижению е
данной цели.
Следовательно, взаимодействие можно рассматривать как такой способ организации и осуществления совместной деятельности, в данном случае - прокуратуры и общественности - при котором достигается максимальная эффективность по достижению общих целей. Однако не любая совместная деятельность будет именно взаимодействием.
Хотя в литературе обычно не различают организационные формы совместной деятельности, согласованной по целям, месту и времени, обозначая ее общим словом «взаимодействие», такая ^
совместная деятельность может быть построена на двух различных принципах. Этими принципами с
является содействие и непосредственно взаимодействие. Принцип содействия предполагает с
выполнение различными участниками совместной деятельности одних и тех же функций; при этом 2!
одна из сторон является ведущей, вторая - в данном случае общественные объединения - оказывает ^
ей помощь. Принцип взаимодействия предполагает разделение сфер компетенции; при этом каждый ^
участник процесса решает свои специфические задачи и выполняет свои, только для него характерные, 3
функции, но при этом достигается общая цель.
Рассматривая существовавшие в советский период формы взаимодействия прокуратуры и Оо
общественности, можно увидеть, что они осуществлялись либо в форме содействия, т.е. делегирования прокурорскими работниками части своих полномочий общественным помощникам прокурора и 2
следователя, либо в форме непосредственно взаимодействия - т.е. деятельности, в ходе которой различные органы и организации осуществляют совместную деятельность, сохраняя свою самостоятельность и независимость. Непосредственно к взаимодействию относилось проведение совместных мероприятий общественными формированиями и прокурорскими работниками, а также обмен информацией.
Вопрос о том, к какому виду совместной деятельности отнести передачу на поруки трудового коллектива правонарушителей и лиц, обвиняемых в совершении преступления, не так прост, как может
Д
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (35) 2007
показаться на первый взгляд. Он не может быть назвать содействием, поскольку прокурор при этом не делегировал свои полномочия трудовому коллективу; скорее, прокурор присваивал себе полномочия судебных органов. Что касается трудовых коллективов, то на них фактически возлагались некоторые функции учреждений уголовно-исполнительной системы. Таким образом, хотя подобный вид деятельности и был предусмотрен УПК РСФСР и иными подзаконными актами, по сути своей он противоречил Конституции и основным, базовым принципам осуществления правосудия.
Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры в целом и Прокуратуры СССР в частности явилось проведение в жизнь Постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР».
В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и на основании ст. 176 и 179 Конституции РСФСР (1978 г.) Верховный Совет РСФСР образовал на базе действующих на территории РСФСР органов прокуратуры единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР.
Генеральному прокурору РСФСР было предложено принять в свое ведение расположенные на территории Российской Федерации органы Прокуратуры Союза ССР, учреждения, в том числе ВНИИ проблем укрепления законности и правопорядка, Институт повышения квалификации руководящих кадров, Институт усовершенствования следственных работников.
Определена штатная численность единой системы органов Прокуратуры РСФСР в количестве 39500 человек. Правительству РСФСР предложено перевести с 1 января 1992 г. органы Прокуратуры РСФСР на централизованное материально-техническое обеспечение. Принято решение об установлении кратности должностных окладов для следователей и прокуроров относительно минимальной зарплаты в РСФСР12.
С распадом Союза Прокуратура СССР перестала существовать как самостоятельный государственный орган. В каждом из суверенных государств были образованы самостоятельные прокуратуры, возглавляемые Генеральными прокурорами. Наступил период децентрализации органов прокуратуры; вводится «двойное» подчинение прокуроров - Генеральному прокурору суверенного государства и высшим органам государственной власти.
В центральных и местных органах прокуратуры стала наблюдаться большая текучесть кадров прокуроров и следователей. По сообщению Генерального прокурора РСФСР, на 1 января 1992 г. недокомплект кадров прокуроров и следователей составил 1200 чел.
Существенно снизились престиж, авторитет и влияние органов прокуратуры в вопросах укрепления законности и правопорядка. Заметно снизились профессионализм и квалификация прокуроров и следователей.
С момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР как центрального органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г.
Верховный Совет РФ 17 января 1992 г. принял Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации». Закон вступил в силу с 18 февраля 1992 г.13 Одновременно Верховный Совет РФ принял постановление «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”». Со дня введения в действие закона «О прокуратуре Российской Федерации» признал не действующим на территории Российской Федерации Закон СССР «О прокуратуре СССР».
В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» определены предмет и пределы надзора, куда входят:
- надзор за исполнением действующих в Российской Федерации законов;
- принятие мер, направленных на устранение нарушений закона;
- осуществление уголовного преследования в отношении лиц, совершивших преступления.
Прокуратура имеет целью обеспечение в Российской Федерации верховенства действующих
законов.
Закон трансформирует содержание и назначение прокурорского надзора в уголовном и гражданском судопроизводстве, отводя прокурорам роль стороны при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, хотя за прокурорами сохраняется право опротестовывания незаконных и необоснованных судебных решений.
Законодателем разработаны принципы организации и деятельности органов прокуратуры, среди которых нашли отражение такие, как единство и централизация системы прокурорских органов, независимость прокуратуры от органов государственной власти и управления, гласность и демократизация в деятельности органов прокуратуры и др.
Закон сохраняет сложившуюся ранее систему и структуру органов прокуратуры. Наряду с территориальной прокуратурой в системе органов прокуратуры Российской Федерации действуют
Ъэ
П
военная, транспортная, природоохранная прокуратуры, прокуратура исправительно-трудовых учреждений, прокуратура Второго управления Генеральной прокуратуры РФ.
Один из разделов Закона посвящен задачам, полномочиям прокуроров и средствам реагирования на установленные нарушения закона по каждой из отраслей прокурорского надзора.
Достаточно полно в Законе представлена кадровая политика. Здесь закреплены положения, связанные не только с подбором, расстановкой и воспитанием кадров, но и с мерами правовой и социальной защиты прокуроров и следователей, а также их семей. ^
В целях успешного проведения в жизнь Закона «О прокуратуре Российской Федерации» СЪ
Генеральный прокурор РФ издал ряд приказов руководящего характера, в т.ч. № 7 от 11 марта 1992 г.
«О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона Российской Федерации “О прокуратуре и
Российской Федерации”» и № 20 от 28 мая 1992 г. «Об организации надзора и управления в органах к
прокуратуры Российской Федерации». В них определены цели прокурорского надзора на современном с
этапе, тактика и методика деятельности органов прокуратуры по разлитым отраслям прокурорского а
надзора, а также формы прокурорского реагирования на установленные нарушения закона. Д;
Общегосударственная значимость возложенных на прокуратуру функций предопределила ее ^
статус как конституционного органа, закрепленного в гл. 7 Конституции Российской Федерации «Судебная власть», принятой 12 декабря 1993 г. В результате законодательных преобразований прокуратура России окончательно сформировалась как структурно и функционально самостоятельный е государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти.
В настоящее время сотрудничество прокуратуры с населением - гражданами и общественными ^ организациями - переживает кризис. Видится, что причины его лежат в следующих областях. ^
Во-первых, это общий «системный» кризис правоохранительной системы Российской ^
Федерации, затронувший и систему социальной профилактики, которая практически распалась из-за г
отсутствия общего руководства и концепции деятельность в стремительно изменяющихся социальных ^
и политических условиях. Были утрачены многие наработки советского периода, по большей части о
системы и методики предупредительно-профилактической работы. В настоящее время отсутствуют о
те трудовые коллективы и общественные организации, которые в советский период реализовывали у
значительный объем этой работы. У правоохранительных органов, в т.ч. и у прокуратуры, отсутствует ^
достаточная база - кадровая, организационная - для проведения полноценной предупредительно- Я
профилактической работы. е
Органы государственной власти и местного самоуправления еще далеко не везде проявляют ^
должное внимание к вопросам предупреждения преступлений. Воссоздание новой системы и
предупреждения преступлений, соответствующей изменившимся экономическим, политическим, социальным условиям, обновленному законодательству, во многом зависит от инициатив и усилий е
правоохранительных органов, и в первую очередь прокуратуры, координирующей в соответствии с Законом их деятельность по борьбе с преступностью14.
Во-вторых, фактически отсутствует законодательная база предупреждения преступлений на федеральном уровне. Необходимо принять законы, системно регулирующие данное направление противодействия преступности, а также определяющие порядок участия граждан в охране правопорядка. Многие субъекты Российской Федерации принимают собственные законодательные акты предупредительной направленности, но они не образуют единой системы, разрозненны и не ^
согласованы между собой. с
С другой стороны, само российское законодательство о прокуратуре, в отличие от с
законодательных актов советского периода, не декларирует необходимость сотрудничества с Й
общественными организациями и населением в ходе осуществления прокурорско-надзорной ^
деятельности. Ст. 4 закона «О прокуратуре РФ» обязывает органы прокуратуры информировать ^
«федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской 3
Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности». А ст. 5 указанного закона прямо декларирует невмешательство кого бы то ни было в прокурорско-надзорную Оо
деятельность.
Но значит ли это, что взаимодействие органов прокуратуры с населением и общественными 2
организациями правоохранительной направленности действующим законодательством не ^
предусмотрено? Конечно, к такому выводу прийти нельзя. Изменились возможные формы совместной 7
деятельности прокуратуры и общественности.
Понятно, что третья из рассмотренных выше форм сотрудничества, существовавших в советский период, в настоящее время неприменима. Решение о виновности либо невиновности лица, подозреваемого в совершении преступления, может вынести только суд. В ныне действующем УПК РФ отсутствуют нормы, которые существовали в УПК РСФСР и разрешали следователю или органу
Д
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (35) 2007
дознания прекращать уголовные дела с передачей материалов в товарищеский суд или передачей обвиняемого на поруки, фактически признавая лицо виновным в совершении преступления. В истории нашей страны были известны и внесудебные органы разрешения уголовных (вернее, политических) дел - Особые совещания НКВД, так называемые «тройки», «двойки», которые были правомочны назначать уголовное наказание вплоть до смертной казни. Такое положение дел противоречит исключительности судебной власти и не должно иметь места в правовом государстве.
Информационное взаимодействие прокуратуры с органами власти всех уровней, а также с общественными организациями правоохранительной направленности сохранилось и прямо декларируется упомянутой выше ст. 4 Закона о прокуратуре. Такое информационное взаимодействие обладает выраженной профилактической направленностью. Прокурорские работники регулярно направляют информацию о состоянии законности и правопорядка в органы государственной власти различных уровней, выступают по этим вопросам перед населением по месту жительства граждан и в трудовых коллективах. С другой стороны, в организации прокурорско-надзорной деятельность большое внимание уделяется работе с письмами и обращениями граждан, с поступающими в прокуратуру жалобами и сообщениями о нарушениях закона.
Кроме того, в Законе о прокуратуре в качестве значимого направления прокурорской деятельности рассматривается координация деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью. Основным органом, осуществляющим этот вид деятельности прокуратуры, является координационное совещание, которое образуется в составе председателя - прокурора и членов - руководителей соответствующих правоохранительных органов. На городском либо районном уровне в него, как правило, входят руководители органов внутренних дел, Федеральной таможенной службы, ФСБ, ФСКН, прокуроры специализированных прокуратур. Кроме того, для участия в работе координационных совещаний приглашаются председатель суда и представители учреждений, входящих в систему Министерства юстиции РФ15. Хотя представители негосударственных структур и общественных объединений правоохранительной направленности, как и местных органов власти, в состав постоянно действующих координационных совещаний не включаются, с учетом характера и уровня обсуждаемых вопросов они могут быть приглашены для участия в работе совещания. В любом случае принятые координационным совещанием решения при необходимости доводятся до их сведения.
Что касается привлечения населения к работе следователей прокуратуры, то, в отличие от положений УПК РСФСР, ст. 128 которого обязывала следователя «широко использовать помощь общественности для раскрытия преступлений и для розыска лиц, их совершивших, а также для выявления и устранения причин и условий, способствовавших совершению преступлений», в ныне действующем УПК РФ подобных положений нет. Таким образом, действующий УПК РФ, прямо не запрещая, фактически устраняет правовые основания для существования института общественных помощников следователей.
Ориентируясь на действующее законодательство, можно сделать вывод о том, что в настоящее время как наиболее оптимальной, так и наиболее распространенной формой совместной деятельности прокуратуры и населения является именно взаимодействие. Законодательная база для совместной деятельности в форме содействия не разработана, и вопрос о необходимости возрождения института общественных помощников прокурора остается открытым.
Тем более необходимо отметить третью проблемную, кризисную область, которая затрудняет взаимодействие прокуратуры и общественности - в каких бы то ни было формах. Это - общая социальная пассивность населения, незаинтересованность его в участии в государственной деятельности, в т.ч. в деятельности правоохранительной, прокурорской надзорной.
С одной стороны, эта пассивность вызвана тем, что подавляющее большинство россиян, как, впрочем, и граждан любого другого общества, действуют в соответствии с концепцией «рационального выбора». Если общественно-политическая активность не сулит каких-то прямых материальных или карьерных выгод, не выступает в качестве некоего «социального лифта», то, естественно, жизненная энергия людей направляется в иные сферы и на другие объекты приложения усилий. Это, прежде всего, работа, образование, семья, дети и т.д.16 Примером того, как работает указанный принцип, является резкое снижение числа дружинников после отмены льгот для членов добровольных народных дружин. Это еще более актуально для сложившейся в настоящее время в нашей стране социальной и экономической ситуации.
С другой стороны, нельзя не учитывать общее разочарование в декларированных, но фактически не предоставленных демократическими преобразованиями возможностях, правовой нигилизм, дистанцирование подавляющего большинства населения от деятельности государственных органов; создаваемые средствами массовой информации негативные установки по отношению к правоохранительным органам в целом и к работникам прокуратуры, в частности.
Общим тревожным симптомом является и выделяемая некоторыми социологами тенденция превращения гражданского общества в «массовое» общество, в котором связи между людьми носят все более формальный, безличный характер.
Таким образом, в настоящее время наблюдается, с одной стороны, необходимость более тесного привлечения общественности к участию в работе прокуратуры, с другой - отсутствие заинтересованности в этом сотрудничестве со стороны негосударственных организаций и структур. Именно в преодолении этого противоречия и заключается одно из перспективных направлений работы прокуратуры РФ.
1 См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник // Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2003.
2 См.: Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 821.
3 См.: Басков В.И., Коробейников Б.В. Прокурорский надзор. М., 2000.
4 Еженедельник советской юстиции. 1923. № 11. С. 200.
5 Басков В. И., Коробейников Б.В. Указ. соч. М., 2000.
6 См.: Прокурорский надзор в СССР М., 1969.
7 См., напр.: Добында В.А. Об участии общественных помощников прокурора в предупреждении правонарушений // Вопросы предупреждения преступности. Вып. 3., М., 1965; Звирбуль В.К. Координация работы органов прокуратуры, суда и охраны общественного порядка по борьбе с преступностью // Вопросы предупреждения преступности. Вып. 4., М., 1966.; Казанджан М.А., Деятельность следователей по выявлению криминогенных обстоятельств и привлечению общественности к их устранению: Учебное пособие. Ташкент, 1979; и др.
8 О дальнейшем совершенствовании судебной деятельности по предупреждению преступлений: Постановление Пленума ВС СССР № 15 от 3 декабря 1976г. // Бюллетень Верховного Суда СССР. 1997. № 1. с. 24.
9 См.: Прокурорский надзор в СССР
10 Советская военная энциклопедия: В 8 т. Т. 2. М., 1976. С. 123.
11 Аврутин Ю.Е., Зубов И.Н. Органы внутренних дел в государственном механизме Российской Федерации (государственноправовые и социальные вопросы функционирования и перспектив развития): Монография. СПб., 1998. С. 14.
12 Излагается по материалам протокольного отдела Верховного Совета РСФСР
13 О прокуратуре РФ: ФЗ от 17 января 1992 г. // Ведомости РФ. 1992. № 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7.
Ст. 878.
14 См.: Настольная книга прокурора. М., 2002.
15 О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: Указ Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567 // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1958.
16 См.: Петухов В.В. Политическая активность и гражданская самоорганизация россиян // ОНС: Общественные науки и современность. 2002. № 6.
С.Е. Байкеееа*
Правовое регулирование подготовки кадров в специализированных учебных заведениях МВД царской России
Жизнь и практика заставляли губернаторов и уездное полицейское начальство с одобрения МВД создавать на местах разнообразные школы для полицейских чинов, в первую очередь для института полицейских урядников, образованного в 1878 г. Причиной тому был низкий образовательный уровень полицейских чиновников.
Даже в 1881 г. при сенатской ревизии Уфимской и Казанской губерний отмечалось, что «в числе существующих недостатков нынешнего положения уездной полиции нельзя оставить без внимания весьма низкий уровень образования большинства полицейских чиновников и отсутствие надлежащей служебной подготовки у лиц, назначаемых на должности исполнительных чиновников. Хотя в видах улучшения личного состава уездной полиции и приведения его в соответствие с важным значением возлагаемых на полицию обязанностей, весьма желательно введение образовательного ценза для занятия полицейских должностей, но так как при большом числе полицейских чиновников и существующем в обществе предубеждении против полицейской службы, установление образовательного ценза могло бы повлечь затруднения в замещении полицейских должностей, то на первое время ценз этот возможно было бы установить только для лиц, назначаемых на должности
* Кандидат юридических наук, доцент.
