CC BY
17Wschodnioeuropejskie Czasopismo Naukowe (East European Scientific Journal) #10, 2016 Ш11Ж9И
РАЗВИТИЕ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО-ОРИЕНТИРОВАННЫХ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА РЕГИОНА
Богославцева Людмила Викторовна
Кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, Ростовского Государственного Экономического Университета
(РИНХ) Карепина Оксана Ивановна
Кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, Ростовского Государственного Экономического Университета
(РИНХ) Богданова Оксана Юрьевна
Кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов, Ростовского Государственного Экономического Университета
(РИНХ)
Статья посвящена перспективам развития программно-целевого метода финансирования социальных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации (на примере Ростовской области) с целью повышения эффективности социальной политики региона. В статье обосновывается необходимость четкого определения показателей (индикаторов) финансирования социальных программ, которые призваны отражать реальность и достоверность достижения целей программ. Раскрываются новации разработки социальных программ в части определения рисков их реализации, учет которых позволит обеспечить финансирование социальных расходов бюджета в целях обеспечения социальной защиты граждан.
Ключевые слова: финансирование, программная структура бюджета, социальная политика, риски реализации социальных программ, индикаторы социальных программ, приоритеты социальной политики
INNOVATIONS: NOTION AND THE IMPORTANCE AT THE MODERN STAGE
Bogoslavtseva L.V.
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Department of Finance, the Rostov State Economic University
Karepina O. I.
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Department of Finance, the Rostov State Economic University
Bogdanova O. Y.
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Department of Finance, the Rostov State Economic University
The article is devoted to the prospects of the development of program-target method of funding social expenditure budgets of the subjects of the Russian Federation (on an example of the Rostov area) in order to increase the efficiency of the region's social policies. The necessity of a clear definition of indicators (indicators) financing social programs, which are designed to reflect the reality and validity of program goals. Disclosed innovation development of social programs in terms of determining the risk of their realization, the account which will allow for the financing of social spending in order to ensure the social protection of citizens.
Key words: funding, program budget structure, social policy, social programs, risks, indicators of social programs, social policy priorities
Постановка проблемы. Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития страны в условиях адаптации бюджетной системы Российской Федерации к замедлению темпов роста бюджетных доходов увеличивает актуальность разработки и реализации системы мер, направленных на достижение целей социальной политики государства.
Анализ последних исследований и публикаций. Анализ литературы по исследуемой проблеме показал, что различные аспекты развития программно-целевого финансирования достаточно обстоятельно освещены отечественными учеными и практиками: Ивановой О.Б., Денисовой И.П., Рукиной С.Н., Лукиным В.Д, Кочетовой Е.А., Фроловой А.В. и др.
Выделение нерешенных ранее частей общей проблемы. Отмечая многообразие теоретических подходов и прикладных исследований по поднимаемой проблеме, следует подчеркнуть, что авторами не акцентировалось внимание на необходимости четкого определения показателей финансирования социальных программ и разработки социальных программ в части определения рисков их реализации, учет которых позволит обеспечить финансирование социальных расходов бюджета в целях обеспечения социальной защи-
ты граждан. Данное обстоятельство предопределило выбор основных направлений научной статьи.
Цель статьи. Статья посвящена перспективам развития программно-целевого метода финансирования социальных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации (на примере Ростовской области) с целью повышения эффективности социальной политики региона; обосновывается необходимость четкого определения показателей (индикаторов) финансирования социальных программ, которые призваны отражать реальность и достоверность достижения целей программ; раскрываются новации разработки социальных программ в части определения рисков их реализации, учет которых позволит обеспечить финансирование социальных расходов бюджета в целях обеспечения социальной защиты граждан.
Изложение основного материала. В соответствии с принципами разграничения бюджетных полномочий по регулированию бюджетных правоотношений решение этих вопросов осуществляется каждым публично-правовым образованием самостоятельно, но в рамках единых нормативно-правовых документов, устанавливающих требование формирования расходов бюджетов в программном формате.
ШДЖЭИ Wschodnioeuropejskie Czasopismo Naukowe (East European Scientific Journal) #10, 2016
Важную роль в разработке методологических положений по формированию и финансированию социальных программ сыграл отечественный опыт реализации приоритетных национальных проектов «Образование», «Здравоохранение», «Доступное жилье», «Развитие АПК», которые с 2010 года начали преобразовываться в государственные программы.
Опыт реализации приоритетных национальных проектов позволил выявить ряд особенностей, которые, не в полной мере отвечали требованиям прозрачности направления средств федерального бюджета и оценки эффективности их использования в рамках реализации приоритетных национальных проектов:
- в федеральном бюджете и соответственно в бюджетах субъектов Федерации и муниципальных образований не указывался общий объем средств на реализацию каждого проекта;
- отсутствие в бюджетной классификации отдельных кодов для учета средств, направляемых в рамках финансового обеспечения приоритетных национальных проектов.
В этой связи переход на программную структуру расходов бюджетов предопределил необходимость разработки паспорта программы, который обеспечивает стандартный подход к формированию расходов бюджетов, направленный на повышение эффективности использования бюджетных средств.
Особенностями программно-целевого метода формирования расходов бюджетов являются:
- определение четкой цели программы, достижению которой подчинены все направления программы и выделяемые на его реализацию бюджетные средства;
- обеспечение обособленной вертикальной системы управления конкретной программой и повышение качества контроля за целевым использованием бюджетных средств;
- финансирование программ приобретает особую форму бюджетного финансирования в форме субсидий;
- долговременность программ создает условия для реа-
лизации их инвестиционной составляющей;
- ориентация на национальных производителей в части укрепления материальной базы социальных отраслей и закупок через систему государственного заказа.
С 2014 года в соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации Правительством Ростовской области и Министерством финансов Ростовской области формируется и исполняется областной бюджет в программном формате на основе 21-й утвержденной государственной программы Ростовской области, в том числе 9 социальных.
К нормативно-правовой и методической базе для разработки государственных программ Ростовской области относятся следующие документы:
- Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Ростовской области (постановление Правительства Ростовской области от 31 июля 2013 г. № 485);
- Перечень государственных программ Ростовской области (распоряжение Правительства Ростовской области от 31 июля 2013 г. № 297);
- Методические указания по разработке и реализации госпрограмм (приказ Минэкономразвития Ростовской области от 15 августа 2013 г. № 70);
- Постановление Правительства Ростовской области от 23.09.2013 № 583 «Об утверждении государственной программы Ростовской области «Управление государственными финансами и создание условий для эффективного управления муниципальными финансами». По аналогии с федеральной государственной программой данная государственная программа Ростовской области является «обеспечивающей» и определяет принципиальные тенденции развития государственных финансов Ростовской области, совершенствования межбюджетных отношений.
Охарактеризуем основные отличия государственных программ Ростовской области от областных долгосрочных целевых программ. Таблица 1.
Таблица 1.
Отличия государственных программ Ростовской области от областных долгосрочных целевых программ
Областные долгосрочные целевые программы Государственные программы Ростовской области
1.Областная долгосрочная целевая программа может включать в себя подпрограммы, ведомственные целевые программы. Областная долгосрочная целевая программа может включать также финансовое обеспечение государственного задания. 1. Государственная программа включает в себя подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти.
2.Государственный заказчик областной долгосрочной целевой программы - орган исполнительной власти Ростовской области, ответственный за разработку, утверждение и реализацию программы; для программ, имеющих более одного государственного заказчика, определяется государственный заказчик - координатор. 2.Разработка и реализация государственной программы осуществляются областным органом исполнительной власти либо иным главным распорядителем средств областного бюджета, определенным Правительством Ростовской области в качестве ответственного исполнителя государственной программы.
3. Исполнители областной долгосрочной целевой программы - органы исполнительной власти Ростовской области, органы местного самоуправления муниципальных образований в Ростовской области и учреждения, которые являются получателями бюджетных средств и имеют законодательно подтвержденное право на выполнение соответствующих полномочий. 3.Соисполнителями являются областные органы исполнительной власти и (или) иные главные распорядители средств областного бюджета, являющиеся ответственными за разработку и реализацию подпрограммы (подпрограмм).
Данные таблицы, отражают, что переход к формированию государственных программ региона способствует стандартизации этого процесса, повышению эффективности использования бюджетных средств и ответственности областных органов исполнительной власти за достижение поставленных целей.
Отметим, что а среднесрочный период в областном бюджете Ростовской области расходы сформированы в рамках государственных программ Ростовской области и непрограммных расходов.
На реализацию принятых государственных программ Ростовской области предусмотрено в 2015-2017 годах ежегодно более 90 процентов расходов областного бюджета.
Приоритетное место среди принятых программ занимает социальная сфера. Социальную направленность имеют 9
государственных программ Ростовской области. Рисунок 1.
В основном это государственные программы, направленные на развитие образования, здравоохранения, культуры и спорта, социальную поддержку и социальное обслуживание населения области, поддержку молодежи. Основные цели социальных программ это:
- обеспечение высокого качества образования в Ростовской области;
- повышение эффективности медицинских услуг и доступности социального обслуживания населения;
- сохранение культурного и исторического наследия Ростовской области;
- создание условий, обеспечивающих возможность заниматься спортом и вести здоровый образ жизни;
- сохранение стабильной ситуации на рынке труда.
Программы социальной направленности областного бюджета Ростовской области_
Государственная программа Ростовской области «Развитие
образования»
Государственная программа Ростовской области «Развитие _здравоохранения»;_
Государственная программа Ростовской области «Социальная поддержка граждан» _
Государственная программа Ростовской области «Доступная _среда»;_
Государственная программа Ростовской области «Развитие культуры и туризма»
Государственная программа Ростовской области «Развитие
физической культуры и спорта»; )
Государственная программа Ростовской области «Молодежь
Ростовской области»;
Государственная программа Ростовской области «Содействие занятости населения»;
Государственная программа Ростовской области «Поддержка казачьих обществ Ростовской области».
Рисунок 1. - Программы социальной направленности областного бюджета Ростовской области
Нареализацию,представленныхнарисунке1социаль-ных программ в 2015 году было запланировано 88,2 млрд. руб., что составляло 66,8 % от всех расходов областного бюджета.
К государственным программам Ростовской области социального характера, получающим наибольшее финансирование из бюджета можно отнести такие программы, как «Развитие образования», «Социальная поддержка граждан», «Развитие здравоохранения», финансирование которых составляет более 62,5 % от общего объема бюджетного
финансированиягосударственныхпрограммсоциального характера. Отметим, что именно эти государственные программы также являются наиболее бюджетоемкими на федеральном уровне.
Развитие социальной сферы Ростовской области согласно Стратегии социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020 года предполагает концентрацию бюджетных средств на решение проблем обеспечения благоприятного демографического баланса и улучшения благосостояния людей.
Обеспечение гарантированных, минимально достаточных условий жизни для наиболее уязвимых слоев населения остается важнейшей социальной функцией государственной власти. Приоритетным направлением развития социальной защиты населения является социальное обслуживание пожилых людей, инвалидов, детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в трудной жизненной ситуации, и детей с ограниченными возможностями.
При проведении социальной политики необходима адекватная оценка сопутствующих рисков и гибкое реагирование на возникающие неблагоприятные тенденции.
Риски реализации государственных социальных программ Ростовской области, которыми могут управлять ответственный исполнитель и участники государственной программы, уменьшая вероятность их возникновения, отражены в таблице 2.
Таблица 2.
Причины возникновения рисков реализации социальных программ Ростовской области и меры по их снижению
Риски Содержание, причины и меры по снижению
Организационные риски. Связаны с ошибками управления реализацией государственной программы. Непринятие мер по урегулированию организационных рисков может повлечь нецелевое и (или) неэффективное использование бюджетных средств, невыполнение ряда мероприятий государственной программы или нарушение сроков их выполнения. Мерами по снижению организационных рисков являются закрепление персональной ответственности исполнителей мероприятий государственной программы; повышение квалификации и ответственности персонала ответственного исполнителя для своевременной и эффективной реализации предусмотренных мероприятий; координация деятельности персонала ответственного исполнителя и налаживание административных процедур для снижения данного риска.
Финансовые риски. Недофинансирование мероприятий государственной программы может привести к снижению показателей ее эффективности, прогнозируемости результатов, вариативности приоритетов при решении рассматриваемых проблем. Данные риски возникают по причине продолжительности срока реализации государственной программы, а также высокой зависимости ее успешной реализации от стабильного финансирования. Мерами по снижению финансовых рисков являются обеспечение сбалансированного распределения финансовых средств по основным мероприятиям государственной программы в соответствии с ожидаемыми конечными результатами; ежегодное уточнение объемов финансовых средств, предусмотренных на реализацию программных мероприятий, в зависимости от достигнутых результатов.
Социальные риски. Одним из основных рисков является макроэкономическое условие развития Ростовской области и, как следствие, отсутствие официальных источников доходов у граждан, имеющих право на меры социальной поддержки. Для минимизации социальных рисков будет осуществляться: мониторинг исполнения действующего законодательства органами местного управления; мониторинг и оценка предоставления мер социальной поддержки. Социальные риски связаны также с дефицитом кадров системы социального обслуживания населения. Минимизации данных рисков будет способствовать реализация предусмотренных в государственной программе мер, направленных на повышение средней заработной платы социальных работников, среднего и младшего медицинского персонала, врачей, педагогических работников государственных учреждений социального обслуживания населения, оказывающих социальные услуги детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, повышение престижа профессии социальных работников (в том числе ежегодное проведение областного конкурса «Лучший работник учреждения социального обслуживания» с награждением победителей конкурса).
Непредвиденные риски. Связаны с кризисными явлениями в экономике Российской Федерации, с природными и техногенными катастрофами. Возникновение непредвиденных рисков может привести к снижению бюджетных доходов, ухудшению динамики основных макроэкономических показателей, в том числе повышению инфляции, а также потребовать концентрации бюджетных средств на преодоление последствий таких катастроф.
Информационные риски. Связаны с отсутствием или недостаточностью отчетной информации, используемой в ходе реализации подпрограммы. С целью минимизации информационных рисков в ходе реализации подпрограммы будет проводиться работа, направленная на: совершенствование форм статистического наблюдения в сфере реализации государственной программы, в целях повышения их полноты и информационной полезности; мониторинг и оценку исполнения целевых показателей государственной программы.
В целом, способом ограничения рисков можно считать ежегодная корректировка целевых показателей в зависимо-мониторинг эффективности проводимых мероприятий, сти от достигнутых результатов.
Основные приоритеты в сфере реализации государственных социальных программ определены исходя из Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р, Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 606 «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации», Стратегии социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020 года, утвержденной постановлением Законодательного Собрания Ростовской области от 30.10.2007 № 2067.
Вышеперечисленными правовыми актами предусматривается, в том числе, достижение следующих целей в реализации социальной политики:
обеспечение эффективного функционирования системы социальных гарантий (социальной защиты);
создания условий, благоприятных для рождения детей. К приоритетным направлениям социальной политики, определенным вышеуказанными нормативными правовыми актами отнесены, в том числе:
модернизация и развитие сектора социальных услуг; обеспечение доступности социальных услуг высокого качества для всех нуждающихся граждан пожилого возраста и инвалидов путем дальнейшего развития сети организаций различных организационно-правовых форм и форм собственности, предоставляющих социальные услуги.
Исходя из стратегических целей развития Российской Федерации, ключевых приоритетов развития Ростовской области охарактеризуем особенности реализации государственной программы Ростовской области «Социальная поддержка граждан». Прежде всего, в программе определены цели ее реализации:
- создание условий для роста благосостояния граждан -получателей мер социальной поддержки;
- повышение доступности социального обслуживания
населения.
Для достижения целей государственной программы Ростовской области «Социальная поддержка граждан» предстоит обеспечить решение следующих задач:
- выполнение обязательств государства по социальной поддержке граждан;
- обеспечение потребностей граждан старших возрастов, инвалидов, включая детей-инвалидов, семей и детей в социальном обслуживании;
- создание благоприятных условий для жизнедеятельности семьи, функционирования института семьи, рождения детей;
- повышение качества предоставляемых пожилым людям и инвалидам социальных услуг путем внедрения новых форм социального обслуживания.
К сожалению, цели и задачи программы носят концептуальный характер, что свидетельствует о необходимости разработки конкретных мероприятий с использованием количественных и качественных показателей, отражающих необходимый объем финансирования принятых публичных нормативных обязательств с целью повышения их эффективности и результативности.
Мероприятия государственной программы разработаны по 4 подпрограммам:
- подпрограмма "Социальная поддержка отдельных категорий граждан";
- подпрограмма "Модернизация и развитие социального обслуживания населения, сохранение кадрового потенциала";
- подпрограмма "Совершенствование мер демографической политики в области социальной поддержки семьи и детей";
- подпрограмма "Старшее поколение".
Финансирование мероприятий в комплексе призвано
обеспечить достижение целей государственной программы и решение программных задач для достижения значения показателей (индикаторов), которые приведены в таблице 3.
Таблица 3.
Показатели (индикаторы) государственной программы Ростовской области «Социальная поддержка граждан»
Показатель (наименование) Ед. изм. Значение показателя
2012 год 2013 год 2014 год 2015 год 2016 год 2017 год 2018 год 2019 год 2020 год
1. Доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума в общей численности населения Ростовской области % 12,9 13,1 12,5 16,2 15,5 14,3 14,3 14,3 14,3
2. Доля граждан, получивших социальные услуги в учреждениях социального обслуживания населения, в общем числе граждан, обратившихся за получением социальных услуг в учреждения социального обслуживания населения % 96,5 94,8 95,6 98,1 97,0 97,3 100,0 100,0 100,0
Интересно отметить, что реализация мероприятий государственной программы характеризуется всего двумя индикаторами, а с учетом подпрограмм - двадцатью инди-
каторами, которые требуют постоянного мониторинга их выполнения.
ШДЖЭИ Wschodnioeuropejskie Czasopismo Naukowe (East European Scientific Journal) #10, 2016
В результате реализации программы ожидаются следующие результаты:
- снижение бедности среди получателей мер социальной поддержки на основе расширения сферы применения адресного принципа ее предоставления;
- удовлетворение к 2020 году потребностей граждан пожилого возраста и инвалидов, включая детей-инвалидов, в постоянном постороннем уходе в сфере социального обслуживания населения;
- обеспечение поддержки и содействие социальной адаптации граждан, попавших в трудную жизненную ситуацию или находящихся в социально опасном положении;
- рост рождаемости;
- преобладание к 2020 году семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.
Выводы и предложения. Таким образом, приоритетными государственными программами Ростовской области являются государственные социальные программы, направленные на улучшение условий жизни населения Ро-
стовской области, адресное решение социальных проблем, предоставление качественных государственных услуг на основе целей и задач, определенных указами Президента Российской Федерации и Стратегией социально-экономического развития Ростовской области на период до 2020 года. Отметим, что в целях увеличения прозрачности указанных расходов, по нашему мнению, необходимо в пояснительной записке к бюджету выделять расходы на конкретные программы с отражением целевых показателей, которые должны быть достигнуты в ходе их реализации.
Таким образом, совершенствование программно-целевого формата бюджета призвано обеспечить достижения показателей и итогов выполнения государственных социальных расходов, что позволит более четко определить адресность, цели и результаты использования бюджетных средств на социальную защиту граждан, установить индикаторы, характеризующие их достижение, организовать на постоянной основе мониторинг эффективности бюджетных расходов в социальной сфере.
Список литературы:
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации, ст. 179 «Государственные программы РФ, государственные программы субъекта РФ, муниципальные программы» (в ред. Федерального закона от 07.05.2013 N 104-ФЗ). // Консультант Плюс.
2. Постановление Правительства Ростовской области от 25 сентября 2013 года № 597 «Об утверждении государственной программы Ростовской области « Социальная поддержка граждан» (с изменениями на: 30.03.2016). // http://docs. cntd.ru/document/.
3. Официальный портал Правительства Ростовской области.// http://www.minfin.donland.ru.
4. Богданова О.Ю. О социальной защищенности трудозанятого населения в современных условиях.// Вестник Ростовского Государственного Экономического Университета (РИНХ). 2009. № 28. С. 57-64.
5. Богославцева Л.В. Перспективы внедрения программного бюджета как инновационного метода бюджетного планирования.// Финансовые исследования. 2011. Т. 3. № 1-1. С. 52-66.
6. Карепина О.И. К вопросу о показателях эффективности бюджетных расходов.// Теоретические и прикладные аспекты современной науки. 2015. № 7-7. С. 69-73.
