CC BY
12
1 кя»***
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОТРАСЛЕВЫХ НАУК
РАЗВИТИЕ ПОНЯТИЯ ЛОББИЗМА В РОССИЙСКОЙ И ЗАРУБЕЖНОЙ НАУКЕ И ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ПРАКТИКЕ
DOI: http://dx.doi.org/10.14420/ru.2019.6.4
Ильковский Артём Алексеевич, магистрант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, e-mail: artem-5311@mail.ru.
Аннотация. Лоббирование представляет собой процесс целенаправленно-
го влияния заинтересованных лиц на уполномоченных представителей органов государственной власти, местного самоуправления по принятию общеобязательных, формально-определённых правил поведения. Такое влияние может нести в себе как противоправные, так и правомерные средства воздействия. Автор в статье рассматривает как правомерные формы лоббистской деятельности формы, так и противоправные. Коррупция представляет собой проявление криминального лоббизма. Подкуп, угрозы, шантаж - все это способы противоправного воздействия на правотворческий орган с целью обеспечить решение, необходимое для группы давления.
В статье рассмотрено формирование подходов к лоббизму в научной литературе и законодательстве Российской Федерации и иностранных государств. Приведены данные о динамике индекса коррупции и принятия законов о лоббизме. На основе российской практики, законодательных предложений и правовых актов других государств сделаны выводы о необходимости сравнительно-правовых исследований с целью определения возможности и перспектив принятия в России опыта других государств в регулировании лоббизма.
Ключевые слова: лоббизм; лоббистская деятельность; законодательный процесс;
группы влияния; институт лоббирования; конфликт интересов; группы влияния; обеспечение законодательного процесса; подкуп законодателя; коррупция; институты публичной власти; индекс коррупции; транспарентность антикоррупционная экспертиза; противодействие коррупции.
Развитие демократических начал в современных политико-правовых процессах расширяет многообразие форм взаимодействия разнообразных социальных групп и органов государственной власти. Лоббирование - достаточно противоречивое и сложное явление. В обыденном сознании лоббизм часто ассоциируется с коррупцией и злоупотреблениями должностными полномочиями. Однако такое понимание, не может быть признано обоснованным в научном и практическом смысле. Лоббирование как оказание влияния на правотворческие органы является органическим свойством данного процесса. Это связано с тем, что документы включая нормативные правовые акты выражают чью-то волю. Главный вопрос в пределах данной темы: чья это воля.
Лоббирование представляет собой процесс целенаправленного влияния заинтересованных лиц на уполномоченных представителей органов государственной власти, местного самоуправления по принятию общеобязательных, формально-определённых правил поведения. Такое влияние может нести в себе как противоправные, так и правомерные средства, способы воздействия. И если отождествлять коррупционные действия и лоббизм, то из определения лоббистской деятельности выпадает допустимое взаимодействие групп интересов и институтов публичной власти. При этом, коррупционные или иные неправомерные действия, которые могут иметь место в ходе влияния на представителей органов власти, должны быть квалифицированы как соответствующие правонарушения (преступления) согласно действующему законодательству. 1
Тема лоббизма в России неоднократно поднималась с самых первых попыток принятия закона о лоббизме в 1990-х годах. Попытки ограничить лоббизм предпринимались многократно, но одинаково неуспешно. Теневой, недоступный общественности лоббизм не контролируется, порождает коррупцию и злоупотребления властью. Бизнес проводит свои интересы посредством лоббистских акций, оказывая влияние на органы государственной власти, принимающие решения.
В этой связи неструктурированная, полулегальная лоббистская система актуальна как объект научного исследования на сегодняшний день. В научной литературе предложено множество различных определений лоббизма. Приведем типичные дефиниции. Так, предложены понятия, что, лоббизмом является организация определённых групп людей для реализации своих интересов или «любая деятельность организаций, влияющая на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам» 2. В. Лепешкин, руководитель рабочей группы по разработке проекта
1 Бошно С. В. Институт антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в системе правотворчества // Институционализация в праве / под общ. ред. Г. В. Мальцева. М., 2010. С. 132-143; Бошно С. В. Независимая антикоррупционная экспертиза: критерии качества и эффективность // Экспертиза нормативных правовых актов: альманах. М., 2011. С. 30-40.
2 Цит. по: Казарян А. Г. Анализ лоббистской деятельности и её взаимосвязь с коррупцией // Эпоха науки. 2019. № 20. С. 397-401.
Ильковский А.А.
«Развитие понятия лоббизма...»
6/2019
47
закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» предложил функциональный подход, в соответствии с которым «лоббизм - есть процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической» 1. Юристами высказано мнение, что неконтролируемый лоббизм является источником коллизий правовых норм 2.
Профессор А. В. Малько выделяет две стороны лоббизма. Позитивную и негативную. Законное влияние на управленческие решения он считает позитивным явлением. Более того, такой лоббизм неизбежен. Если ли же давление заинтересованных групп является незаконным, то естественно, такой лоббизм оценивается как негативный 3.
Любая деятельность по проведению своих интересов называется лоббизмом. Отличительным свойством является организованность группы и её направленность на достижение некоторого группового интереса путём принятия государственного решения. Примером может быть убеждение группы кампаний о том, что лечение определённым препаратом эффективнее и дешевле другого в результате чего этот препарат попадает в какой-то привлекательный список, который поддерживает бюджет. Сторонники такого подхода считают возможным лоббизм органов государственной власти -Президента ФР, Правительства РФ, депутатов, партий, фракций и т. п.
Противоположный, узкий подход основан на том, что лоббисты - это специально созданные группы, действующие профессионально в целях проведения и защиты интересов своих нанимателей (заказчиков). Соответственно, органы государственной власти и государственные служащие не могут быть лоббистами.
Важно, что лоббисты выражают не общесоциальные, общегосударственные интересы, а групповые, т. е. интересы меньшинства. Именно в этой связи профессор А. Малько, высказывает опасение, что «лоббистские мероприятия могут в определённых условиях стать формой проявления социальной несправедливости» 4. Групповые интересы могут вообще противоречить общим, причинять им вред.
Что касается законов о регулировании лоббистской деятельности в России, то попытки урегулировать практику лоббизма предпринимались неоднократно. Высказывается мнение, что наше современное состояние пока не имеет адекватных предпосылок для принятия соответствующего закона 5.
1 Зелепукин Р. В., Чурилов Е. О. Регулирование лоббистской деятельности как средство противодействия коррупции // Тамбовские правовые чтения имени Ф. Н. Плевако: матер. III Междунар. науч.-практ. конф. / отв. ред. В. Ю. Стромов. Тамбов, 2019. С. 183-186.
2 Стародубцева И. А. Коллизионные отношения как разновидность конституционно-правовых отношений. Воронеж: Издательский дом ВГУ, 2016.
3 Малько А. В. Теория государства и права в вопросах и ответах. М.: Дело, 2019.
4 Малько А. В. Теория государства и права в вопросах и ответах. М.: Дело, 2019.
5 Толстых П. А. GR: полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования. М.: Перо, 2019.
Кроме антикоррупционного законодательства и законов о регулировании лоббистской деятельности не обойтись и без качественных изменений в обществе.
Существует несколько проблем, из-за которых в данный момент лоббизм в России ассоциируется с коррупцией 1. Во-первых, наличие фактической монополии интереса у крупного бизнеса, который вкладывает значительные средства в лоббирование. Во-вторых, отсутствие у государственных чиновников ощущения, что источником их власти является народ. В-третьих, отсутствие в России открытости правящей элиты. В-четвертых, в разных государствах сложился механизм решения групповых проблем в рамках их самоорганизации, самостоятельно, без участия органов государственной власти. В-пятых, отсутствие в политической культуре равноправного положения власти и общества.
Таким образом, недостаточно издать один закон для решения всех вопросов, связанных с лоббированием, термин «регулирование лоббистской» деятельности подразумевает комплексный подход к вопросам, связанным с этой деятельностью и её теневой стороной. Для успешного регулирования лоббистской деятельности необходимо разработать эффективную систему антикоррупционного законодательства.
До принятия закона должны быть выработаны научная и правовая доктрины понимания данного феномена. Без качественных изменений в обществе, без разработки эффективной системы антикоррупционного законодательства закон, регулирующий лоббистскую деятельность, если и будет принят, то встретит сопротивление, либо попросту не будет работать. Опыт других стран актуален в научном плане, но для апробации иностранного правового опыта в России необходимо предварительное проведение сравнительно-правовых исследований с прогнозом последствий заимствования.
Библиографический список
1. Бошно С. В. Институт антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов в системе правотворчества // Институционализация в праве / под общ. ред. Г В. Мальцева. М., 2010. С. 132-143.
2. Бошно С. В. Независимая антикоррупционная экспертиза: критерии качества и эффективность // Экспертиза нормативных правовых актов: альманах. М., 2011. С. 30-40.
3. Зелепукин Р. В., Чурилов Е. О. Регулирование лоббистской деятельности как средство противодействия коррупции // Тамбовские правовые чтения имени Ф. Н. Плевако: матер. III Междунар. науч.-практ. конф. / отв. ред. В. Ю. Стромов. Тамбов, 2019. С. 183-186.
1 Когель А. С., Фомичёв И. А., Бортников Н. А. История законодательного регулирования лоббистской деятельности в России // Научное сообщество студентов XXI столетия. Общественные науки: эл. сб. ст. по матер. LXI студ. Междунар. науч.-практ. конф. Новосибирск, 2018. С. 50-54.
Ильковский А.А.
«Развитие понятия лоббизма...»
6/2019
49
4. Казарян А. Г. Анализ лоббистской деятельности и её взаимосвязь с коррупцией // Эпоха науки. 2019. № 20. С. 397-401.
5. Когель А. С., Фомичёв И. А., Бортников Н. А. История законодательного регулирования лоббистской деятельности в России // Научное сообщество студентов XXI столетия. Общественные науки: эл. сб. ст. по матер. LXI студ. Междунар. науч.-практ. конф. Новосибирск, 2018. С. 50-54.
6. Малько А. В. Теория государства и права в вопросах и ответах. М.: Дело, 2019.
7. Стародубцева И. А. Коллизионные отношения как разновидность конституционно-правовых отношений. Воронеж: Издательский дом ВГУ 2016.
8. Толстых П. А. GR: полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования. М.: Перо, 201 9.
