CC BY
60
ЭКОНОМИКА ТРУДА
Том 6 • Номер 4 • Октябрь-декабрь 201 ISSN 2410-1613 Russian Journal of Labor Economics
Первое
экономическое издательство
развитие негосударственных социальных услуг для пожилых: барьеры и пути их преодоления
Гришина Е.Е.1, Цацура Е.А.1
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Москва, Россия
АННОТАЦИЯ:_
В России запущен процесс вовлечения в сферу государственного социального обслуживания негосударственных поставщиков социальных услуг, однако прогресс в этом направлении крайне медленный. Данные Росстата свидетельствуют о том, что численность негосударственных организаций, входящих в реестр поставщиков социальных услуг, невелика. Целью исследования стало выявление барьеров для вступления в реестр поставщиков и предоставления услуг в качестве поставщика. На основе анализа результатов проведенных интервью с представителями коммерческих и некоммерческих организаций, занимающихся социальным обслуживанием пожилых людей, можно сделать вывод о том, что для развития рынка негосударственных поставщиков социальных услуг необходимы разработка и принятие на федеральном уровне методики расчета региональных минимальных экономически обоснованных тарифов на социальные услуги; обеспечение равных условий работы государственных и негосударственных поставщиков (условия финансирования, возможность регистрировать подопечных по адресу организации); оказание консультационно-методической, информационной и юридической поддержки со стороны региональных министерств; подготовка территориальных отделов социальной защиты и социального обслуживания к работе с негосударственными поставщиками; разработка и внедрение единой методики оценки качества услуг; облегчение процесса отчетности; введение инструментов финансовой поддержки, позволяющих соблюсти нормы и требования к зданиям для организаций, предоставляющих стационарное социальное обслуживание; повышение управленческой грамотности руководителей и сотрудников НКО и коммерческих организаций; развитие ресурсных центров, предоставляющих аутсорси-ноговые услуги, в том числе, бухгалтерские и юридические услуги.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: социальное обслуживание, социальные услуги, система долговременного ухода, негосударственный поставщик услуг, пожилые люди..
The development of non-state social services for the elderly: barriers and ways to overcome them
Grishina E.E.1, Tsatsura E.A.1
1RANEPA, Russia
Введение
Начиная с 1950-60х годов, в большинстве стран мира услуги по уходу за пожилыми людьми обеспечивались в разной степени государством и семьей в зависимости от имеющихся в стране традиций и ценностей [4] (Мовкоувкауа, БоЬо1еуа, 2016). Однако переход к рыноч-
ной экономике (конкуренция, свободный выбор) [13] (Harrington et al., 2017), старение населения [3, 12, 15] (Mersiyanova, Benevolenskiy, 2016; Pestieau, Sato, 2008) и активный выход женщин на рынок труда [14, 16] (Munday, 2003; Riedel, Kraus, 2011)) привели к необходимости развития более диверсифицированной структуры предоставления услуг по уходу за пожилыми людьми. Разгосударствление социальных услуг направлено на развитие социальной сферы за счет конкуренции, повышения качества и спектра предоставляемых услуг, повышения эффективности расходования бюджетных средств [5, 17] (Petrenko, Kot, Klimova, Bogomolova, 2016; Schmid, 2003). Оно приводит к радикальному изменению отношений между государством, организациями, которые могут предоставлять необходимые услуги, и получателями услуг [1] (Klimova, 2017). Привлечение коммерческих и некоммерческих организаций в сферу оказания социальных услуг направлено на повышение доступности услуг, а также удовлетворенности со стороны получателей услуг и их родственников за счет появления возможности
ABSTRACT:_
Russia has launched the process of involving non-state social service providers in the sphere of state social services, but progress in this direction is extremely slow. Rosstat data show that the number of non-governmental organizations included in the register of social service providers is small. The aim of the study was to identify barriers to entry into the register of suppliers and provision of services as a supplier. Based on the analysis of the results of interviews with representatives of commercial and non-profit organizations engaged in social services for the elderly, it can be concluded that for the development of the market of non-state social service providers, it is necessary to develop and adopt at the Federal level a methodology for calculating regional minimum economically justified tariffs for social services. It also requires the following: ensuring equal working conditions for state and non-state providers (funding conditions, the ability to register wards at the organization's address).); consulting-methodical, informational and legal support from the regional ministries; preparation of territorial departments of social protection and social services to work with non-state providers; development and implementation of uniform methodology for assessing the quality of services; facilitating the reporting process; the introduction of instruments of financial support, allowing to comply with the standards and requirements for providers hospital social services; increasing managerial competence of executives and employees of NGOs and commercial organizations; development of resource centers providing outsourcing services, including accounting and legal services.
KEYWORDS: social care, social services, long-term care system, non-governmental service provider, elderly
JEL classification: i38, J14, J18 Received: 03.10.2019 / published: 30.12.2019
© Author(s) / Publication: PRIMEC Publishers
For correspondence: Grishina E.E. ([email protected])
CITATION:_
Grishina E.E., Tsatsura E.A. (2019) Razvitie negosudarstvennyh sotsialnyh uslug dlya pozhilyh: barery i puti ikh preodoleniya [The development of non-state social services for the elderly: barriers and ways to overcome them]. Ekonomika truda. 6. (4). - 1475-1490. doi: 10.18334/et.6.4.41209
выбирать поставщика услуг самостоятельно из нескольких альтернатив, активное внедрение инноваций в сфере социального обслуживания и более эффективное управление в сфере оказания социальных услуг [10, 11] (Buzducea, 2010; Chon, 2018).
В большинстве развитых и развивающихся стран государство постепенно переходит от оказания социальных услуг к финансированию и контролю за их предоставлением, а также обеспечению информационной и инфраструктурной поддержки в сфере предоставления социальных услуг [9, 12] (Bettio, Verashchagina, 2010). Кроме того, развитие сферы предоставления внесемейных социальных услуг (государственных, рыночных, некоммерческих организаций) позволяет снизить нагрузку на трудоспособную часть населения, сохраняя их занятость на рынке труда [2] (Maleva, Ovcharova, 2010).
В России уже на протяжении нескольких лет активно проводятся процессы вовлечения в сферу социального обслуживания негосударственных поставщиков. К текущему моменту в научных работах были выявлены проблемы, с которыми сталкиваются негосударственные организации, предоставляющие услуги пожилым гражданам, в том числе проблемы финансирования; недостаточная разработанность нормативно-правовой базы; низкий уровень кооперации со стороны местных органов власти; отсутствие голоса негосударственных поставщиков в формулировании государственной социальной политики и определении приоритетных направлений; пассивность получателей услуг [1, 6, 7, 8] (Saralieva, Petrova, 2018; Khalyn, 2013; Kholyavin, 2015).
В данной статье, в продолжение исследований в этой области, будут рассмотрены проблемы негосударственных поставщиков, оказывающих социальные услуги пожилым гражданам: почему часть организаций принимают решение не вступать в реестр поставщиков социальных услуг, какие сложности связаны со входом в реестр и с работой в качестве поставщика социальных услуг.
В 2019-ом году в 6-ти регионах были проведены интервью с представителями организаций, предоставляющих социальное обслуживание пожилым людям (Московская, Нижегородская, Ростовская, Свердловская, Ленинградская области и Хабаровский край). В каждом регионе было охвачено по 5 организаций различных правовых форм - некоммерческие организации (фонды, автономные некоммерческие органи-
ОБ АВТОРАХ:_
Гришина Елена Евгеньевна, кандидат экономических наук, заведующая лабораторией исследований уровня жизни и социальной защиты Института социального анализа и прогнозирования (grishina0ranepa.ru)
Цацура Елена Алексеевна, старший научный сотрудник Института социального анализа и прогнозирования (kova1enko-ea0ranepa.ru)
ЦИТИРОВАТЬ СТАТЬЮ:_
Гришина Е.Е., Цацура Е.А. Развитие негосударственных социальных услуг для пожилых: барьеры и пути их преодоления // Экономика труда. - 2019. - Том 6. - № 4. - С. 1475-1490. doi: 10.18334/et.6.4.41209
зации (АНО), общественные организации) и коммерческие организации (общества с ограниченной ответственностью (ООО) и индивидуальные предприниматели (ИП)). В каждом регионе были охвачены организации, занимающиеся надомным обслуживанием пожилых (в том числе, патронажным уходом на дому) и стационарным социальным обслуживанием. Среди опрошенных организаций 17 являются поставщиками социальных услуг. Кроме того, дополнительно были проведены интервью с представителями нескольких организаций, работающих в Москве. Проведенные интервью позволили выявить ряд барьеров, которые ограничивают развитие сектора негосударственных поставщиков социальных услуг, а также разработать ряд мер, которые, по мнению представителей организаций, будут способствовать изменению ситуации и развитию сектора.
рынок негосударственных поставщиков социальных услуг в зеркале статистики
Имеющиеся в открытом доступе статистические данные не позволяют определить точную численность негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги лицам пожилого возраста.
Данные о регистрации организации в разрезе кодов экономической деятельности говорят о том, что число негосударственных организаций, предоставляющих социальные услуги (ОКВЭД: Q87-88) различным категориям граждан (в том числе детям, пожилым и другим категориям граждан) составляло на 1 января 2019-го года 11,9 тысяч. При этом число социально ориентированных организаций, предоставляющих социальные услуги, в 2018 г. составляло 5,5 тысяч и увеличилось по сравнению с 2014 г. в 1,4 раза.
Информацию о численности негосударственных организаций, предоставляющих нестационарное и стационарное социальное обслуживание гражданам пожилого возраста и инвалидам, можно получить из форм федерального государственного статистического наблюдения «Сведения о стационарных организациях социального обслуживания для граждан пожилого возраста и инвалидов (взрослых и детей)» (форма № 3-собес) и «Сведения о полустационарных организациях социального обслуживания, организациях, осуществляющих социальное обслуживание в форме социального обслуживания на дому» (форма № 6-собес). В то же время важно отметить, что в данных формах представлена информация не о всех негосударственных организациях, а только о негосударственных организациях, включенных в реестр поставщиков социальных услуг субъекта РФ.
Согласно данным формам, на 1 января 2018-го г. социальное обслуживание на дому предоставляли 326 негосударственных организаций, а стационарное - лишь 104 организации. Численность получателей нестационарных услуг социального обслуживания, оказываемых негосударственными организациями, составила чуть более 182 тыс. чел. (для сравнения - число лиц, получающих услуги надомного обслуживания от
государственных учреждений, составляет более 1,5 млн. чел.). Услуги стационарного социального обслуживания в негосударственных организациях получали 4,7 тыс. чел. (для сравнения - в государственных учреждениях - более 326 тыс. чел.). Более чем в половине субъектов РФ (в 49 регионах) негосударственные организации, входящие в реестр и предоставляющие стационарное социальное обслуживание, отсутствуют. А более чем в трети субъектов РФ (в 32 регионах) численность таких организаций составляет не более 5 единиц на регион. Негосударственные организации, входящие в реестр и предоставляющие социальное обслуживание на дому, отсутствуют в трети субъектов (в 28 регионах) и еще в 47% субъектов РФ (в 40 регионах) численность таких организаций составляет не более 5 единиц.
В целом численность лиц, получающих услуги стационарного и надомного обслуживания от негосударственных организаций, входящих в реестр поставщиков социальных услуг, составляет менее 0,5 процента от численности лиц старше трудоспособного возраста, что является крайне низким показателем.
Таким образом, статистические данные показывают, что, несмотря на поставленные на федеральном уровне задачи по развитию рынка негосударственных поставщиков, численность негосударственных организаций, входящих в реестр поставщиков социальных услуг, и охват населения старшего возраста услугами данных организаций очень невысоки.
почему не все организации входят в реестр
Можно выделить несколько причин, по которым организации не входят в реестр поставщиков социальных услуг. Само по себе вступление в реестр это достаточно емкая дополнительная работа для административного ресурса организации, в том числе дополнительная бухгалтерская отчетность, заполнение большого пакета сложных документов. Кроме того, не все руководители организаций спешат обслуживать людей, заведомо обладающих низкой платежеспособностью, которые будут экономить на платных услугах. Не у всех организаций есть свои свободные средства, инвестиции, которые они могли бы вложить в оказание услуг, чтобы потом получить возмещение от государства.
Опрошенные в ряде регионов предприниматели отмечали, что не входят в реестр, потому что знают по опыту конкурентов, что это не выгодно. Вхождение в реестр и сотрудничество с государством для них было бы оправдано при более высоких тарифах и поддержке со стороны государства. Так как государственные тарифы занижены, то возникает риск потери качества работы в случае согласия на предлагаемые тарифы.
В нескольких регионах вступление в реестр ограничивается требованием к организации оказывать весь комплекс услуг, который может понадобиться получателю - не только социально-бытовые, но и социально-трудовые, социально-медицинские, социально-юридические и так далее. Хотя, как отмечают предприниматели, их коллеги в других регионах спокойно входят в реестр, предоставляя, например, только социально-бытовые услуги.
Нам сказали, мы вас хорошо знаем, но у нас, чтобы войти в реестр, нужно, чтобы организация оказывала комплексную услугу, в которую входит перечень услуг, в который входят: социально-бытовые, социально-трудовые, социально-медицинские, социально-юридические, вот этот комплекс [...]. Вот насчет комплексной услуги, это [региональное] ноу-хау, поэтому не можем войти, хотя хотели бы, у нас есть большой опыт работы, двенадцать лет на этом рынке [...] (благотворительная организация, надомное обслуживание).
Так как соответствовать всем государственным требованиям очень сложно и дорого, то ряд организаций предпочитают работать, не контактируя с государством и не афишируя свое существование, чтобы избежать проверок и закрытия. Это становится причиной невступления в реестр поставщиков, так как нет уверенности в том, что после проведенной проверки организацию не закроют, даже если получатели услуг довольны. Особые сложности были отмечены в отношении лицензирования медицинской деятельности.
Молодые организации не могут войти в реестр, так как одним из условий является стаж работы организации не менее 5 лет. Некоторые отмечают, что пока находятся не на том уровне развития, чтобы налаживать взаимоотношения с государством. И наконец, среди опрошенных руководителей негосударственных организации были и те, кто впервые услышал о существовании реестра от интервьюера.
мотивация для вхождения в реестр
Можно выделить три типа организаций, которые входят в реестр. Первый тип -это «свои министерские перекрашенные, которые раньше назывались государственные учреждения, сейчас они автономные некоммерческие». За бывшие государственные и муниципальные учреждения решение приняло региональное руководство, а они просто продолжили свою текущую работу в условиях новой правовой формы.
Второй тип - организации, которые действительно сотрудничают или планировали сотрудничать с государством и получать средства из бюджета. Для данного типа организаций можно выделить несколько причин, по которым они приняли решение о вступлении в реестр поставщиков услуг: во-первых, расширить свою целевую аудиторию, оказывать услуги гражданам, которые нуждаются в уходе, но которые не имеют возможности оплатить его полностью; во-вторых, существенно снизить стоимость для текущих клиентов; в-третьих, получить налоговые льготы.
Третий тип организаций входит в реестр поставщиков исключительно «для статуса», чтобы говорить о своем статусе потенциальным клиентам, подчеркивать в рекламе, участвовать в грантах. В данном случае процесс вхождения в реестр несет функцию сертификации услуг организации, так как проводится определенная проверка.
То есть это повышает степень доверия. А какие-то дополнительные заказы от них получать - это навряд ли, чисто вывеска, что я в реестре, практически оттуда, ничего это не дает (патронажная служба ухода на дому).
процесс вступления в реестр поставщиков социальных услуг
В организациях, проходивших процедуру вступления в реестр в нескольких регионах, отмечают, что везде этот процесс организован по-разному и везде ситуация меняется. В целом отмечается, что несколько лет назад было проще войти в реестр. Например, по мнению опрошенных организаций в Москве и Московской области, сейчас стало очень сложно попасть в реестр, поскольку надо соответствовать очень многим параметрам.
Предприятие, которое подает заявку в реестр, проходит жесткую оценку на соответствия, и там очень много критериев как к персоналу, к самому предприятию, к зданию и т. д. Для примера, в предприятиях стационарного ухода пожарные предписания на прохождение составляют более 80 пунктов и требования настолько жесткие, что единицы из нескольких тысяч, подчеркиваю, могут пройти. Это и вытяжная сигнализация, это и сигнализация соединения с МЧС, это и внутренние пожарные точки разбрызгивания воды, это индивидуальные маски в каждой комнате на каждого человека. Если кто-то думает, что у тебя стоят огнетушители и все - нет (некоммерческая организация в сфере социально-медицинского ухода).
Причем, организации, работающие в Москве и Московской области, отмечают, что в Московской области попасть в реестр еще сложнее, чем в Москве. Несколько организаций, которые не только числятся, но и успешно работают в рамках реестра в Москве, не смогли войти в реестр Московской области.
У нас, например, возникли проблемы с Московской областью, мы не могли войти в реестр поставщиков на дому, и так и не вошли, нам три раза отказали, нас так и не впустили, вот (ООО, уход в стационаре и на дому).
Ряд организаций, имевших опыт работы в регионах, вошли в реестры в самом начале их появления, когда критериев для входа было еще немного и региональные власти нуждались в наличии негосударственных поставщиков в реестре для отчетности в рамках выполнения мероприятий дорожных карт «Повышение эффективности и качества услуг в сфере социального обслуживания населения (2013-2018-ый годы)».
Многие из опрошенных организаций столкнулись со сложностями при входе в реестр. Можно отметить такие проблемы, как отсутствие методической поддержки и консультаций по оформлению документов со стороны региональных министерств; отсутствие образцов заполнения документов; сложности с поиском нужных документов в открытых источниках. В нескольких регионах упоминали отсутствие обратной связи при подаче документов. Информация о неправильном заполнении документов поступает только через месяц после их подачи, когда приходит отказ с указанием определенной ошибки. Таким образом, процесс подачи документов может затянуться на полгода.
В нескольких регионах опрошенные организации отмечали недоброжелательное отношение со стороны региональных министерств, непонимание и незаинтересованность в развитии рынка негосударственных поставщиков, неконтактность.
Для этого Министерство социальной политики должно пойти навстречу предпринимателям. Во-первых, когда мы начинаем работать, мы уже на входе, когда мы говорим, какие документы мы должны оформлять, как правильно это оформить, нам дают понять, что они нас не хотят видеть, не любят. Потому что когда на входе вам не говорят, как правильно оформить, а по факту мы не можем правильно оформить (ООО, патронажная служба, уход на дому и полустационарные услуги)
Исключением является ситуация в Москве и в Ленинградской области. Среди организаций, опрошенных в Ленинградской области, многие отмечали хорошую работу Комитета социальной защиты Ленинградской области, понятные инструкции, рекомендации и в целом внимание к негосударственным поставщикам. Работа в Москве характеризуется опрошенными организациями как четко отлаженный процесс - «как смазанный механизм часовой все работает».
Как уже отмечалось ранее, одна из региональных стратегий обеспечения наличия негосударственных поставщиков в реестре - изменение правовой формы государственных и муниципальных учреждений социального обслуживания и перевод их в некоммерческие организации. Такой подход использовался в нескольких регионах, охваченных исследованием, например, в Ростовской, Свердловской, Ленинградской областях.
В организации, ранее бывшей муниципальным центром, отмечали, что изменение правовой формы никак не отразилось на получателях услуг, а вот сотрудникам стало сложнее работать. Ожидания от изменения статуса и перехода в негосударственные поставщики не оправдались, так как никакие средства на развитие не предусмотрены, заработные платы стали значительно ниже, средства на медосмотры персонала, канцелярские принадлежности, оплату проезда социальным работникам необходимо зарабатывать самостоятельно.
Для негосударственных поставщиков, которые ранее являлись государственными или муниципальными учреждениями, выполнить требования реестра поставщиков не сложно, так как вся база уже есть и нужно только подать новые документы. При этом руководитель одного из таких центров социального обслуживания отметила, что для новых организаций, начинающих с нуля, это будет сложно. В первую очередь, сложности касаются получения медицинских лицензий.
По мнению ряда руководителей коммерческих предприятий, войти в реестр не сложно, если в организации соблюдаются необходимые требования.
почему те, кто входит в реестр,
не работают поставщиками социальных услуг
Нахождение в реестре само по себе не означает, что организация обслуживает получателей услуг с возмещением со стороны государства. Для регионов типичной является ситуация, что многие организации только числятся в реестре, но реально либо приостановили свою работу поставщиком, либо даже не начинали сотрудничать с государством.
Основная причина, почему организации, которые хотели бы работать с государством, сейчас не оказывают услуги в качестве поставщиков - низкий размер предлагаемых тарифов. Еще одна значимая причина - факты невыплат компенсаций.
Мы просто ждем, когда нашим коллегам выплатят деньги. Вообще чем это закончится, потому что одному не платят год, у него заморожено восемь миллионов, второму два миллиона семьсот, еще одному - около двух миллионов (ООО, патронажная служба, уход на дому и полустационарные услуги).
Кроме того, уже после включения в реестр может выясниться, что помещение организации не подходит для предоставления определенных услуг.
Уже после того, как мы вошли в реестр мы выяснили, что принимать социальных пациентов лежачих, мы не можем, потому, что мы находимся на третьем этаже, оказывается, по нормам социальной защиты лежачие пациенты должны располагаться не выше второго этажа. Вот такие моменты выясняются по ходу дела, такие тонкости (ООО, пансионат для пожилых).
Также респонденты отмечали, что в случае получения бюджетного финансирования необходимо выполнять государственные стандарты оказания услуг, а они не всегда корректны.
Как заметил один из респондентов, само по себе включение в реестр еще ни о чем не говорит. Между включением в реестр поставщиков и работой поставщиком «еще одна пропасть есть». Для того чтобы получить первых клиентов, нужно пройти комиссию, которая проверит материально-техническое обеспечение и соответствие всем требованиям. А для выполнения всех требований, например, по обеспечению пожарной безопасности, необходимы вложения крупных сумм.
работа поставщиком социальных услуг: ожидания не оправдались
В организациях отмечают, что ряд ожиданий от вступления в реестр поставщиков не оправдались. Например, не оправдались ожидания, что после вхождения в реестр негосударственным организациями будет обеспечена реклама их услуг и направление к ним клиентов. Более того, напротив, потенциальных получателей услуг могут начать отговаривать от выбора негосударственного поставщика в процессе оформления.
Органы социальной защиты начинают отговаривать наших потенциальных клиентов, зачем вообще вам это нужно, да вообще у нас есть государственные учреждения, зачем вы связываетесь с ООО, сегодня они есть, завтра нет, такие вещи мы слышали (ООО, пансионат для пожилых).
Надо отметить, что в отдельных регионах есть и положительные примеры, когда перенаправление происходит. В целом же распространенная практика, что организации, входящие в реестр поставщиков социальных услуг, должны сами искать своих клиентов, которые будут оформляться через государственную систему социального обслуживания. Логичным решением для организаций становится переоформление уже текущих клиентов, желающих снизить свои затраты на оплату ухода. Также
новым клиентам, обращающимся в организации, могут дать разъяснения по процессу оформления, а в каких-то организациях могут даже оказать содействие в оформлении, в том числе за определенную плату.
Пройти все необходимые обследования и собрать все необходимые документы для пожилых людей очень сложно, особенно если у поставщика социальных услуг нет возможности все максимально организовать на своей территории. При этом у негосударственных поставщиков в регионах недостаточно информации и знаний различных тонкостей процесса определения нуждаемости и оформления права на социальное обслуживание. В разных регионах практики работы и требования различаются. Процесс оформления является крайне трудозатратным для нуждающихся граждан и их семей, а негосударственные поставщики подчас не могут оказать квалифицированную консультационную помощь своим потенциальным подопечным.
Кроме разъяснений о порядке действий по оформлению на социальное обслуживание негосударственным поставщикам не хватает информации о различных требованиях к поставщикам услуг. Например, о том, какие лицензии нужны для оказания тех или иных услуг, какие есть ограничения по этажности при обслуживании лежачих больных и т. д. Региональные министерства не всегда предоставляют консультации и разъяснения по всем интересующим негосударственных поставщиков вопросам, а у организаций нет специалистов-юристов, чтобы самостоятельно разбираться во всех нюансах. Как отметил один из респондентов, нет перечня всех нормативно-правовых актов, которые должны знать и учитывать негосударственные поставщики при вхождении в реестр и предоставлении услуг, и поэтому даже найти то, что нужно прочитать - это существенная сложность.
Кроме того, негосударственные организации сталкиваются с юридическими ограничениями при попытках оказать помощь своим потенциальным клиентам в оформлении на получение социального обслуживания, так как они не имеют права действовать от имени пожилого человека.
Негосударственные поставщики не встроены в систему межведомственного взаимодействия, что существенным образом осложняет их работу. В одной из опрошенных организаций это наглядно пояснили на примере получения справки о размере пенсии для человека, с которым заключается договор на социальное обслуживание. Справка необходима для заключения договора, так как от размера пенсии зависит уровень оплаты услуг. По доверенности справку в Пенсионном фонде РФ не дают, необходимо личное присутствие человека с его подлинным документом. При этом данный документ, как и ряд других, например, справку «О регистрации» по форме № 9, государственные учреждения могут запросить в рамках электронного документооборота без присутствия пожилого человека. В то время как у негосударственных организаций такая возможность отсутствует.
В ряде опрошенных регионов отмечалось, что сотрудники территориальных организаций, уполномоченных определять нуждаемость в социальном обслуживании, не
всегда хорошо осведомлены о том, каким образом направлять пожилых граждан на социальное обслуживание в частные организации. Из-за этого возникают лишние хлопоты как у родственников пожилых, так и у негосударственных организаций.
Опрошенные негосударственные поставщики отмечали, что низкие тарифы ограничивают их возможности развиваться. При этом на повышение тарифов могут негативно отреагировать пожилые получатели услуг, имеющие низкую платежеспособность. О крайне низких тарифах говорили во всех регионах, охваченных исследованием.
Кроме того, далеко не все статьи расходов компенсируются/субсидируются государством. В большинстве регионов негосударственные организации находятся в неравных условиях с государственными учреждениями социального обслуживания, так как для них в размере компенсации/субсидии учитывается только тариф на оказание услуги без учета стоимости аренды, коммунальных расходов и так далее, в то время как государственные учреждения работают за счет субсидии, которая покрывает все прямые и косвенные расходы.
Негосударственные организации отмечают, что компенсационный механизм оплаты их услуг является для них менее предпочтительным по сравнению с выделением им субсидий на оказание услуг. Поскольку в случае получения от государства компенсаций за предоставленные услуги негосударственные организации должны сначала потратить собственные средства, а потом только получить компенсацию. Кроме того, они рискуют не получить компенсацию в случае, если были допущены какие-то неточности в оформлении документов.
Пока у нас все нормально. У нас только одна загвоздка небольшая совсем с компенсацией. Мы предоставляем услуги сначала, а потом нам деньги выплачивают. А когда мы предоставляем услуги, мы собираем документы, оформляем все, в базу вносим, иногда бывают такие нюансы, что потом их исправить нельзя будет, и нам на этого человека, по которому что-то не пошло, не дадут денежки. Мы его обслужили, а денежку за него не получили (фонд, стационарное, полустационарное и надомное обслуживание).
Кроме того, в одном из регионов была отмечена практика закрепления в начале года за каждым поставщиком определенной предельной суммы бюджетных средств.
Бюджет утверждают в начале года, на каждое НКО или организацию, если у тебя в течение года появились места и ты берешь больше народу, то вероятность того, что в конце года начнут резать твои отчеты и субсидии, это 100% практически, как это было в прошлом году, искали до чего докопаться и не выплачивали по понесенным нами затратам. Поэтому берем с осторожностью таких людей (ИП, пансионат для пожилых).
В Московской области выплачивается субсидия на оказание услуг, однако у негосударственных поставщиков также возникают сложности, например, в случае несвоевременной выплаты субсидии, а также в случае, если было обслужено больше получателей услуг, чем было запланировано изначально.
Другая проблема - завышенные стандарты и требования к предоставлению услуг. В итоге отдельные негосударственные поставщики не запрашивают компенсацию на часть услуг и не указывают их в отчетности, так как не могут привести эти услуги в соответствие с определенными стандартами и опасаются проверок и штрафов.
Во многих организациях, предоставляющих социальное обслуживание пожилым, отмечали, что система очень забюрократизирована, требуется огромный объем документов, подтверждающих осуществление деятельности организации, три-четыре пачки бумаги ежемесячно используется для документов, которые необходимо подавать на получение компенсации. При этом нет поддержки и помощи со стороны органов государственной власти, нет заинтересованности и диалога. В государственных учреждениях социального обслуживания используются программы - реестр получателей социальных услуг, однако негосударственные организации - участники реестра поставщиков не могут получить информацию из данных реестров. Негосударственным поставщикам приходится разрабатывать свои программы учета клиентов и формировать по ним отчеты.
Так как взаимодействие между государством и негосударственными организациями - новое направление работы для обеих сторон, то, естественно, возникают сложности в процессе налаживания взаимопонимания и всех рабочих процессов. Тем не менее, во многих регионах есть примеры работы негосударственных организаций в качестве поставщиков услуг. Различные рабочие вопросы обсуждаются и постепенно решаются. Несмотря на все сложности, опыт негосударственных поставщиков показывает, что у получателей услуг появляется выбор и возможности получить обслуживание по доступным ценам.
заключение
В России запущен процесс вовлечения в сферу государственного социального обслуживания негосударственных поставщиков услуг, однако по прошествии нескольких лет можно говорить о том, что развитие идет очень медленно. Проведенное исследование позволило выявить ряд барьеров для вступления в реестр поставщиков и предоставления услуг в качестве поставщика. В ходе исследования также было выявлено, какая поддержка, в том числе со стороны государства, нужна негосударственным поставщикам социальных услуг для пожилых граждан. С целью упрощения для негосударственных поставщиков процедуры вхождения в реестр и последующей работы в нем со стороны региональных министерств, ответственных за развитие социального обслуживания, необходима организация консультационно-методической поддержки. В частности, необходимы разъяснения нормативно-правовых актов, методические рекомендации по вопросам определения нуждаемости, порядка оформления потенциальных получателей на обслуживание; описание порядка взаимодействия с организациями, уполномоченными определять нуждаемость в социальном обслуживании; разъяснения по требованиям к поставщикам социальных услуг и т. д. В процессе
вступления в реестр должен осуществляться диалог между государственным органом и организацией, что позволит организации быстрее правильно оформить документы. Кроме того, нужна информационная поддержка, например, в формате интернет-портала с легкой навигацией, где в одном месте собрана вся информация по вступлению в реестр поставщиков и оказанию услуг. Методическая поддержка по работе с негосударственными поставщиками требуется территориальным организациям, уполномоченным определять нуждаемость в социальном обслуживании (в том числе создание шаблонных документов). Для более эффективной работы нужно подробное описание требований к качеству услуг, а также разработка и внедрение единой методики оценки качества услуг. Для облегчения отчетности было бы полезно дать возможность негосударственным поставщикам использовать программы ведения реестров получателей социальных услуг наравне с государственными учреждениями.
Для налаживания взаимодействия на региональном уровне необходимо проведение регулярных рабочих встреч и обсуждений с участием государственных органов и поставщиков социальных услуг для решения возникающих рабочих вопросов.
В ходе принятия решений о включении организации в реестр поставщиков социальных услуг роль государства не должна сводиться к констатации факта несоответствия организации определенным нормам, необходимы инструменты финансовой поддержки, позволяющие эти нормы соблюсти (например, предоставление грантов на развитие).
Для повышения возможностей негосударственных поставщиков услуг всесторонне обслуживать своих подопечных необходимо внести изменения в нормативно-правовую базу, предоставив возможность частным домам для престарелых регистрировать людей по месту жительства и пребывания по своему адресу.
Большое значение для развития сектора играет повышение грамотности руководителей и сотрудников НКО, коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей. Значимой поддержкой могли бы стать ресурсные центры, предоставляющие аутсорсиноговые услуги (например, бухгалтерия, юридическое сопровождение).
В заключение отметим, что развитие сектора негосударственных поставщиков напрямую зависит от заинтересованности в таком сотрудничестве государства. Поэтому важную роль играет внимание со стороны федеральных властей к ситуации в регионах, к тому, как развивается рынок негосударственных поставщиков на местах. Снятию барьеров для развития рынка способствовали бы разработка и принятие на федеральном уровне методики расчета региональных минимальных экономически обоснованных тарифов на социальные услуги.
Кроме того, для осуществления комплексного мониторинга развития сектора негосударственных поставщиков социальных услуг для лиц старшего возраста и инвалидов представляется важным усовершенствовать формы федерального государственного статистического наблюдения № 3-собес и № 6-собес, в том числе, за счет расширения перечня собираемых показателей, и сделать заполнение данных форм обязательным
для всех негосударственных организаций, предоставляющих социальное обслуживание, а не только для организаций, входящих в реестр поставщиков социальных услуг.
ИСТОЧНИКИ:
1. Климова С.Г. Смыслы и практики разгосударствления социальных услуг // Социологические исследования, 2017. - № 2(394).
2. Малева Т.М., Овчарова Л.Н. Рекомендации по долгосрочным и краткосрочным ме-
рам в социальной политике // Экономическая политика, 2010. - № 1.
3. Мерсиянова И.В., Беневоленский В.Б. Преимущества НКО как поставщиков соци-
альных услуг: апробация в российских условиях // Вопросы государственного и муниципального управления. 2016. - № 4.
4. Московская А., Соболева И.В. Социальное предпринимательство в системе соци-
альной политики: мировой опыт и перспективы России // Проблемы прогнозирования, 2016. - № 6(159).
5. Петренко Е.С., Кот Ю.А., Климова С.Г., Богомолова Е.В. Социальные предприни-
матели на рынке социальных услуг: перспективы развития. / Фонд «Общественное мнение», 2016.
6. Саралиева З.Х.М., Петрова И.Э. Пожилые в российской негосударственной соци-
альной работе // Журнал исследований социальной политики, 2018. - № 1. - doi: 10.17323/727-0634-2018-16-1-95-108.
7. Халын В.Г. Социально-ориентированные некоммерческие организации: опыт раз-
вития и перспективы // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС, 2013. - № 2.
8. Холявин А.О. Особенности участия НКО в обеспечении социальной поддержки
пожилым людям в России. / Непрерывное образование и психическое здоровье: возможности для молодых и пожилых. - Санкт-Петербург, 2015.
9. Bettio F., Verashchagina A. Long-term care for the elderly: provisions and providers in 33
European countries // Europe, 2010.
10. Buzducea D. Social work in the new millennium: A global perspective // Revista de Asistenta Sociala, 2010. - № 1.
11. Chon Y. The Effects of Marketization of Long-term Care Services for Older Adults in Korea // Journal of Social Service Research, 2018. - doi: 10.1080/01488376.2018.1481171.
12. Ghibelli P. et al. The role of public and private actors in delivering and resourcing long-term care services. SPRINT Working Paper, 2017. V. 2
13. Harrington C. et al. Marketization in long-term care: a cross-country comparison of large for-profit nursing home chains // Health services insights, 2017. - doi: 10.1177/1178632917710533.
14. Munday B. European social services: A map of characteristics and trends. - Strasbourg, France: Council of Europe, 2003.
15. Pestieau P., Sato M. Long-term care: The state, the market and the family // Economica, 2008. - № 299. - doi: 10.2139/ssrn.688901.
16. Riedel M., Kraus M. The organisation of formal long-term care for the elderly // Results
from, 2011.
17. Schmid H. Rethinking the policy of contracting out social services to non-governmental
organizations: Lessons and dilemmas // Public Management Review, 2003. - № 3.
references:
Bettio F., Verashchagina A. (2010). Long-term care for the elderly: provisions and providers in 33 European countries Europe. 10.2838/87307.
Buzducea D. (2010). Social work in the new millennium: A global perspective Revista de Asistenta Sociala. (1). 31.
Chon Y. (2018). The Effects of Marketization of Long-term Care Services for Older Adults in Korea Journal of Social Service Research. doi: 10.1080/01488376.2018.1481171.
Harrington C. et al. (2017). Marketization in long-term care: a cross-country comparison of large for-profit nursing home chains Health services insights. 10 doi: 10.1177/1178632917710533.
Khalyn V.G. (2013). Sotsialno-orientirovannye nekommercheskie organizatsii: opyt raz-vitiya i perspektivy [Socially orientated non-commercial organizations: experience of development and prospects]. Public and Municipal Administration. Scientific notes. (2). 35-41. (in Russian).
Kholyavin A.O. (2015). Osobennosti uchastiya NKO v obespechenii sotsialnoy podderzh-ki pozhilym lyudyam v Rossii [Features of participation of NGOs in providing social support to elderly people in Russia] SanKt-Peterburg. (in Russian).
Klimova S.G. (2017). Smysly i praktiki razgosudarstvleniya sotsialnyh uslug [Meanings and practices of degovernmentalization of social services]. Sociological Studies (Sotsiologicheskie Issledovaniia). (2(394)). (in Russian).
Maleva T.M., Ovcharova L.N. (2010). Rekomendatsii po dolgosrochnym i kratkos-rochnym meram v sotsialnoy politike [Recommendations for long-term and short-term interventions in social policy]. «Economic Policy» Journal. (1). (in Russian).
Mersiyanova I.V., Benevolenskiy V.B. (2016). Preimuschestva NKO kak postavschikov sotsialnyh uslug: aprobatsiya v rossiyskikh usloviyakh [The Comparative Advantages of NPOs as Social Welfare Services Providers: An Examination in the Russian Context]. Public administration issues. (4). (in Russian).
Moskovskaya A., Soboleva I.V. (2016). Sotsialnoe predprinimatelstvo v sisteme sotsialnoy politiki: mirovoy opyt i perspektivy Rossii [Social entrepreneurship in the system of social policy: International experience and prospects of Russia]. Problems of forecasting. (6(159)). (in Russian).
Munday B. (2003). European social services: A map of characteristics and trends Strasbourg, France: Council of Europe.
Pestieau P., Sato M. (2008). Long-term care: The state, the market and the family Economica. 75 (299). doi: 10.2139/ssrn.688901.
Petrenko E.S., Kot Yu.A., Klimova S.G., Bogomolova E.V. (2016). Sotsialnye predprin-imateli na rynke sotsialnyh uslug: perspektivy razvitiya [Social entrepreneurs on the market of social services: prospects of development] (in Russian).
Riedel M., Kraus M. (2011). The organisation of formal long-term care for the elderly Results from. 21
Saralieva Z.Kh.M., Petrova I.E. (2018). Pozhilye v rossiyskoy negosudarstvennoy sotsi-alnoy rabote [The elderly in the Russian non-governmental social work]. Zhurnal issledovaniy sotsialnoy politiki. 16 (1). (in Russian). doi: 10.17323/727-0634-201816-1-95-108.
Schmid H. (2003). Rethinking the policy of contracting out social services to nongovernmental organizations: Lessons and dilemmas Public Management Review. 5 (3).
