CC BY
207
РАЗВИТИЕ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ В XXI ВЕКЕ
КОСАРЕВА Владислава Владимировна
Аннотация: Статья посвящена новейшему периоду становления государственной миграционной политики. Проведен анализ новейшей нормативно-правовой базы. Рассмотрен ряд острых вопросов, стоящих перед государством на современном этапе, обозначены некоторые дополнительные предложения по усовершенствованию системы миграционного законодательства.
Ключевые слова: миграция, мигрант, миграционное законодательство, миграционная политика, концепция.
На сегодняшний день вопросы миграции являются значимыми как для стран Европейского Союза (далее - ЕС), так и для Российской Федерации. Хотя предпосылки, реальное состояние и государственные подходы к решению этих проблем разнятся, однако миграционное законодательство является одной из важных составляющих государственной миграционной политики как для ЕС, так и для нас. В этой связи представляется актуальным проанализировать миграционное законодательство России с начала третьего тысячелетия.
На первоначальном этапе развития миграционного законодательства, вскоре после распада СССР, с декабря 1991 г., начала закладываться необходимая правовая база, регламентирующая миграционную политику современной России. Сформированная на данном этапе правовая база позволила ввести соответствующие социальные процессы в рамки правового поля, придать им упорядоченность и цивилизованный характер. Процесс формирования основ государственной миграционной политики сопровождался, в том числе, поэтапным реформированием государственных структур, обеспечивающих ее проведение. Вместе с тем следует подчеркнуть, что правовые акты, регулирующие вопросы миграции, на первоначальном этапе еще не представляли собой целостного, системного комплекса.
К началу 2000-х гг. миграционный поток в Россию стал постепенно ослабевать и изменил свой характер, превратившись из преимущественно репатриационного в преимущественно трудовой. На фоне сокращения естественного прироста населения в самой России, а также с учетом прогрессирующего процесса так называемой «утечки» из России за границу молодых трудоспособных квалифицированных специалистов, для российского общества и государства чрезвычайно актуальной становится
проблема использования миграционного ресурса на благо развития страны.
Для решения возникшей проблемы, была создана Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р \ Данный документ, по сути, выступил той основой, на которой стала строиться современная миграционная политика Российского государства.
Главными целями новой миграционной политики в концепции провозглашались: обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности Российской Федерации, удовлетворение потребностей растущей российской экономики в трудовых ресурсах, рациональное размещение населения на территории страны, использование интеллектуального и трудового потенциала мигрантов для достижения благополучия и процветания России.
Фундаментальным правовым актом, принятым на рассматриваемом этапе, стал Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» (далее - Закон о положении иностранных граждан) 2. К основополагающим актам можно также отнести Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее - Закон «О гражданстве») 3.
Закон о положении иностранных граждан стал базовым юридическим актом, определяющим правовое положение иностранных граждан
1 Распоряжение Правительства РФ от 1 марта 2003 г. № 256-р «О Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 10. Ст. 923.
2 Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
3 Федеральный закон от 31 мая 2002 № 62-ФЗ «О граж-
данстве Российской Федерации» // Собрание законодательства
РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
в Российской Федерации и регулирующим отношения между иностранными гражданами с одной стороны и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами этих органов с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой,
„ 4
предпринимательской и иной деятельности .
Закон «О гражданстве», в свою очередь, отразил общие принципы и заложил конкретные правила и механизмы, регламентирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, определил основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации.
Среди нормативных актов начала 2000-х гг., связанных с регламентацией миграционных отношений, следует отметить Постановление Правительства РФ от 24 марта 2003 г. № 167 «О порядке представлений гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации» 5. Постановление определяет обязанность работодателя, как принимающей стороны, выплачивать зарплату не ниже прожиточного минимума.
Значимым направлением миграционной политики России в рассматриваемый исторический период выступила борьба с незаконной миграцией. Нелегальные внешние и транзитные мигранты, прибывая на территорию страны, зачастую оказывались вне правового поля, что приводило их к совершению разного рода правонарушений и преступлений.
В числе наиболее значимых из подобных мер стало принятие Федерального закона от 28 декабря 2004 г. № 187-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» 6. Введенная данным законом ст. 322.1 УК РФ установила ответственность за организацию незаконного въезда в Российскую Феде-
4 Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ. Ст. 3032.
5 Постановление Правительства Российской Федерации от 24 марта 2003 г. N° 167 «О порядке представлений гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 13. Ст. 1240.
6 Федерального закона от 28 декабря 2004 г. № 187-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 13.
рацию иностранных граждан и лиц без гражданства, их незаконного пребывания в России или незаконного транзитного проезда через ее территорию. Предпринятые в декабре 2004 г. меры по противодействию нелегальной миграции позволили на современном новейшем этапе эффективно бороться с незаконно пребывающими мигрантами. Так, в 2015 г. удалось добиться увеличения количества въезжающих иностранцев на 14% '. Как утверждает Константин Рос-модановский, «...это связано не с экономическими факторами, а с нашей работой по противодействию незаконной миграции» 8.
Вместе с тем необходимо отметить, что принятое в 2002-2004 гг. законодательство превращало легализацию пребывания и занятости иностранных работников в сложную и длительную бюрократическую процедуру, зачастую непреодолимую и для мигрантов, и для работодателей. В результате большая часть трудовых отношений с мигрантами развивалась «в тени», они оставались вне правовых рамок.
Данная неблагоприятная миграционная среда принижала притягательность России в условиях мировой конкуренции за иностранную рабочую силу. Поток трудовых мигрантов в Россию из ряда стран (например, Украины и Молдавии) стал существенно ослабевать. Более 30% этого потока переориентировалось на центрально- и западноевропейские страны . В связи с этим на высоком политическом уровне постепенно начинает осознаваться значение трудовой миграции в новых экономических и демографических условиях и актуальность перемен в сторону либерализации миграционного законодательства.
Новая стратегия дальнейшего развития миграционной политики была намечена в выступлении Президента РФ В.В. Путина на заседании Совета Безопасности 17 марта 2005 г. в виде задачи «сформировать новые дополнительные условия для привлечения в Россию людей, способных внести позитивный вклад в развитие нашей страны». Президент назвал стимулирование миграционных процессов «нашей важнейшей задачей». Позднее актуальность решения этой задачи была отмечена и в Послании Президента РФ Федеральному
7 Интервью руководителя Федеральной миграционной службы России Константина Ромодановского Информационному агенству «ТАСС». 2015 г. URL : http://www.fms.gov.ru/press/ speeches/item/6843/
8 т^
Там же.
9 Витковская Г. Новое миграционное законодательство
России: либерализация в целях легализации / под ред. Г. Витков-
ской, А. Платоновой и В. Школьникова // Новое миграционное законодательство Российской Федерации: правоприменительная практика. М., 2009. С. 20-22.
Собранию РФ в мае 2006 г. Сегодня этот курс поддерживается.
Миграция как один из важных факторов экономического роста была включена в ряд стратегических политико-правовых актов, таких, как Концепция демографического развития от 24 сентября 2001 г. № 1270-р, Концепция действий на рынке труда от 6 мая 2003 г. № 586-р и др. Изменился статус Федеральной миграционной службы России (далее - ФМС), возрос уровень ее самостоятельности. Она стала активно участвовать в законотворческой деятельности, вести диалог с экспертным научным сообществом и общественными организациями.
Результатом нового курса стало принятие в июле - ноябре 2006 г. и начале 2007 г. нового миграционного законодательства России, которое кардинально изменило взаимоотношения между трудовыми мигрантами, государством и работодателями. Одним из главных инициаторов и авторов новых законодательных инициатив выступила ФМС России.
С 2008 по 2009 гг. миграционная политика сводится к необходимости введения более жестких мер в отношении должностных лиц. Таким актом стал Федеральный закон от 8 апреля 2008 г. № 43-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации» 10. Статья 292.1 УК РФ определила ответственность лиц за незаконную выдачу паспорта гражданина Российской Федерации, а также за внесение в документы заведомо ложных сведений. Нововведение было призвано уменьшить коррупцию на местах и число различных нарушений миграционного законодательства.
Существенным рывком вперед стал Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» 11. Данный закон был направлен на качественно новое взаимодействие в области обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления как физическим, так и юридическим лицам. Открытая деятельность ведомственных органов определила дальнейшую либеральную государственную миграционную политику.
10 Федеральный Закон от 8 апреля 2008 г. № 43-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 15. Ст. 1444.
11 Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ (ред. от 28 ноября 2015 г.) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // СПС «КонсультантПлюс».
Следующим этапом развития миграционного законодательства стали 2010 по 2012 гг. Деятельность ведомственных органов сводилась к упорядочиванию уже сложившейся правовой системы, поэтому в этот период можно заметить целую «плеяду» изменений уже в действующих нормативных актах.
В целях следования сформированному политическому курсу был создан фонд для проведения, поддержания и оказания помощи соотечественникам за рубежом Указом Президента РФ от 25 мая 2011 г. № 678 «О создании Фонда поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом» 12.
Ключевым этапом в развитии миграционного законодательства стала Концепция-2025, утвержденная Президентом РФ от 13 июня 2012 г. Во исполнение данной программы был разработан пошаговый план реализации концепции государственной миграционной политики России. Концепция предусматривает три этапа: первый этап (2012-2015 гг.) - разработка и создание необходимых инфраструктур для реализации поставленных целей и задач; второй этап (2016-2020 гг.) - принятие программ, их реализация и мониторинг; третий этап (2021-2025 гг.) - оценка эффективности, определение основных приоритетов, корректировка основных программ. Настоящая Концепция направлена на развитие экономического, демографического, интеллектуального, социально-культурного потенциала России.
Концепцией определены основные задачи: создание условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан;
разработка дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы;
содействие развитию внутренней миграции; содействие образовательной миграции и поддержка академической мобильности;
выполнение гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов;
содействие адаптации и интеграции мигрантов, формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом;
противодействие незаконной миграции 13.
12 Указ Президента РФ от 25 мая 2011 г. № 678 «О создании Фонда поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом» // Собрание законодательства РФ. 30 мая 2011. № 22. Ст. 3156.
13 Концепция-2025. 2012 г. URL : http://www.kremlin.ru/ events/president/news/15635
Реализация данной программы позволит разрешить многие острые вопросы, стоящие перед государством на данный момент.
В этот же период появляются два акта, непосредственно регулирующие деятельность управления ФМС РФ. Из них первое, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 13 июля 2012 г. № 711 Положение ФМС 14. Положение № 711 закрепило за управлением ФМС реализацию и выработку миграционной политики, взаимодействия с иными ведомственными органами, нормативных актов в целях осуществления регистрационного учета, как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан, лиц без гражданства, исполнение законодательства в отношении беженцев и вынужденных переселенцев и т.д.
Вышеупомянутый документ определил область деятельности ФМС РФ и закрепил за ней конкретные задачи для исполнения, что помогло прояснить компетенцию данного органа в полной мере. Вторым актом стал Регламент ФМС от 25 сентября 2012 г. № 303 15. Регламент ФМС, утвержденный в соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30, определил порядок деятельности ФМС РФ.
Таким образом, принятые в 2012 г. нормативные акты являются по своему статусу основополагающими, на них строится дальнейшее развитие государственной миграционной политики, а также деятельность данного ведомственного органа.
Хотелось бы отметить, что предпринятые Российским государством шаги в законодательной сфере оцениваются специалистами как новая либеральная эра в регулировании трудовой миграции в стране, как, по сути, революционный поворот в сторону сокращения и даже отчасти полной отмены бюрократических препон на пути легализации пребывания и занятости иностранных трудовых мигрантов 16.
Высокую оценку новым российским нормам миграционного законодательства дали и международные эксперты. Так, Департамент
14 Постановлением Правительства РФ от 13 июля 2012 г. № 711 (ред. от 31 октября 2015 г.) «О вопросах Федеральной миграционной службы» (вместе с «Положением о Федеральной миграционной службе») // Собрание законодательства РФ. 2012. № 30. Ст. 4276.
15 Официальный сайт управления ФМС РФ. URL : http://www.fms.gov.ru/about/Osnovopolagajushhie_dokumenti
16 Витковская Г. Новое миграционное законодательство
России: либерализация в целях легализации / под ред. Г. Витков-ской, А. Платоновой и В. Школьникова // Новое миграционное законодательство Российской Федерации: правоприменительная практика. М., 2009. С. 19.
по международному миграционному праву и правовым вопросам штаб-квартиры Международной организации по миграции (МОМ) в Женеве отметил, что данные нормы «без преувеличения, могут считаться серьезным шагом на пути формирования сбалансированной и слаженной миграционной политики Российской Федерации» 17.
Среди нормативных актов, принятых в последнее время, особо хотелось бы отметить:
Постановление Правительства от 30 июля 2014 г. № 733 «Об утверждении Правил осуществления Федеральной миграционной службой и ее территориальными органами учета письменных уведомлений о наличии у граждан Российской Федерации гражданства иного государства» - Правила осуществления учета уведомлений граждан о наличии у граждан Российской Федерации иного гражданства утверждены в целях упорядочивания системы уведомлений, а также во избежание различных нарушений законодательства, например: определение органа, осуществляющего учет уведомлений; формы учета (электронная или бумажная); порядок учета и фиксации информации; сроки обработки данных;
Постановление Правительства от 12 сентября 2014 г. № 926 «Об отдельных мерах по организации пребывания на территории Российской Федерации граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке» - данные меры предусматривают выдачу миграционных карт гражданам Украины и лицам без гражданства, прибывшим на территорию России в экстренном массовом порядке; организацию перевозки и размещения прибывших иностранных граждан и лиц без гражданства путем осуществления и реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной Указом Президента РФ от 22 июня
2006 г. № 637, а также в пунктах временного размещения на срок, требующийся для определения и организации дальнейшего пути следования в иной субъект РФ;
Постановление Правительства от 22 июля 2014 г. № 691 «Об утверждении распределения
17 Общие комментарии Департамента по Международному миграционному праву и правовым вопросам Международной организации по миграции (МОМ) к некоторым нормативным правовым актам Российской Федерации в области миграции.
2007 г. URL : http://www.unrussia.ru/en/agencies/international-organization-migration-iom
по субъектам Российской Федерации граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины и прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке» - данное постановление определяет порядок распределения граждан Украины и лиц без гражданства по субъектам РФ исходя из их численности, порядок перевозки и подачи информации в органы ФМС РФ субъектами РФ о возможности приема граждан Украины и лиц без гражданства;
Постановление Правительства от 22 июня 2014 г. № 690 «О предоставлении временного убежища гражданам Украины на территории Российской Федерации в упрощенном порядке» (вместе с «Временными правилами предоставления временного убежища на территории Российской Федерации гражданам Украины и лицам без гражданства, постоянно проживавшим на территории Украины, прибывшим на территорию Российской Федерации в поисках убежища, в упрощенном порядке» -данный акт содержит правила предоставления гражданам Украины и лицам без гражданства временного убежища в упрощенном порядке; порядок осуществления обязательного медицинского освидетельствования, а также порядок и форму выдачи медицинского сертификата обследованным.
Характеризуя законодательные новшества, следует прежде всего отметить преимущественно либеральный курс миграционного раз-
вития. Миграционная политика стала гораздо прозрачнее, привлекательнее для мигрантов. В настоящее время облегчена процедура регистрации, трудового оформления, сформированы механизмы защиты и оказания помощи иностранным гражданам и лицам без гражданства. Все большее число вновь приехавших в страну мигрантов заинтересованы в легализации своего пребывания путем приобретения патентов. Безусловно, новейшее миграционное законодательство способствует сокращению теневых секторов экономики, а вместе с тем и увеличению налоговых поступлений в государственный бюджет, снижению уровня криминогенной среды. Тем не менее существуют еще острые проблемы, и в первую очередь это, конечно же, нелегальная миграция.
Все еще острым также является вопрос привлечения высококвалифицированных специалистов. Хотелось бы отметить, что в России данный вопрос является открытым. На наш взгляд, для привлечения квалифицированных мигрантов необходимо, на первоначальном этапе, систематизировать распределение специалистов по нуждаемости последних в конкретном регионе страны. Данная мера поможет равномерно распределить прибывающих иностранных граждан и лиц без гражданства по территории страны и вместе с тем обеспечить их гарантированным трудоустройством. Данные меры могут помочь в реализации конкретных целей, задач и совершенствовании государственной миграционной политики.
