CC BY
83
Р. Р. Гайзатуллин
РАЗВИТИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ - ЗАЛОГ ЭКОНОМИЧЕСКОГО
РОСТА РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
Межбюджетные отношения обусловлены действием двух основных факторов: неравномерностью размещения доходных источников и потребителей финансовых ресурсов по регионам страны и их необходимостью для функционирования органов государственной власти и местного самоуправления. Эффективность инвестиционных расходов государства во многом определяется качеством целевых программ и изменением их структуры в пользу программ, направленных на развитие производственной инфраструктуры, науки и инновационной системы, новых технологий, наукоемких отраслей, таких как атомная промышленность, авиационная промышленность, космический комплекс, судостроение и электронная промышленность. Существенным фактором активизации накопления частного капитала станет формирование финансовых институтов развития. Современная бюджетная политика государства направлена в ближайшей перспективе, помимо мобилизации доходов в бюджеты всех уровней и реализации бюджетных расходов общества, как минимум на решение еще двух очень важных задач: модернизацию, реформирование, совершенствование межбюджетных отношений и создание необходимых предпосылок экономического роста страны.
Экономическое развитие в теории понимается как процесс смены старых, отживших способов решения обществом своих задач новыми, более рациональными и эффективными.
Изменения в целях, которые ставит общество, в условиях функционирования экономической системы, изменения интересов и потребностей находит свое отражение в типе развития, присущего тому или иному этапу развития общества. Поведение хозяйственных субъектов в условиях мобилизационного типа развития обусловлено, с одной стороны, внутренним побуждением к росту производства, а с другой - постоянным ограничением в инвестициях.
Длительное время научно-техническая и инвестиционная политика осуществлялась централизованно и в основном за счет госбюджетных источников. В этих условиях политика субъектов хозяйственной деятельности строилась на стремлении получить доступ к средствам госбюджета и использовать их на совершенствование производства через применение мелких инноваций технологического характера. Такие инновации, как правило, не затрагивали существующие организационные структуры производства, технику и технологию, слабо находили отражение в потребительских свойствах продукции. Свидетельством тому может служить низкая конкурентоспособность большинства отечественных товаров, отсталость в области технологии и невосприимчивость к достижениям научнотехнического прогресса. Проблема распространения и тиражирования инноваций в этих условиях связана не только с недостатком продуктов и технологий, имеющих инновационные решения, но и со слабыми адаптационными возможностями предприятий к любым
нововведениям из-за межотраслевых различий в уровне производства, экономических предпосылок реализации нововведений, различной организационной культуры тех или иных субъектов деятельности.
В основе инновационного типа развития лежит целенаправленный и непрерывный процесс поиска, подготовки и реализации нововведений, позволяющих повысить эффективность деятельности, увеличить степень удовлетворения потребностей общества. Центральное место в этом типе развития принадлежит инноваторам. Организация (предприятие, регион, общество) видит свой рост в получении и использовании конкурентных преимуществ, источником которых и выступают инноваторы, т.е те, кто непосредственно связан с научными исследованиями и разработками, внедрением результатов в производство, коммерциализацией технологий.
Воспроизводство - одна из составляющих политики государства в обеспечении экономической стабильности и роста национального богатства. Интересы общества требуют обновления производства, его технологической основы, которое невозможно без инвестиций в народное хозяйство.
Инвестирование производств, которые не обеспечивают совершенствование технической базы, структуры выпускаемой продукции, то есть тиражирующих производство устаревших видов продукции и применяемых технологий, вряд ли можно считать приемлемым. С другой стороны, любые инновации не принесут реальной отдачи, если они не будут инвестированы. А это означает, что обновление производственной базы, структуры производимой продукции должно осуществляться на новой основе - на основе конкурентоспособности.
Научная сфера, техника и технология были и остаются главным источником преобразований в обществе. Достижения научно-технического прогресса, нашедшие наиболее концентрированное выражение в начале 60-х годов и вызвавшие кардинальные изменения между спросом и предложением, способствовали интенсивному использованию инновационной теории в обеспечении конкурентоспособности как в глобальном мировом масштабе между странами и обществами, так и на уровне отраслей и отдельных промышленных предприятий.
Научно-технический прогресс всегда рассматривался как источник развития и ориентации на технические источники, обеспечивающий продвижение вперед не только в сфере экономики, но и в других сферах жизни общества. Нельзя не согласиться с мнением, что научно-технический прогресс - это способ жизни и деятельности, свойственный определенной стадии развития общества и его культуры.
Научно-техническая продукция - это товар особого рода, принадлежащий обществу и в целом может быть использован им в течение неограниченного времени. В этой связи возникает проблема инвестирования в развитие сферы научно-технической деятельности, в частности в те инновационные программы и проекты, которые в перспективе станут точками экономического роста.
Наиболее перспективным направлением инвестиционной деятельности государства в рамках финансирования инновационных программ становится сочетание долевого федерального, регионального и муниципального бюджетного финансирования.
Важнейшей составной частью бюджетной политики выступает концепция меж-бюджетных отношений, на основе которой разрабатываются и совершенствуются финансово-бюджетные отношения между федеральными, региональными и местными органами власти.
Суть межбюджетных отношений выражается в финансовых взаимосвязях между различными уровнями власти, призванными обеспечивать прежде всего оптимальное распределение доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Межбюджетные отношения обусловлены действием двух основных факторов. Во-первых, как часть распределительных отношений они порождены неравномерностью размещения доходных источников и потребителей финансовых ресурсов по регионам страны. Во-вторых, их наличие связано с функционированием органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающих иерархические интересы граждан. Федеральное устройство государства вносит существенную специфику в функционирование финансовой системы, определяя круг доходных и расходных полномочий как центральной власти, так и субъектов федерации.
Финансовая помощь представляет собой безвозмездные отчисления из вышестоящего бюджета нижестоящим бюджетам для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности - достижение среднего для регионов или муниципалитетов показателя бюджетных расходов на одного жителя, обеспечивающего предоставление населению установленного объема бюджетных услуг.
Разработка методологических подходов к исследованию межбюджетных отношений предполагает рассмотрение их логической организации, структуры, закономерностей формирования, взаимосвязей с другими элементами бюджетной системы и экономики в целом.
В процессе распределения вновь созданной стоимости между факторами производства и ее последующего перераспределения воспроизводится отраслевая структура экономики. Но ее отрасли, предприятия неравномерно размещены на территории страны. Например, в ПФО в большей степени сконцентрированы предприятия обороной отрасли, которые в большей степени нуждаются в государственной поддержке и реформировании. В данной связи при распределении доходов воспроизводится территориальная структура хозяйства, хотя использование фонда накопления в определенных пределах изменяет эту структуру.
Территориальное распределение касается не только финансов отраслей, но и государственных финансов. Возникающие при этом отраслевые и территориальные отношения носят объективный характер и являются неотъемлемым условием функционирования экономики. Они выражают перераспределение финансовых ресурсов между регионами и внутри них по двум направлениям. Во-первых, определяются объемы бюджетных доходов и расходов на конкретных территориях. Во-вторых, оказывается финансовая помощь, передаваемая в бюджеты соответствующих нижестоящих уровней бюджетной системы. Размещение производительных сил предопределяет структуру поступлений доходов в федеральный и региональные бюджеты. Субъекты федерации, в которых сосредоточены производства с высокой степенью передела сырья и материалов, а также экспортно ориентированные предприятия являются основными плательщиками налогов.
Перераспределение ресурсов достигается как за счет прямых бюджетных расходов на конкретных территориях, в том числе при реализации региональных программ, так и за счет финансовой помощи в виде дотаций, субсидий, субвенций из вышестоящего бюджета.
Полномочия центральных, региональных и местных органов власти определяются не только целесообразностью оптимального управления конкретной территорией, но и структурой потребностей социальных групп или даже индивидуума. Так, интересы в обеспечении среды жизнедеятельности последующих поколений, в национальной безопасности, в научно-техническом развитии страны могут быть реализованы лишь на высшем
уровне государственного управления. Более конкретные потребности индивидуума, например в образовании, здравоохранении, социальной защите, реализуются на региональном уровне. На местном уровне обеспечиваются потребности индивидуума в личной безопасности и комфортном проживании. При федеральном устройстве государства на региональном уровне обеспечивается более широкий круг потребностей населения, чем при унитарном устройстве.
Социально-экономическое и политическое положение государства на определенном этапе своей эволюции предопределяет степень концентрации финансовых ресурсов в распоряжении органа соответствующего уровня власти. Особенности проводимой региональной бюджетной политики обусловливают потоки финансовых ресурсов из центра в регионы.
Межбюджетные отношения тесно связаны с региональной политикой. Финансовая составляющая региональной политики не ограничивается межбюджетными отношениями и включает в себя инвестиции из федерального бюджета, а также основную часть его прямых расходов (средства федерального бюджета расходуются на конкретных территориях).
Самостоятельность бюджетов, конечно же, не является самоцелью бюджетной политики любого государства. Двумя наиболее важными критериями эффективности бюджетной системы можно считать степень обеспечения общественных потребностей населения (как за счет средств федерального, так и за счет средств региональных бюджетов) и создание на всей территории государства однородной конкурентной среды, в том числе и путем проведения единой налоговой политики. Избыточные полномочия региональных властей по введению собственных налогов и сборов создают различные условия для бизнеса в конкретных регионах и могут приводить к нерациональным перемещениям капиталов.
В настоящее время межрегиональное перераспределение ресурсов, осуществляемое через федеральный бюджет, недостаточно нацелено на стимулирование экономического роста в конкретных субъектах федерации. Ресурсы в основном выделяются отраслям, и их использование слабо учитывает возможности территориального развития. Повышение эффективности прямых расходов федерального бюджета в регионах возможно по следующим направлениям: распределение ресурсов в целях достижения максимального значения мультипликатора расходов; учет региональных потребностей при выполнении целевых федеральных программ научно-технического развития; усиление роли государственного сектора в создании «точек роста» на конкретных территориях.
В рыночных условиях критериями эффективности бюджетных расходов на развитие промышленности являются темпы роста в технически передовых отраслях, требующих венчурных по своему характеру инвестиций, и эффект мультипликатора расходов. Последний целесообразно использовать при обеспечении относительно равномерного экономического роста в регионах, выбирая для государственного инвестирования предприятия, позволяющие обеспечить наиболее протяженный «поток заказов». Эффект мультипликатора расходов будет в территориальном разрезе максимальным, если в ходе осуществления инвестиций из федерального бюджета «узкие места» в производственной цепочке будут ликвидированы за счет капиталовложений из региональных бюджетов. В условиях неустойчивого развития экономики такая политика полностью укладывается в общую стратегию развития рыночных отношений. Более того, реализация данной политики обеспечивается действием рыночного механизма.
Современное состояние межбюджетных отношений в России определяется рядом моментов. В частности причинами дифференциации бюджетной обеспеченности субъектов федерации, критериями и методами ее выравнивания. Даже в группе обеспеченных ре-
гионов дифференциация по объему ВРП на душу населения составляет более 4 раз, а в группе наименее обеспеченных регионов - почти 3 раза. Разница по указанному показателю между наиболее и наименее обеспеченными регионами превышает 20 раз.
Основными причинами огромных различий в бюджетной обеспеченности субъектов федерации являются:
- уровень экономического развития регионов;
- степень их обеспеченности природными ресурсами;
- различная структура экономики регионов, определяющая разный налоговый потенциал;
- неодинаковые усилия региональных властей по сбору налогов.
Наряду с показателем ВРП на душу населения для правильной организации меж-бюджетных отношений большое значение имеет соотношение средней по региону начисленной заработной платы к прожиточному минимуму. Данный показатель отражает не только уровень жизни в конкретном регионе, но и потребности его жителей в бюджетных услугах. Чем ниже отношение заработной платы к прожиточному минимуму, тем выше потребности в бюджетных услугах у жителей региона, поскольку в таких условиях они оказываются неспособными осуществлять значительный объем расходов за счет собственных доходов.
Дифференциация регионов по показателю ВРП на душу населения не совпадает с их различиями по налоговому доходу на душу населения. Это связано с разной степенью концентрации в регионах как природных ресурсов, так и населения. Весьма заметна дифференциация регионов по доле собственных доходов в общем объеме бюджетных доходов.
Большое значение для оптимизации финансовой поддержки регионов имеет совершенствование методических основ формирования и использования Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). В 1994 - 2003 гг. изменения в методику распределения средств этого фонда вносились по следующим основным направлениям:
- определение источников формирования ФФПР;
- становление методических основ распределения средств ФФПР;
- выбор единого критерия расчета объема средств, необходимых для бюджетного выравнивания;
- обеспечение сопоставимости расходных потребностей регионов;
- применение единых для всех регионов принципов предоставления средств ФФПР на основе нормативно-долевого перехода.
Отличительной чертой межбюджетных отношений между федеральным центром и Республикой Татарстан в 2007 г. является использование в механизме распределения межбюджетных трансфертов стимулов для увеличения республикой собственной доходной базы, повышения качества управления региональными финансами и совершенствования порядка финансирования инвестиционных трансфертов.
В составе межбюджетных трансфертов, как и в предшествующие годы, находятся Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов и Фонд компенсаций (табл. 1).
Предусмотрено дополнительное увеличение ФФПР на 9,1 млрд руб., распределение которых осуществлено с учетом поощрения регионов, достигших за последние три года роста налоговых и неналоговых доходов, сокращения кредиторской задолженности темпами, превышающими среднероссийский уровень, а также имеющих долю кредиторской задолженности в объеме доходов ниже среднероссийского уровня.
Таблица 1 - Основные изменения структуры межбюджетных трансфертов в 2007 г. (млрд руб.)
Структура Утверждено на 2006 г. Проект на 2GG? г. Отклонение
Межбюджетные трансферты 529,4 777,2 247,8
Федеральный фонд финансовой поддержки регионов 228,2 260,4 32,2
Фонд софинансирования социальных расходов 26,2 33,5 7,3
Дотации бюджетам субъектов РФ на сбалансированность бюджетов 25,0 34,6 9,6
Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов 1,4 2,0 0,6
Фонд регионального развития 2,7 4,2 1,5
Фонды компенсаций 73,8 153,9 80,1
Прочие межбюджетные трансферты 172,1 288,6 116,5
Дотации и субвенции ЗАТО 15,8 16,7 0,9
Показатель расходов на конечное потребление домашних хозяйств дает достаточно полную характеристику уровня жизни населения в конкретном субъекте федерации. В соответствии с методологией Системы национальных счетов (СНС) расходы на конечное потребление состоят из расходов на приобретение материальных благ и услуг и осуществляются из бюджетов домашних хозяйств. Индекс расходов на конечное потребление домашних хозяйств конкретного региона может быть рассчитан как отношение расходов на конечное потребление на одного жителя конкретного региона к среднему по стране. Его целесообразно применять для корректировки первой части трансферта региону из ФФПР. Вторую часть трансферта из ФФПР получают, как известно, лишь беднейшие субъекты федерации для доведения их бюджетной обеспеченности до единого для этой группы минимального уровня. Поэтому корректировка второй части трансферта региону на вышеуказанный индекс была бы нецелесообразной.
Современная бюджетная политика, включающая в себя как составную часть по совершенствованию межбюджетных отношений, безусловно, обеспечивает создание ряда предпосылок для увеличения инвестиций в отечественную экономику, с целью ее устойчивого роста и повышения конкурентоспособности. Принципиальной особенностью такой политики является ее реализация с помощью гибких в экономико-финансовом отношении и универсальных в смысле объекта приложения инструментов. Они в большинстве своем должны быть ориентированы на регулирование не самих отраслей экономики, а макроэкономических показателей (речь идет о поддержании эффективных пропорций агрегированных показателей валового национального выпуска; приемлемого уровня инфляции; эффективного обменного курса рубля и ставки рефинансирования; таможенных тарифов; экспортных и импортных квот и пр.). В данной связи, если исходить из федерального бюджета на 2007 г. и среднесрочную перспективу, стране предстоит решить следующие задачи:
1O1
- стимулирование инструментами налоговой политики позитивных структурных изменений в экономике, последовательное снижение совокупной налоговой нагрузки на бизнес;
- достижение стабильно низкого уровня инфляции;
- реализация приоритетных национальных проектов, направленных на модернизацию социальной сферы, в том числе сферы здравоохранения и образования, обеспечение населения доступным и комфортным жильем, значительный социальный эффект будет также иметь реализация национального проекта в сфере АПК;
- обеспечение энергетической безопасности и модернизация энергетической инфраструктуры, технологическая модернизация экономики, развитие инновационной инфраструктуры и повышение конкурентоспособности народного хозяйства прежде всего путем реализации федеральных целевых программ, направленных на развитие научных исследований, разработку и внедрение новых технологий в электронике, авиакосмическом комплексе, в сфере информатики и нанотехнологий.
Таким образом, современная бюджетная политика государства направлена в ближайшей перспективе, помимо мобилизации доходов в бюджеты всех уровней и реализации бюджетных расходов государства (общества), как минимум на решение еще двух очень важных задач, а именно: модернизация (реформирование, совершенствование) межбюджетных отношений и создание необходимых предпосылок экономического роста страны.
© Р. Р. Гайзатуллин - канд. эконом. наук, министр финансов Республики Татарстан.
