Развитие методического обеспечения взимания налогов Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2

РАЗВИТИЕ МЕТОДИЧЕСКОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВЗИМАНИЯ НАЛОГОВ

АРТЕМЕНКО Д.А.,

докторант,

Южный федеральный университет, e-mail: [email protected]

Уровень налоговой задолженности, негативно влияющей на качество исполнения бюджетов, может быть снижен при помощи процедур принудительного взыскания и активизации механизмов реструктуризации.

Ключевые слова: налоговое администрирование; взыскание налогов; реструктуризация задолженности.

The level of tax debt, negatively affecting the quality of budget execution can be reduced through enforcement procedures and enhancing restructuring mechanisms.

Keywords: tax administration; tax collection; debt restructuring.

Коды классификатора JEL: H 20.

В современных условиях актуализируются проблемы формирования доходной базы бюджетов в силу негативного влияния последствий глобального экономического кризиса, которые для бюджетов всех уровней проявляются, во-первых, в выпадении потенциальных доходов в результате депрессивного состояния производства и, во-вторых, в вынужденном увеличении государственных расходов. Объективно обусловленным направлением роста бюджетных расходов является необходимость компенсации потерь от экономического спада населению, поддержки производителей и обеспечению мер по стимулированию спроса. Указанные направления представляют собой целевые ориентиры, определяющие содержание и возможности практической реализации посткризисной фискальной политики. Однако реализация таких целей осложняется резким снижением поступлений в бюджетную систему, что актуализирует проблематику совершенствования методов взимания налогов.

Финансовая безопасность как основное условие способности государства осуществлять самостоятельную финансовую политику в соответствии со своими национальными интересами обеспечивается, в первую очередь, за счет стабильных и устойчиво прирастающих поступлений в бюджетную систему, уровень которых позволяет обеспечить выполнение принятых на себя властными структурами расходных обязательств.

Как отметил министр финансов РФ А.Л. Кудрин в выступлении на коллегии ФНС в феврале 2010 г., ключевой причиной сокращения доходной базы является,

© Артеменко Д.А., 2010

прежде всего, экономический кризис. Однако при этом кризис выявил и тенденцию к минимизации налоговых платежей за счет использования различных схем уклонения, а также увеличение объемов теневого сектора [5]. Налогоплательщики пытаются обеспечить таким образом рентабельность и выживаемость бизнеса в сложных экономических условиях.

Интересы финансовой безопасности государства требуют проведения институциональных преобразований, нацеленных на минимизацию риска уклонения от уплаты налогов. Приоритетным направлением в указанном аспекте выступает налоговое администрирование, совершенствование которого следует рассматривать как составную часть проводимой в настоящее время налоговой реформы, поскольку оно напрямую связано с уровнем налоговой нагрузки на экономику. В условиях сжатия налоговой базы, не зависящей от уровня цен на углеводороды, особое значение имеет дифференциация налогового администрирования по отношению к разным категориям налогоплательщиков. Приоритет в сложившейся ситуации должен отдаваться налаживанию отношений с добросовестными плательщиками, созданию для них максимально комфортных условий для исполнения налоговых обязательств. Вместе с тем, налоговым органам необходимо сосредоточить усилия на выявлении теневых бизнесов и доходов, усилении качества планирования поступлений, обеспечении бесперебойного зачисления ожидаемых доходов.

Более подробного рассмотрения заслуживает контроль оперативности и полноты взыскания с налогоплательщиков просроченной задолженности, поскольку меры принудительного взыскания обеспечивают значительную долю налоговых поступлений в бюджет. В современных условиях нарушения налогового законодательства в Российской Федерации приобрели широкие масштабы. С каждым годом растет количество преступлений, связанных с уклонением от уплаты налогов, что является главной причиной недопоступления налогов в государственную казну. В результате неисполнения налогоплательщиками своих обязанностей государство ежегодно недополучает 30-40% бюджетных средств.

В этой связи применение принудительных процедур взыскания соответствует общественным интересам и представляется оправданным. Наиболее часто используемым приемом взыскания является списание задолженности с банковского счета должника по поручению налогового органа. В случае неуплаты налогоплательщиком задолженности по требованию налогового органа и отсутствия денежных средств на счетах в банках у должника налоговая инспекция имеет право обратить взыскание задолженности на имущество налогоплательщика, которое осуществляется судебными приставами-исполнителями. Следует отметить, что, по некоторым оценкам, ежегодный недобор налоговых платежей в Российской Федерации составляет 40% от начисленных сумм.

Как видно из представленных данных, уровень задолженности перед бюджетами всех уровней прирастал в течение 2002-2005 гг., увеличившись за указанный период в 1,9 раза. Начиная с 2006 года, совокупная задолженность поступательно сокращается. Так, с 2005 по 2009 год величина снижения составила 332,9 млрд руб. или 37,3%. Однако достигнутые результаты деятельности налоговых органов нельзя расценивать как однозначно позитивные в силу того, что 1) уровень доначислений по итогам налоговых проверок не всегда подтверждается в ходе судебных процессов, 2) сокращение налоговой задолженности в 2006 году связано, прежде всего, с предоставленным налоговым органам правом на списание задолженности по налогоплательщикам-организациям, которые подвергаются принудительной

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2

ликвидации. Указанные обстоятельства предопределяют повышение активности фискальных администраций по мобилизации доходов в бюджетную систему.

Таблица 1

Задолженность по налогам и сборам в консолидированный бюджет Российской Федерации в 2002-2009 гг.1 (на 1 января; млрд руб.)

Год Задолжен- ность в том числе

недоимка отсроченные (рассрочен- ные) платежи реструктуриро- ванная задолженность приостановленные к взысканию платежи

2002 475,0 237,7 144,5 92,8

2003 520,5 207,3 122,9 190,3

2004 522,4 219,5 75,9 227,0

2005 892,0 314,4 1,2 41,1 535,3

2006 754,2 246,3 0,3 21,5 486,1

2007 757,4 245,2 0,3 15,7 398,5

2008 574,9 227,4 0,4 11,5 228,9

2009 559,1 223,5 0,7 38,7 211,0

Последовательное и полное применение мер принудительного взыскания налоговой задолженности основывается на проведении анализа сложившейся задолженности по налоговым платежам и сборам в бюджеты всех уровней и усилении эффективности работы налоговых органов по ее снижению. Повышение сбора налоговых поступлений и ликвидация недоимки достигаются за счет полного и эффективного применения мер принудительного взыскания, усиления мер по укреплению налоговой дисциплины во взаимодействии с контролирующими, исполнительными и правоохранительными органами, а также за счет использования имеющихся резервов. Среди основных направлений взимания налоговых доходов можно выделить следующие:

❖ принудительное взыскание недоимки в соответствии с Налоговым кодексом;

❖ списание безнадежных долгов;

❖ проведение реструктуризации кредиторской задолженности предприя-тий-должников перед бюджетом;

❖ контроль над своевременностью реализации решений по доначисленным санкциям, взыскание их в судебном порядке;

❖ совместная работа по сокращению задолженности, по розыску налого-плательщиков-должников во взаимодействии с контролирующими, исполнительными и правоохранительными органами;

❖ совершенствование взаимодействия со службой судебных приставов в целях повышения эффективности взыскания задолженности за счет имущества;

❖ инициирование производства по делу о несостоятельности (банкротстве), в том числе — отсутствующих должников.

С целью организации работы по дальнейшему сокращению налоговой задолженности в налоговых органах создаются рабочие группы по координации рабо-

1 Рассчитано автором по [6].

ты инспекций по оперативному контролю поступления налогов и сборов и выполнения заданий по мобилизации налогов и сборов. Работа групп основывается на аналитическом материале. Ежемесячно отделом анализа и прогнозирования налоговых поступлений доводится рабочим группам пакет документов, характеризующий основные направления деятельности инспекций, в их числе расчеты фактической собираемости налогов, задание, ожидаемая оценка поступлений в бюджет на предстоящий месяц. На основании полученной информации рабочие группы оперативно воздействуют на ситуацию в территориальных инспекциях, в том числе посредством проведения внезапных рейдовых проверок. Практика зарекомендовала указанную форму работы с положительной стороны. Ведется ежедневный мониторинг поступлений налогов и сборов в федеральный и региональные бюджеты в разрезе видов налогов, что позволяет оперативно влиять на ситуацию с выполнением заданий и полнотой сбора налогов.

Вместе с тем, следует констатировать, что, несмотря на столь разноплановую деятельность, уровень задолженности по налоговым обязательствам продолжает оставаться еще очень высоким. А это означает, что существующий организационноправовой механизм нуждается в совершенствовании.

Целенаправленная работа налоговых органов по снижению задолженности по платежам в бюджетную систему способствует улучшению взаимоотношений с налогоплательщиками и позволяет стабилизировать уровень налоговых поступлений. В то же время кризисная ситуация требует совершенствования мер фискальной политики и активизации усилий администраторов доходов, что предопределяет значение разработки концептуальных подходов к теоретическим проблемам налогового администрирования.

Взимание налогов следует рассматривать как социально-значимое мероприятие, поскольку от уровня поступивших в казну налоговых доходов непосредственно зависит степень исполнения государством своих обязательств. Поэтому каждый налогоплательщик должен исполнять свою конституционную обязанность по уплате налогов. Если же плательщик уклоняется от этой обязанности, используя в своей деятельности схемы ухода от налогообложения, то это свидетельствует о его недобросовестности и отсутствии социальной ответственности перед обществом. Безусловно, такие попытки должны решительно пресекаться налоговыми органами, независимо от статуса и положения налогоплательщика.

Перспективы улучшения ситуации с мобилизацией налоговых доходов связываются с необходимостью институционального изменения условий взимания налогов. При этом в качестве приоритетного направления, по мнению автора, следует признать развитие механизмов урегулирования налоговой задолженности. Накопленные обязательства перед бюджетной системой являются фактором недостаточной финансовой устойчивости, когда взыскание задолженности налоговыми органами влечет банкротство, способствуя, в свою очередь, обострению экономических проблем и социальной напряженности. В то же время списание накопленных долгов не представляется возможным, так как будет создан весьма опасный правовой прецедент, провоцирующий безнаказанное накопление недоимки. Более обоснованным представляется проведение реструктуризации кредиторской задолженности перед бюджетной системой в форме отсрочки (рассрочки).

Основные экономические выгоды от проведения реструктуризации сводятся к следующим положениям [1]. Во-первых, налогоплательщику, имеющему задол-

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2

женность, создаются условия для стабилизации финансового состояния и решения вопросов финансового оздоровления за счет:

• предотвращения угрожающей процедуры банкротства;

• нормализации производственного процесса в результате снятия ареста с имущества должника и разблокировки банковских счетов вследствие отзыва инкассовых поручений налоговых органов;

• сохранения рабочих мест;

• сокращения непроизводительных расходов за счет прекращения начисления пеней на отсроченные платежи;

• снижения налоговых издержек за счет списания штрафов и пеней при досрочном погашении реструктурированной недоимки;

• обеспечения возможности ритмичной работы предприятия вследствие разграничения срочных (текущих) и долгосрочных (рассроченных) обязательств, что позволяет рационально использовать оборотные средства, своевременно выплачивать работникам заработную плату и т.д.;

• осуществления мероприятий, направленных на стабилизацию производства и внедрение новых методов в работе, инвестиции в высокотехнологичные программы и др., за счет предоставленной менеджменту предприятия возможности планомерного распоряжения финансовыми ресурсами.

Во-вторых, государство от проведения реструктуризации получило следующие позитивные эффекты:

• стабильное исполнение плательщиками текущих обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами, возникших после проведения реструктуризации;

• планомерное погашение фактически безнадежных долгов теми предприятиями, которые на протяжении нескольких лет платили налоги не полностью или не платили совсем;

• сохранение и приумножение налогового потенциала экономики за счет функционирования предприятий, вышедших из кризисного состояния и продолжающих свою деятельность;

• предотвращение социальной нестабильности в результате сохранения рабочих мест.

Таким образом, реструктуризация способствует разрешению проблемы просроченных долгов с взаимной выгодой как для государства, так и для налогоплательщиков. В России неоднократно проводились кампании по реструктуризации задолженности, начиная с 1997 года, когда отсрочка предоставлялась на 10 лет под залог ценных бумаг [4]; второй этап проводился в 1998-1999 году с предоставление рассрочки по уплате задолженности по налогам, имеющейся по состоянию на 1 января 1998 года, сроком до 4 лет и по пеням и штрафам — до 10 лет, с уплатой процентов в размере одной четвертой действующей ставки рефинансирования Банка России [4]. Условия второго этапа реструктуризации были существенно упрощены в 1999-2000 гг. [4], а дальнейшее снижение требований к обеспечению прав государства как кредитора [4] способствовало активному и успешному участию в процедурах реструктуризации многих организаций промышленности, что позволило им преодолеть последствия экономического кризиса 1998 года.

К сожалению, после введения в действие второй части Налогового кодекса продолжение процедур реструктуризации не было поддержано. Исключением можно считать только реструктуризацию задолженности перед внебюджетными

фондами, а также отдельные программы реструктуризации, которые проводились на уровне субъектов РФ и муниципальных образований с целью урегулирования ситуации по задолженности перед региональными и местными бюджетами. В то же время предусмотренные налоговым законодательством механизмы получения отсрочки (рассрочки) и предоставления налогового кредита, которые рассматривались как альтернатива реструктуризации, не получили должного распространения по причинам краткосрочности (отсрочки и рассрочки предоставлялись на срок до шести месяцев, налоговый кредит — до одного года), ограниченного права доступа, сложного и непрозрачного порядка согласования.

Развитие механизма предоставления отсрочки (рассрочки) с 2007 года связано с увеличением срока их предоставления (с шести месяцев до одного года, а для стратегических организаций по решению Правительства РФ — до трех лет), в связи с чем была отменена такая форма переноса срока платежа, как налоговый кредит. Вместе с тем, проблема доступности этих форм для подавляющего числа налогоплательщиков, прежде всего, для испытывающих временные финансовые затруднения по объективным конъюнктурным причинам, осталась нерешенной.

С 2009 года вступили в силу изменения порядка предоставления отсрочек (рассрочек), принятые в составе пакета мер антикризисного налогового регулирования, которыми предусматривалось введение права принятия министром финансов РФ решения (до 1 января 2010 года) об изменении сроков уплаты федеральных налогов, если ее размер превышает 10 миллиардов рублей и ее единовременное погашение создает угрозу возникновения неблагоприятных социальноэкономических последствий. При этом установлен пятилетний предельный срок предоставления такой отсрочки. Официальных сведений о предоставлении какому-либо юридическому лицу подобной отсрочки не имеется, что позволяет сделать вывод о том, что в условиях экономического кризиса механизмы переноса срока платежа, предусмотренные действующим законодательством, фактически не действовали для большинства налогоплательщиков, испытывающих финансовые затруднения.

В Налоговом кодексе установлен достаточно широкий перечень оснований для изменения срока расчетов с бюджетом, одним из которых является угроза банкротства в случае единовременной выплаты суммы налога. При этом в соответствии с действующим законодательством налогоплательщик должен доказать налоговым органам, что такая угроза существует.

Таким образом, недостаточное правовое регулирование и отсутствие четких правил рассмотрения обращения налогоплательщиков делают существующий механизм переноса срока платежа неработоспособным. Относительно благополучное для должников разрешение проблем реструктуризации обеспечивает в настоящее время специализированный Федеральный закон «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных производителей», предусматривающий возможность переноса срока погашения просроченной задолженности по налогам и обязательным платежам и имеющий приоритетность функционирования по сравнению с нормами Налогового кодекса РФ. Хотя этот закон не дает четкого определения последовательности принятия соответствующего решения, однако эта проблема нивелируется нормативно-правовыми актами субъектов РФ и активной деятельностью территориальных комиссий по финансовому оздоровлению сельскохозяйственных товаропроизводителей, в процессе которой достигается разрешение процедурных проблем.

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2

Реструктуризация долгов сельскохозяйственных товаропроизводителей проводится на основе следующих принципов: добровольности и равнодоступности; обеспечения единых условий для ее проведения; конфиденциальности; однократности участия в программе. Так, в Ростовской области по итогам 2008 года правом на реструктуризацию воспользовались 157 сельхозорганизаций, в которых трудятся свыше 14 тыс. человек. Задолженность, подлежащая реструктуризации, составила 485 млн рублей, в том числе сумма пеней и штрафов — 333,2 млн рублей, что составляет 68,7% от общей суммы задолженности. При участии сельхозтоваропроизводителей в программе финансового оздоровления пени и штрафы списываются пропорционально рассроченному по годам основному долгу, а на сумму основного долга начисляется 0,5 процентов годовых, что является платой за отсрочку и рассрочку. Все уровни бюджета и внебюджетные фонды получают своевременно текущие платежи, которые к тому же за счет улучшения финансового состояния, роста заработной платы постоянно увеличиваются [7].

Автор полагает, что сложная экономическая ситуация требует совершенствования процедур урегулирования задолженности и по отношению к другим категориям налогоплательщиков, в связи с чем требуется совершенствование нормативно-правового обеспечения, учитывающее позитивный опыт оздоровления сельскохозяйственных производителей и включающее следующие направления:

♦ установление в Налоговом кодексе РФ возможности проведения однократной реструктуризации налоговой задолженности для организаций, попавших в кризисную ситуацию;

♦ передача полномочий по оценке угрозы банкротства налоговым органам (в рамках исполнения ими государственной функции представления интересов Российской Федерации в делах о банкротстве);

♦ установление предельной величины предоставляемой отсрочки (рассрочки) в размере: для организации — стоимости чистых активов организации, определяемой на дату представления финансовой отчетности, предшествующую подаче заявления; для физического лица — стоимости его имущества (кроме имущества, на которое Российской Федерации не может быть обращено взыскание);

♦ установление в нормативных документах правил проведения экономического анализа предприятий, претендующих на проведение реструктуризации, разработки его единообразного методического обеспечения и критериев, по которым должна определяться возможность погашения суммы задолженности перед бюджетной системой за счет имеющихся у плательщика финансовых источников в течение года (периода времени, в течение которого возможен перенос срока платежа в соответствии с Налоговым кодексом при угрозе банкротства);

♦ закрепление правила об экономическом обосновании мероприятий по реструктуризации, оценке финансовых ресурсов и возможностей предприятий-недоимщиков, наличии программ финансового оздоровления кризисных предприятий, обосновании графиков погашения задолженности и т.д., что должно способствовать предотвращению очередного накапливания долгов по текущим платежам;

♦ уточнение положений Налогового кодекса в части определения процедуры предоставления налоговых отсрочек и рассрочек в связи с недостаточным

финансированием из бюджета или невыполнением обязательств государственного (муниципального) заказчика по оплате поставленных товаров, выполненных работ, оказанных услуг;

♦ создание системы контроля со стороны органов исполнительной власти над выполнением программ финансового оздоровления организаций, использующим право на реструктуризацию.

Гармонизация правового обеспечения и экономической предопределенности процедур реструктуризации позволит не только увеличить текущие налоговые поступления и создать возможности для урегулирования структуры налоговых обязательств, но и станет важным шагом в обеспечении единообразия и транспарентности условий взыскания налоговой задолженности.

ЛИТЕРАТУРА

1. Артеменко Д.А., Артеменко Г.А., Белокрылова О.С., Поролло Е.В., Хашева З.М. Налоговое администрирование и налоговый контроль: теория и практика. Монография. Краснодар: Южный институт менеджмента, 2006.

2. АртеменкоД.А.,Хашева З.М.,ПороллоЕ.В. Организация контрольно-аналитической деятельности налоговых органов Российской Федерации в условиях налоговой и административной реформы // Финансы и кредит. 2006. № 18.

3. Материалы статистической налоговой отчетности / Официальный сайт ФНС РФ // http:// www.nalog.ru.

4. Постановление Правительства РФ от 05.03.1997 № 254 «Об условиях и порядке реструктуризации задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет»; Постановление Правительства РФ от 14.04.1998 № 395 «О порядке проведения в 1998 году реструктуризации задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом»; Постановление Правительства РФ от 03.09.1999 № 1002 «О порядке и сроках проведения в 1999 году реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом»; Постановление Правительства РФ от 23.05.2001 № 410 «О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 года № 1002» (в ред. Постановления Правительства РФ от 23.10.2001 № 742).

5. Пресс-релиз Министерства финансов // http://www.minfin.ru.

6. Российский статистический ежегодник. 2008 // http://www.gks.ru.

7. URL: http://www.donland.ru/content/info.asp?partId=5&infoId=18220&topicFolder Id=5327&topicInfoId=0.

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2010 ^ Том 8 № 3 Часть 2