CC BY
42
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНИЯ
УДК: 332.145; 338.262.7 Э01: 10.24412/2071-6435-2023-3-39-59
РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК ФАКТОР СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ
Этапная роль в решении ключевых проблем российского местного самоуправления, в определении его задач и перспектив дальнейшего развития принадлежит заседаниям Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления. Последнее по времени такое заседание прошло 20 апреля 2023 года. От предшествующего подобного заседания его отделяет более трех лет. Но дело не в продолжительности этого срока, а том, что прошедшие три года были наполнены важными переменами, значимыми для страны в целом и для сферы местного самоуправления в частности. Определяющая роль в этих новациях, несомненно, принадлежит принятию целого ряда изменений и дополнений в Конституцию Российской Федерации. Эти изменения не только четко позиционировали местное самоуправление как интегральную часть единой системы публичной власти в стране, но и внесли ряд важных корректировок в основные направления его деятельности. Тем не менее многие аспекты развития российского местного самоуправления все еще нуждаются в корректировке с целью более полно и продуктивно обозначить его место в единой вертикали публичной власти в стране. На решение этой задачи формально был нацелен законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». Однако этот законопроект вызвал значительное число критических замечаний, что сделало необходимым его дальнейшее обсуждение. Заседание Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления в апреле 2023 года оценило ход работы по повышению эффективности российских муниципалитетов и указало на основные задачи, связанные с практическим осуществлением мер по дальнейшему развитию институтов местного самоуправления в России.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации, Президент Российской Федерации, Совет по местному самоуправлению, местное самоуправление; законодательное регулирование.
О.Б.Иванов
Е. М. Бухвальд
Введение
Совет по развитию местного самоуправления (далее — Совет) можно отнести к числу наиболее активно и продуктивно работающих консультативных органов при Президенте Российской Федерации. Совет утвержден Указом Президента Российской Федерации от 2 ноября 2007 года № 1451 и в действующем виде функционирует с 2007 года. Первое заседание Совета состоялось в том же 2007 году; кроме того, периодически проводились заседания Президиума Совета. Одновременно аналогичный совет действует при Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации; работает также Комитет Государственной Думы Российской Федерации по региональной политике и местному самоуправлению. Работа этих структур на уровне высших органов государственной власти неизменно идет параллельно с различными конгрессами, форумами, организуемыми Всероссийской ассоциацией развития местного самоуправления, Союзом российских городов. Все эти заседания, как правило, завершаются принятием рекомендаций в адрес Государственной Думы Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, региональных органов государственной власти.
В данной статье мы ограничились в основном сравнительным анализом материалов ряда заседаний «президентского» Совета по развитию местного самоуправления, проведенных в 2007, 2010, 2013, 2017, 2020 и 2023 годах [21]. Анализ этих материалов дается не в хронологическом, а преимущественно в проблемном порядке, хотя исчерпать в одной статье весь круг вопросов работы Совета явно невозможно. Закономерно, что тематика обсуждений на заседаниях не была повторяющейся. Это часто не позволяло в полной мере определить логическую последовательность обсуждаемых вопросов. Соответственно, не всегда была возможность оценить, насколько практически значимыми оказались те или иные предложения из числа высказанных на Совете ранее. Однако изменение социально-экономической ситуации требовало выделять в повестке дня каждого из заседаний наиболее значимые и актуальные темы. Особенно отчетливо это проявилось в работе Совета 2023 года [21], где важное место заняли вопросы участия органов местного управления в поддержке участников Специальной военной операции и членов их семей.
Но все же постоянно виделись и те наиболее важные проблемы развития российского местного самоуправления, которые требовали обращения практически на каждом заседании Совета. Именно по об-
суждению данного круга проблем можно проследить, какими фактическими продвижениями была отмечена работа данного консультативного органа. В этой связи за основу настоящего исследования нами брался круг вопросов, связанных с ролью институтов местного самоуправления в социально-экономическом развитии территорий, с определением полномочий органов местного самоуправления, а также формированием финансово-бюджетной и кадровой базы их деятельности.
Степень исследованности проблемы
Сам по себе ход рассмотрения вопросов, представленных на заседаниях Совета по местному самоуправлению, а также результаты их обсуждения в научной литературе анализировались весьма ограничено. Попытки проследить, в какой мере решения или скорее рекомендации, высказанные на заседании Совета в отношении государственной политики развития местного самоуправления, почти не имели место. Это представляется вполне закономерным, учитывая, что итоги заседаний Совета неизменно формулировались преимущественно в виде общих указаний и не закреплялись как система целевых индикаторов. Однако, учитывая общее большое число публикаций по проблеме, отдельные комментарии, касающееся оценки работы Совета в разные годы, ключевые направления развития местного самоуправления все же отчетливо просматриваются. Эти оценки позитивно характеризуют работу Советов как форума, концентрирующего свое внимание на ключевых проблемах развития местного самоуправления в стране и его взаимодействия с государственной властью.
Следует отметить, что первое заседание Совета в 2007 году по времени совпало с началом полномасштабной реализации положений Федерального закона № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [25]. Отсюда важная для оценки работы Совета эволюция взглядов большинства экспертов по данному законопроекту — от достаточно позитивного восприятия положений закона и основных идей обусловленной им муниципальной реформы до осознания серьезных просчетов при принятии данного законодательного акта и необходимости его серьезной корректировки, что, по сути, продолжается до самого последнего времени [6; 15; 16].
Как отмечал, например, Д. П. Соснин, за прошедшие годы ситуация в сфере российского местного самоуправления (далее — МСУ) суще-
ственно изменилась. Федеральный закон № 131-ФЗ подвергся бесконечным правкам и к настоящему времени он, как и основанная на его положениях муниципальная реформа, во многом утратили заложенную в них когда-то прогрессивную идеологию [22]. Поставленные задачи во многом оказались нерешенными. К числу активно обсуждавшихся проблем следует отнести ситуацию с финансово-экономической обеспеченностью, точнее, необеспеченностью деятельности органов местного самоуправления; проблему участия муниципалитетов в реализации государственных программ и национальных проектов; пути конкретизации задач и практических возможностей муниципалитетов по социально-экономическому развитию территорий, их инфраструктуры, жилищного хозяйства [19]. В поле зрения участников Советов оставались вопросы «федерализации» государственного регулирования сферы местного самоуправления, включая уточнение имеющихся здесь полномочий субъектов Российской Федерации [2]. Неизменно обсуждались и вопросы участия населения и представителей предпринимательских кругов в деятельности органов местного самоуправления, включая практику самообложения, инициативного бюджетирования, а также создания муниципально-частных партнерств [3; 18; 28].
Советы и роль муниципалитетов в социально-экономическом развитии
Даже помимо уже рассматриваемого нового законопроекта по общим принципам организации местного самоуправления [9], основные новации которого уже достаточно подробно проанализированы российскими учеными [1; 20], сегодня хорошо заметны намерения добиться существенного обновления многих основ деятельности российского местного самоуправления, включая и снижение имеющихся здесь факторов внешнего влияния. Таковым можно считать, например, использование германской модели местного самоуправления, хорошо заметной в ряде ключевых положений Федерального закона № 131-ФЗ, хотя сейчас эта «калька» постепенно утрачивает свое значение, как и общий тренд заимствования зарубежного опыта муниципальной организации.
Неслучайно своеобразной прелюдией к заседанию Совета 2023 года стал закрепленный Федеральным законом от 28 февраля 2023 года № 43-ФЗ [26] отказ от признания Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления, поскольку действие этого документа было прекращено в отношении Российской Федерации еще 16 марта
2022 года. Указанное решение одновременно было осуществлено в отношении 21 документа, ранее подписанного Российской Федерацией в рамках Европейского Совета. Ранее, значение для страны ратификации ею Европейской хартии местного самоуправления многократно анализировалось нашими экспертами и в целом оценивалось положительно [8], хотя в основном анализу подвергались преимущественно правовые аспекты этого документа и последствия его принятия.
Но сегодня этот вопрос нуждается в более разносторонней оценке. По нашему мнению, отказ от признания данной Хартии, скорее, следует рассматривать как акт преимущественно политического, а не экономического характера, закономерно обусловленный негативными шагами Совета Европы в отношении Российской Федерации. Вместе с тем денонсация Хартии со стороны Российской Федерации еще более подчеркивает важность скорейшего завершения работы над «Основами государственной политики в сфере развития местного самоуправления на период до 2030 года». Эти «Основы...» должны заменить собой аналогичный документ, принятый еще в 1999 году. Инициативу разработки новых «Основ.» Президент России В. В. Путин озвучил на заседании Совета по развитию местного самоуправления еще 30 января 2020 года [10; 11]. Прошло уже более трех лет, но до настоящего времени не обнародован даже проект этого документа, доступный для широкого общественно-экспертного обсуждения (комментарий 1). При этом, несмотря на особую актуальность данного документа, на Совете 2023 года вопрос о завершении подготовки новых «Основ.» не затрагивался.
На всех заседаниях Совета неизменно обсуждалось как сделать местное самоуправление активным участником политики социально-экономического развития территорий, как преодолеть сдерживающие это участие факторы. Ставилась задача заметно повысить роль местного самоуправления в жизни российского общества и государства. При этом, при всех возможных интерпретациях данной повестки, пути решения проблемы неизменно вращались и вращаются вокруг «магического треугольника»: полномочия — ресурсы — кадры. Примечательно, что по мере проведения заседаний Совета этот приоритет как бы смещался от одного круга вопросов к другому.
На Совете 2007 года основное внимание уделялось последовательной реализации Федерального закона № 131-ФЗ, прежде всего, в части конкретизации зон ответственности органов муниципального управления,
особенно в части благоустройства территорий, обеспечения стабильного функционирования сферы ЖКХ и социальных услуг населению. Это, отмечалось на Совете, требует от муниципалитетов овладения современными методами управления местными финансами, муниципальным имуществом и социально-экономическим развитием территорий в целом. Это же касалось и привлечения в указанную сферу представителей малого и среднего предпринимательства (комментарий 2). Обсуждение данного вопроса продолжилось и на Совете 2010 года, где подчеркивалось, что необходимо более полно и более четко определить, кому конкретно следует заниматься вопросами благоустройства, что необходимо для этого сделать, каковы в этом случае должны быть полномочия органов местного самоуправления [21]. Совет был вынужден констатировать, что в разных регионах страны существует и разное понимание полномочий муниципалитетов. В результате, как отмечалось на данном Совете, где-то органы местного самоуправления практически не регулируют эти вопросы, а занимаются ими от случая к случаю, бессистемно, а где-то, напротив, занимаются активно. Это предопределяло то большое внимание в работе Совета, которое уделялось вопросам «федерализации» государственной политики в сфере местного самоуправления. Постоянно отмечалось, что при единообразии законодательного регулирования полномочий муниципалитетов по вопросам местного значения в различных регионах существует разное понимание полномочий муниципалитетов, в частности, в сфере социально-экономического и инфраструктурного развития территорий. По сути, это обсуждение фактически охватывало два аспекта соотношения полномочий Федерации и ее субъектов: институциональная структура местного самоуправления (виды муниципальных образований) и определение их полномочий по вопросам местного значения [12, 21, 24; 29]. Отмечалось, что практически весь период после принятия Федерального закона № 131-ФЗ по каждому из этих аспектов было сделано немало корректировок. Однако содержание названного выше нового законопроекта по местному самоуправлению показывает, что все сделанное ранее в этом направлении вообще подлежит практически полному пересмотру.
На фоне отсутствия четкого разграничения муниципальных полномочий Совет констатировал тенденцию увеличения их общего числа. Так, на Совете 2013 года отмечалось: «За последние 10 лет с момента принятия 131-го Федерального закона объем полномочий органов
местного самоуправления увеличился примерно в полтора раза. Если в 2003 году за городскими округами было закреплено 27 вопросов, за поселениями — 22 вопроса, а за муниципальными районами — 20, то сейчас эти цифры выглядят иначе: 44, 39 и 38 полномочий соответственно. При этом расширение круга полномочий по вопросам местного значения не сопровождалось значимым приращением доходов местных бюджетов» . В этих условиях сложилась практика, особенно на поселенческом уровне, когда из более 20 полномочий фактически исполнялось (финансировалось) только 3-5 таких полномочий» [21].
Прошло 10 лет и становится очевидным, что полная ясность в вопросе о полномочиях различных муниципалитетов по вопросам местного значения так и не наступила. Часто дебатируется даже сам смысл понятия «полномочие». Что это? Обязательство, строго подлежащее исполнению, или только право на некие действия, которым можно воспользоваться, а можно и пренебречь? Кто отвечает за неисполнение установленных законом полномочий, если для этого объективно не хватает финансовых ресурсов? Исчерпывающего ответа на злободневные вопросы так и не прозвучало.
Помимо устойчивого дисбаланса уже утвержденного перечня полномочий муниципалитетов (вопросов местного значения) и их финансовой обеспеченности, ситуация осложнилась в результате введения в Федеральном законе № 131-ФЗ института так называемых «добровольных полномочий» муниципалитетов — необязательных полномочий, осуществляемых при наличии достаточных собственных средств. Формально, это справедливо, но, по сути, это продуцирует неравенство в доступности населения к благам муниципального характера.
Неслучайно на Совете 2023 года подчеркивалась необходимость провести детальную инвентаризацию всех расходных полномочий, которыми наделены муниципалитеты, оценить реальную финансовую обеспеченность таких полномочий. Вообще-то подобного рода расчеты неоднократно проводились российскими экспертами, причем дефицит средств в местных бюджетах (без учета добровольных полномочий муниципалитетов) оценивался от фактически располагаемых финансовых ресурсов в параметре от 25% и более [21].
Что касается кадров для муниципальной службы, то этот вопрос, казалось бы, был решен еще в рамках Совета 2007 года, где было сказано: «Государством создана система подготовки и переподготовки кадров
муниципальных служащих. Теперь региональные власти должны обеспечить условия, чтобы муниципалитеты могли воспользоваться этими образовательными ресурсами». Действительно, кампания по обучению новых муниципальных кадров приняла значительные масштабы: в нее включились десятки образовательных и иных организаций во всех регионах страны [21].
Тем не менее на Совете 2023 года проблема муниципальных кадров вновь обозначается очень остро. Однако сегодня при ее решении необходимо обратить внимание на два новых важных момента. Они обозначают особенности нынешней ситуации с кадровой обеспеченностью муниципальной службы — как в количественном, так и в качественном аспектах.
С количественной точки зрения ситуация характеризуется тем, что одной из центральных новаций того самого законопроекта по местному самоуправлению, который многократно упоминался на Совете 2023 года, является курс на ликвидацию поселенческого звена российского местного самоуправления. Оценки показывают, что при реализации такой новации общее число муниципальных образований в Российской Федерации сократится с 20 тысяч примерно до 2,3 тысяч с соответствующим сокращением числа муниципальных служащих (комментарий 3).
С качественной точки зрения нынешняя ситуация отмечена качественным усилением требований к уровню профессиональной подготовки работников муниципальной сферы. Неслучайно на Совете 2023 года В. В. Путин отмечал, что значима качественная переподготовка, повышение квалификации муниципальных служащих, то есть нужен акцент на развитие лидерских компетенций и навыков проектного управления. По видимости, такая постановка вопроса вполне справедлива, учитывая, что первая «волна» подготовки и переподготовки муниципальных кадров, прошедшая на фоне резкого увеличения числа поселенческих муниципалитетов и их аппарата, не решила многих задач, ориентируясь в основном на число обучающихся и предоставление им самых общих знаний в сфере муниципального развития [21].
Сегодня же требования к работе сферы муниципального управления совершенно иные. Это уже не просто формирование и расходование местного бюджета, реализация текущих запросов граждан в сфере коммунального благоустройства. В центр деятельности работников муниципальной сферы выдвигаются вопросы управления территори-
ями на долговременном горизонте за счет участия муниципалитетов в реализации государственных программ федерального и регионального уровня, формирования единого образовательного пространства страны, реализации национальных проектов . Это связано с тем, что наиболее важные вопросы хозяйственного и социального развития российских муниципалитетов в настоящее время решаемы только в рамках практики муниципального стратегирования.
Однако пока такая практика в системе российского местного самоуправления развивается недостаточно активно. Сейчас она фактически «обрывается» на уровне округов, а доля поселенческих муниципалитетов, располагающих собственными стратегиями, оценивается в 3-5%. Причин такой негативной ситуации немало, но одной из них, безусловно, выступает недостаток квалифицированных кадров, способных сформировать и реализовать стратегические документы по социально-экономическому развитию муниципальных образований. Как образно выразился один из экспертов в ходе очередного конкурса муниципальных стратегий в рамках Форума по стратегическому планированию в Санкт-Петербурге, в настоящее время у нас муниципальное стратегирование держится не на законах и не на методиках, а на энтузиастах. А энтузиазм чаще всего покоится на «трех китах»: профессиональная подготовка, информационная и методическая обеспеченность управленческих процессов и материальное стимулирование работников. Это — четко обозначенный вектор работы с представителями сферы муниципального управления, который задал Совет 2023 года [21].
Однако одним энтузиазмом, даже за счет профессионально высоко подготовленных кадров муниципальной службы, всех проблем современного муниципального управления и стратегирования не решить. Не случайно, при рассмотрении вопросов обеспечения эффективного муниципального управления, усиления его вклада в решение актуальных хозяйственных и социальных задач на территориальном уровне одно из центральных мест в ходе всех заседаний Совета отводилось проблеме ресурсной обеспеченности деятельности российских муниципалитетов.
Ресурсное обеспечение муниципального развития
Финансово-экономическая база деятельности органов местного самоуправления относится к числу тем, которые за последнюю четверть века неизменно присутствовали и даже доминировали при обсуждении
текущей и перспективной ситуации в муниципальной сфере экономики России. Это в полной мере нашло отражение и в работе Президентского Совета по развитию местного самоуправления. Уже на Совете 2007 года В. В. Путин прямо отметил: «Вопрос обеспечения муниципалитетов достаточной финансовой и материальной базой остается основополагающим» [21]. При этом отмечалось, что введен принцип соответствия доходов расходам, хотя все последующие постановки вопроса о финансово-бюджетной обеспеченности местного самоуправления свидетельствуют о том, что подобное соответствие в основном пока так и оставалось и остается на уровне принципа, а не нормы повседневной практики наполнения местных бюджетов.
В целом, Совет исходит из позитивного настроя в отношении финансово-бюджетной обеспеченности российского местного самоуправления. Так, по оценкам Совета 2007 года, общий бюджет системы местного самоуправления в 2006 году составил 16% от консолидированного бюджета страны. Совет 2010 года оценивал эту долю уже в 18%. Конечно, это был позитивный тренд, хотя сам по себе он еще ничего не говорил о степени реализации принципа соответствия расходов доходам в системе местного самоуправления, тем более, что в дальнейшем этот тренд, судя по всему, принял неустойчивый характер. Однако здесь необходимы некоторые уточнения. Так, доля того или иного уровня бюджетной системы в консолидированном бюджете страны может оцениваться как по доходам, так и по расходам, и за счет вертикального межбюджетного перераспределения средств итоги расчетов могут существенно отличаться. Кроме того, в подобных расчетах объем консолидированного бюджета страны брался то с учетом финансовых потоков государственных внебюджетных фондов, то без них. По нашим оценкам, названная выше доля общего бюджета местного самоуправления в консолидированном бюджете России оценивается в настоящее время в 11-12% с учетом внебюджетных фондов и в 13-14% — без учета этих фондов. Далее, в ходе заседания Совета эти показатели не озвучивались. Но дело даже не в цифрах: ясно, что радикального сдвига в позиции местных бюджетов в бюджетной системе страны так и не произошло.
Вот почему ситуация в системе местных бюджетов рассматривалась и далее. Например, в рамках Совета 2013 года отмечалось: «Все мы знаем о самой главной проблеме... — о недостаточности бюджетной обеспеченности местного самоуправления. Этот вопрос окончательно
пока не решён. Дальнейшее укрепление экономической, финансовой базы муниципалитетов, их бюджетной самостоятельности — один из приоритетов государственной политики в сфере развития муниципалитетов» [12, 21].
Подобного рода декларации неоднократно делались и позднее. Однако надо иметь в виду, что финансовая обеспеченность муниципалитетов — понятие относительное, определяемое не только объемом местных бюджетов, но и общим балансом расходных полномочий муниципалитетов и располагаемых ресурсов. Как было сказано выше, на заседании Совета 2023 года отмечалась важность детальной инвентаризации всех расходных полномочий муниципалитетов с оценкой степени их финансовой обеспеченности. Однако возникает вопрос: предположим, инвентаризация и оценка проведены, а что делать далее? Ждать от Совета конкретных рекомендаций было бы неправомерно, особенно учитывая, что финансовая обеспеченность муниципалитетов по регионам страны и даже в пределах одного региона весьма различна. Некие единообразные подходы к достижению баланса муниципальных полномочий и средств их финансирования из местных бюджетов в данном случае практически невозможны.
С точки зрения реальных усилий по достижению соответствия доходов расходам местных бюджетов работа Совета обозначила несколько направлений. Прежде всего, это укрепление финансовой базы муниципалитетов. Особо отмечалась правильность исчисления и полнота сбора поступающего в местные бюджеты земельного налога, а также целесообразность направления в этот адрес основной массы налогов от малого предпринимательства (в частности, доходов от упрощенной системы налогообложения). Еще один источник пополнения местных бюджетов, который неоднократно упоминался в ходе работы Совета, средства самообложения населения; средства, мобилизуемые в рамках практики так называемого инициативного бюджетирования, а также в виде различных добровольных или квази-добровольных взносов со стороны бизнеса. По поводу последних на Совете 2010 года отмечалось, что муниципалитеты, не имея достаточных средств для своей деятельности, ищут альтернативные сценарии для поддержания своей финансовой обеспеченности. «Это может быть все, что угодно, включая и известные "добровольные" поборы — точнее, сборы с бизнеса на благоустройство городов. Конечно, это вызывает известное противодействие со стороны
бизнеса, который, если и готов участвовать в этом, то уж на нормальных, добровольных началах» [21].
Конечно, в ходе работы Совета предлагались и иные варианты пополнения финансовой базы муниципалитетов. Здесь следует упомянуть доходы, которые могут быть получены за счет предоставления населению платных или частично платных муниципальных услуг. Далее на Совете 2020 года предлагалось решить эту проблему с учетом перераспределения в местные бюджеты части дополнительных доходов, поступающих в бюджеты регионов от реализации инвестпроектов на территории муниципальных образований. Надо сказать, что подобное рекомендовалось в Указе Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» [23]. В этом документе предлагалось частичное зачисление в бюджеты субъектов Российской Федерации и в местные бюджеты доходов от налогов и сборов, подлежащих зачислению в федеральный и региональные бюджеты, которые были дополнительно начислены на соответствующей территории в результате деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по наращиванию экономического потенциала территорий [21]. Однако последующая экспертиза показала, что практическая реализация данной установки весьма затруднена. Это связано с тем, что достоверно выявить размер налоговых доходов и сборов, дополнительно полученных именно в результате деятельности органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по наращиванию экономического и налогового потенциала территорий, практически невозможно из-за обилия факторов, определяющих в итоге размер получаемых налогов и сборов.
Однако все это далеко не единственный инструмент достижения названного выше соответствия доходов и расходов местных бюджетов. В поле зрения участников Совета оставались также варианты «оптимизации полномочий» за счет их передачи на более высокий уровень управления (прежде всего, на уровень субъекта Российской Федерации) на постоянной или временной основе. Рассматривался и такой источник пополнения местных бюджетов, как муниципальные заимствования. В этой связи было отмечено, что практически было реализовано такое предложение по финансовой поддержке муниципалитетов, высказанное
на одном из заседаний Совета, как реструктуризация полученных ими бюджетных кредитов с целью сокращения бремени по выплате таких кредитов и процентов по ним. Вместе с тем в ходе работы Совета указывалось на необходимость отойти от практики бесконечных прямых и косвенных «вливаний» в местные бюджеты и изменить нынешнюю ситуацию в финансово-бюджетной политике, «толкающую местные власти к определенному иждивенчеству».
Эта задача на практике решается двумя путями. Во-первых, за счет специальных трансферт (премиальных грантов) в местные бюджеты за достижение наивысших показателей в работе муниципальных образований или путем направления в местные бюджеты налогов (налоговых долей), в том числе тех, формирование которых связано с организационными усилиями органов местного самоуправления (например, по развитию и поддержке малого и среднего предпринимательства). Как было отмечено на Совете 2023 года, необходимо создавать и совершенствовать механизмы поощрения лучших руководителей муниципального звена; поддерживать тех, кто стимулирует экономический рост, привлекает инвестиции, создает благоприятные условия для малого и среднего бизнеса, укрепляет налоговую базу.
Совет о взаимодействии органов местного самоуправления с населением
Характерно, что, несмотря на наличие многих проблем и препятствий в развитии российского местного самоуправления, Советы в ходе своей работы раз за разом неизменно обращались к теме взаимодействия муниципалитетов и населения [4; 5; 7]. На Совете 2023 года подчеркивалось, что муниципальные власти должны находиться с жителями в постоянном контакте, внимательно слышать их запросы и чаяния, быстро реагировать на эти запросы [21].
Формально, действующий Федеральный закон № 131-ФЗ содержит указание на возможность и даже необходимость использования различных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и/или его участия в осуществлении местного самоуправления. Это местные референдумы, собрания и сходы граждан; опросы и анкетирования, инициативное бюджетирование, территориальное общественное самоуправление [13, 14]. На каждом из заседаний Совета приводилось немало примеров активного и продуктивного взаимодействия муниципалитетов разного уровня с населением по различным вопросам
социально-экономического развития территорий. Однако результаты опубликованных исследований говорят о том, что подобная практика является, скорее, исключением, нежели повседневной и повсеместной практикой работы наших муниципалитетов [17; 27]. Конституционное включение местного самоуправления в единую вертикаль публичной власти еще более подчеркивает необходимость сохранять и развивать гражданские начала муниципального сообщества. Сегодня регулирование этого вопроса фрагментарно, что дает возможность на местах достаточно произвольно трактовать вопрос о формах и масштабах непосредственного участия населения в делах местного самоуправления. Как мы полагаем, по этому вопросу должна быть выработана четкая позиция, сочетающая в себе три начала: ситуации обязательного участия населения в делах местного самоуправления; стимулирование органов муниципального управления и самого населения к такому участию; развитие коммуникационных систем, обеспечивающих различные формы участия населения в делах местного самоуправления по всей территории страны.
Заключение
Анализ работы Совета показал, что в ней, наряду с некоторыми элементами повторяемости и недостаточной конкретности отдельных выдвигаемых положений, содержится значительное число актуальных инициатив и важных практических предложений, многие из которых значимы и в настоящее время. Можно сказать, что в ходе своей работы Совет реализовал сформулированную для него задачу — обеспечивать такие условия для каждого муниципалитета в России, чтобы он мог работать эффективно, с максимальной пользой для людей и активно включаться в достижение национальных целей развития как надежное звено во всей системе власти.
Совет, проведенный в 2023 году, несомненно, имел этапный характер. Он показал, что в ходе работы за истекшие 15 лет накоплен огромный потенциал идей и практических рекомендаций по развитию российского местного самоуправления. Теперь этот потенциал важно тщательно проанализировать и адаптировать к новым институционально-правовым и экономическим реалиям, а также в полной мере реализовать в разработке новых «Основ государственной политики в сфере развития местного самоуправления».
Комментарии
1. 1 марта 2020 года Президент России В. В. Путин утвердил Перечень поручений по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления от 30 января 2020 года. Первым пунктом Перечня Правительству Российской Федерации было поручено до 1 октября 2021года подготовить проект основ государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления на период до 2030 года. Сроки подготовки документа неоднократно переносились, однако это поручение так и не было выполнено.
2. Именно в 2007 году был принят Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства (МСП) в Российской Федерации», который обозначил полномочия органов муниципального управления по развитию и поддержке малого и среднего бизнеса; ввел институт координационных (совещательных) органов в области развития МСП, в том числе с участием представителей муниципального управления.
3. Однако это сокращение едва ли будет пропорциональным, поскольку при ликвидации поселенческих муниципалитетов часть их служащих переместится в аппарат поселенческих администраций, что, видимо, также потребует их профессиональной подготовки, но несколько иного рода.
Литература
1. Бухвальд Е. М.,Ворошилов Н. В.,Кожевников О. А.Местное самоуправление: реформировать, но не уничтожать // Самоуправление. 2022. № 1. С. 12-15.
2. Выдрин О. В. Законотворческие аспекты российской реформы местного самоуправления (2003-2022) // Политическая наука. 2023. № 1. С. 246-269.
3. Васильченко Д. Г. Муниципально-частное партнерство: практика и проблемы // Вестник Воронежского института экономики и социального управления. 2020. № 1. С. 71-73.
4. Голубева Л. А., Черноков А. Э. Проблемы местного самоуправления и гражданское общество в современной России // Журнал правовых и экономических исследований. 2021. № 1. С. 55-61.
5. Горнев Р. В., Михеева Т. Н. Местное самоуправление и гражданское общество: проблемы взаимосвязи и соотношения // Гражданское общество в России и за рубежом. 2017. № 3.
С. 8-12.
6. Диденко А. Н., Бабичев И. В. Местное самоуправление сегодня и в среднесрочной перспективе // Местное право. 2020. № 4. Раздел 1.
7. Доронина О. Н. Местное самоуправление в системе обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 1. С. 17-22.
8. Забавка В. И., Зинченко Е. Ю., Хазов Е. Н. Европейская хартия местного самоуправления и ее роль в развитии местного самоуправления в современной России // Международный журнал конституционного и государственного права. 2020. № 3. С.51-57.
9. Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти». URL: https://sozd.duma.gov.ru/ (дата обращения: 26 июня 2023 года).
10. Заседание Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления (Московская область, г. Красногорск, 30 января 2020 года) // Местное право. 2020. № 2. С. 53-78.
11. Заседание Совета по развитию местного самоуправления при Президенте Российской Федерации 30 января 2020 года. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/62701 (дата обращения: 26 июня 2023 года).
12. Иванова С. В. Современные направления сравнительных исследований образовательного пространства // Педагогика. 2016. № 7. С. 82-88.
13. Комарова Ю., Комаров М. Специфика местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе развития гражданского общества // Danish Scientific Journal. 2020. № 423. С. 35-39.
14. Королева Е. Н., Курникова М. В. Современные формы участия населения в местном самоуправлении: от теории к практике реализации // Муниципальная академия. 2019. № 4. С. 125-132.
15. Корсун А. И., Агеева А. А. Будущее местного самоуправления в свете грядущей муниципальной реформы // Проблемы пра-
ва. 2022. № 4 (87). С. 38-43.
16. Монин В. В. Анализ подходов к реформе местного самоуправления // Каспийский регион: политика, экономика, культура. 2014. № 3 (40). С. 042-045.
17. Мусинова Н. Н. Активизация использования регулярных форм участия населения в местном самоуправлении // Самоуправление. 2019. Т. 2. № 4 (117). С. 221-224.
18. ПетряшоваЯ. Н. Механизмы участия населения в местном самоуправлении // Синергия наук. 2023. № 79. С. 638-645.
19. Попадюк Н. К. Система местного самоуправления на переломе развития местного хозяйства России // Самоуправление. 2022. № 2 (130). С. 677-680.
20. Ряшин М. П., Таболин В. В. Общие принципы местного самоуправления: новые взгляды и подходы // Конституционное и муниципальное право. 2023. № 4. С. 46-49.
21. Совет при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления. Материалы заседаний 2007, 2010, 2013, 2017, 2020, 2023 годов. URL: https://komitet4.km.duma.gov. ru (дата обращения: 26 июня 2023 года).
22. Соснин Д. П. Чего ждать МСУ от новых Основ госполитики // Журнал «Бюджет». 2021. № 5 (221). С. 73-77.
23. Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 года № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года». URL: http://docs.cntd.ru/document/420389221 (дата обращения: 26 июня 2023 года).
24. Фазлиева Л. К. Вопросы местного значения и вопросы ведения местного самоуправления: категориальное соотношение и содержание понятий // Юристъ-Правоведъ. 2020. № 1 (92). С. 26-30.
25. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». URL: https://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 26 июня 2023 года).
26. Федеральный закон от 28 февраля 2023 года № 43-ФЗ «О прекращении действия в отношении Российской Федерации меж-
дународных договоров Совета Европы». URL: https://docs.cntd. ru/document/1300888065 (дата обращения: 26 июня 2023 года).
27. Чертков А. Н. Местное самоуправление в России с позиции местного сообщества: историко-правовой взгляд на современные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2020. № 8. С. 37-41.
28. Шевченко Е. А. Муниципально-частное партнерство: теория и практика // Экономика и управление: проблемы и решения.
2022. Т. 2. № 7 (127). С. 10-15.
29. Широков А. Н. Местное самоуправление или местные органы государственной власти // Журнал бюджет. 2020. № 2 (206). С. 69-73.
References
1. Buhval'd E.M., Voroshilov N. V. Kozhevnikov O. A. Local self-government: to reform, but not to destroy. Samoupravlenie [Self-government], 2022, no.1, pp. 12-15 (in Russian).
2. Vydrin O. V. Legislative aspects of the Russian reform of local self-government (2003-2022). Politicheskaya nauka [Political Science],
2023, no.1, pp. 246-269 (in Russian).
3. Vasil'chenko D. G. Municipal-private partnership: practice and problems. Vestnik Voronezhskogo instituta ekonomiki i social'nogo upravleniya [Bulletin of the Voronezh Institute of Economics and Social Management], 2020, no.1, pp. 71-73 (in Russian)..
4. Golubeva L. A., Chernokov A. E. Problems of local self-government and civil society in modern Russia. Zhurnal pravovyh i ekonomicheskih issledovaniy [Journal of Legal and Economic Research], 2021, no. 1, pp. 55-61 (in Russian).
5. Gornev R. V., Miheeva T. N. Local self-government and civil society: problems of interrelation and correlation. Grazhdanskoe obshchestvo v Rossii i za rubezhom [Civil society in Russia and abroad], 2017, no.3, pp. 8-12 (in Russian).
6. Didenko A. N., Babichev I. V. Local self-government today and in the medium-term perspective. Mestnoe pravo [Local Law], 2020, no.4, part 1 (in Russian).
7. Doronina O. N. Local self-government in the system of ensuring and protecting human and civil rights and freedoms in the Russian
Federation. Municipal'naya sluzhba: pravovye voprosy [Municipal service: legal issues], 2011, no.1, pp. 17-22 (in Russian).
8. Zabavka V. I., Zinchenko E. Yu., Hazov E. N. The European Charter of Local Self-government and its role in the development of local self-government in modern Russia. Mezhdunarodnyi zhurnal konstitucionnogo i gosudarstvennogo prava [International Journal of Constitutional and State Law], 2020, no.3, pp. 51-57 (in Russian).
9. Draft Law No. 40361-8 "On the general principles of the organization of local self-government in a unified system of public authority". Available at: https://sozd.duma.gov.ru/ (accessed: 26 June, 2023) (in Russian).
10. Meeting of the Council under the President of the Russian Federation for the Development of Local Self-government. Moscow region', Krasnogorsk, 30 January, 2020). Mestnoepravo [Local Law], 2020, no.2, pp. 53-78 (in Russian).
11. Meeting of the Council for the Development of Local Self-government under the President of the Russian Federation on January, the 30th, 2020. Available at: http://www.kremlin.ru/events/ president/news/62701 (accessed: 26 June, 2023) (in Russian).
12. Ivanova S. V. Modern trends for comparative research of educational spase. Pedagogika [Pedagogy], 2016, no. 7, pp. 82-88 (in Russian).
13. Komarova Yu., Komarov M. The specifics of local self-government in the Russian Federation at the present stage of civil society development. Danish Scientific Journal, 2020, no. 42-3, pp. 35-39 (in Russian).
14. Koroleva E. N., Kurnikova M. V. Modern forms of public participation in local self-government: from theory to practice of implementation. Municipal'naya akademiya [Municipal academy], 2019, no.4, pp. 125-132 (in Russian).
15. Korsun A. I., Ageeva A. A. The future of local self-government in the light of the upcoming municipal reform. Problemy prava [Problems of Law], 2022, no.4 (87), pp. 38-43 (in Russian).
16. Monin V. V. The Analysis of approaches to the reform of local self-government. Kaspiyskiy region: politika, ekonomika, kul'tura [Caspian region: politics, economy, culture], 2014, no. 3(40), pp. 042-045 (in Russian).
17. Musinova N. N. The Activation of the use of regular forms
of participation of the population in local self-government. Samoupravlenie [Self-government], 2019, vol. 2, no. 4 (117), pp. 221-224 (in Russian).
18. Petryashova Ya. N. Mechanisms of public participation in local self-government. Sinergiya nauk [Synergy of Sciences], 2023, no.79, pp. 638-645 (in Russian).
19. Popadyuk N. K. The system of local self-government at the turning point of the development of the local economy of Russia. Samoupravlenie [Self-government], 2022, no. 2 (130), pp. 677-680 (in Russian).
20. Ryashin M. P., Tabolin V. V. General principles of local self-government: new views and approaches. Konstitucionnoe i municipalnoepravo [Constitutional and municipal law], 2023, no. 4, pp. 46-49 (in Russian).
21. Materials from the meetings of the Council for Development of Local Self-government under the President of the Russian Federation. 2007, 2010, 2013, 2017, 2020, 2023. Available at: https://komitet4. km.duma.gov.ru (accessed: 26 June, 2023) (in Russian).
22. Sosnin D. P. What should we expect from new Foundations of the state policy. Zhurnal "Byudzhet" ["Budget" Journal], 2021, no.5 (221), pp. 73-77 (in Russian).
23. The Decree of the President of the Russian Federation No.13 dated 16 January, 2017 "On the Approval of the Fundamentals of the State Policy of Regional Development of the Russian Federation for the period up to 2025". Available at: http://docs.cntd.ru/ document/420389221 (accessed: 26 June, 2023) (in Russian).
24. Fazlieva L. K. The Issues of local importance and issues of local self-management: categorical correlation and content of concepts. Yurist-Pravoved [Jurist-Pravoved], 2020, no.1 (92), pp. 26-30 (in Russian).
25. Federal Law No. 131-FZ of October 6, 2003 "On the General Principles of the Organization of Local Self-Government in the Russian Federation". Available at: https://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_44571/ (accessed: 26 June, 2023) (in Russian).
26. Federal Law No.43-FZ of February 28, 2023 "On the Termination of International Treaties of the Council of Europe with respect
to the Russian Federation". Available at: https://docs.cntd.ru/ document/1300888065 (accessed: 26 June, 2023) (in Russian).
27. Chertkov A. N. Local self-government in Russia from the perspective of the local community: a historical and legal view of modern problems. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie [State power and local self-government], 2020, no. 8, pp. 37-41 (in Russian).
28. Shevchenko E. A. Municipal-private partnership: theory and practice. Ekonomika i upravlenie: problemy i resheniya [Economics and management: problems and solutions], 2022, vol.2, no.7 (127), pp. 10-15 (in Russian).
29. Shirokov A. N. Local self-government or local state authorities. Zhurnal "Byudzhet" ["Budget" Journal], 2020, no.2 (206), pp. 69-73 (in Russian).
