CC BY
16
11. ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ПРАВА И ГОСУДАРСТВА, ИСТОРИЯ УЧЕНИЙ О ПРАВЕ И ГОСУДАРСТВЕ
11.1. РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ЕГО ПРЕПОДАВАНИЯ
Еремин Алексей Роальдович, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории и истории государства и права
Место работы: Мордовский государственный университет
eralro@mail.ruа
Аннотация: в статье ставится вопрос о роли и месте категории «местное самоуправление» в системе регулирования общественных отношений. Определяются ряд факторов в формировании образовательных программ учебных заведений по вопросам местного самоуправления. Предлагаются составляющие модели преподавания знаний о местном самоуправлении.
Ключевые слова: государство, гражданское общество, законы, местное самоуправление, преподавание.
DEVELOPMENT OF LOCAL GOVERNMENT AND PROBLEM OF HIS
TEACHING
Eremin Alexey R., doctor of law, professor, head of the chair of theory and history of the state and law Place of employment: Mordovian State University
eralro@mail.ruа
Abstract: in article the question of a role and the place of category «local government» in system of regulation of the public relations is raised. A number of factors in formation of educational programs of educational institutions concerning local government are defined. The making models of teaching knowledge of local government are offered.
Keywords: state, civil society, laws, local self-government, teaching.
Конституция рассматривает местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, она гарантирует организационную обособленность его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со статьей 12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они структурно обособлены, обладают собственной компетенцией и способны самостоятельно решать вопросы «местного значения» на определенной территории.
Местное самоуправление как конституционный институт, включающий в себя всю совокупность явлений материального, идеологического, социального плана, несомненно, выполняет общезначимые публичные функции. И как конституционный институт он имеет определенное предназначение, осуществляет социально значимые задачи.
Таким образом, категория «местное самоуправление» играет важное значение в системе общего регулирования правовых отношений в Российской Федерации и требует всестороннего изучения в системе образования.
Институт местного самоуправления был признан нашим государством не так давно, что существенным образом отражается на формировании государственно-правовой науки. В высших учебных заведениях «местное самоуправление» изучается в рамках ряда дисциплин, в частности в Мордовском государственном университете преподаются курсы: Муниципальное право, Проблемы реализации местного самоуправления. Отчасти вопросам категории «местное самоуправление» посвящают отдельные темы конституци-
онного права, теории государства и права, гражданского права, административного права и др.
Для образовательной деятельности по изучению государства и права, в том числе, местного самоуправления в Российской Федерации, для учителей обществознания и права, студентов неюридических вузов, учащихся среднеспециальных и общеобразовательных учреждений коллективом юридического факультета Мордовского государственного университета и практическими работниками сферы образования было издано учебное пособие «Вместе по лабиринтам права» в 2000 году. Сейчас готовится к изданию подобное учебное пособие «Азбука права».
Развитие местного самоуправления предопределяет учет ряда факторов в формировании образовательных программ учебных заведений.
Во-первых, построение системы местного самоуправления, отделение его от системы государственной власти требует доктринального, практически -законодательного разграничения, что сегодня является весьма актуальным. Этот процесс должен начинаться в первую очередь с государственного и правового реформирования. На уровне федерации сделаны шаги в деле совершенствования системы местного самоуправления, в первую очередь это принятие федерального закона в 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в который постоянно вносятся дополнения и изменения (к концу 2016 года их уже более 125).
На уровне субъектов Российской Федерации это процесс идет не так активно. В частности, в Республике Мордовия, отказались от принятия базового закона
Еремин А. Р.
РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ЕГО ПРЕПОДАВАНИЯ
о местном самоуправлении (хотя ранее существовал закон Республики Мордовия «О местном самоуправлении в Республике Мордовия» 1994 года). На сегодня происходит точечное регулирование республиканским законодателем отдельных вопросов местного самоуправления. В частности, на территории Мордовии действуют законы: О местном референдуме в Республике Мордовия (2004 г.), О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Республике Мордовия (2007 г.), О регулировании отношений в сфере муниципальной службы (2007 г.), О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления в Республике Мордовия (2010 г.), О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями в Республике Мордовия (2014 г.), О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Республики Мордовия и органами государственной власти Республики Мордовия (2015 г.), О наименованиях представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) в Республике Мордовия (2016 г.) и ряд других.
Вообще для развития науки и системы образования по изучению местного самоуправления очень важным является вопрос о том, каким образом должно и может функционировать и развиваться местное самоуправление в Российской Федерации, насколько субъекты Российской Федерации самостоятельны в формировании собственных моделей построения муниципальной власти.
Представляется для решения данного вопроса необходимо существование следующих посылов:
1. Сохранение государства как ведущей публично-властной организации (государство учреждает и гарантирует местное самоуправление);
2. В системе местного самоуправления выделяются две ветви власти: представительная и исполнительная. Законодательство не называет каких-либо судебных функций, принадлежащих местному самоуправлению. Таким образом, происходит ограничение местного самоуправления наряду с реализацией учредительных полномочий граждан только функционированием представительных и исполнительных структур;
3. Совпадение субъектов и объектов управления, что, к сожалению, на сегодняшний день крайне редко или частично реализуется в муниципальных образованиях;
4. Закрепление права на волеизъявление граждан по поводу использования форм местного самоуправления. Опять же если посмотреть практику, то можно сказать, что данное право реализуется в Республике Мордовия в лучшем случае на основании выборов, в формах, когда органы местного самоуправления обязаны спрашивать мнение населения, например, обязательные публичные слушания, а в остальных случаях инициативность населения практически сводится к нулю.
Во-вторых, немаловажным фактором в формировании образовательных программ учебных заведений является изучение функционирования институтов гражданского общества на муниципальном уровне.
Местное самоуправление как способ организации жизни населения на определенной территории является логическим продолжением самоорганизации в пределах государства. Но в силу обособления от государственного управления и конституционализации его как
самостоятельной самоуправленческой подсистемы местное самоуправление объективно выполняет ряд функций, которые, в свою очередь, предопределяют содержание прав граждан, других субъектов публичного властвования на муниципальном уровне. Рассмотрение местного самоуправления как результат реализации конституционных принципов организации публичной власти в государстве, дает возможность говорить о существовании самостоятельного комплексного права -права на местное самоуправление в Российской Федерации [4, с.26, 48, 58], реализация которого, несомненно, заключается, в том числе и в контроле общества (населения) на уровне местного самоуправления.
Вне всякого сомнения, что развитие демократических начал местного самоуправления невозможно без развитого гражданского общества.
С. А. Авакьян понимает под гражданским обществом процесс обеспечения определенной степени состояния общества, выделяя при этом экономический, социальный, организационный, духовно-нравственный, межличностный и информационный критерий, указывая при этом, что, если данные элементы в совокупности налицо, есть гражданское общество, их нет - нет и гражданского общества [1, с. 16].
Вместе с тем и само местное самоуправление базируется на тех же началах самоуправления самоорганизации, что и гражданское общество. Оно ставит своей целью достижение оптимальных условий жизни населения тех поселений, в рамках которых создается муниципальное образование. Важнейшей задачей является решение социальных задач, обеспечения прав и свобод человека, обеспечение его участия в управлении публичными делами. Все это, а также ряд других аналитических сопоставлений двух институтов позволили Н.С. Бондарю сделать вывод: «Институты самоорганизации населения являются одновременно муниципальными институтами гражданского общества и конституционного строя» [2, с. 26].
Изучая функционирование гражданского общества на муниципальном уровне, Вавилов Н.С. и Михеева Т.Н. пришли к справедливому выводу о том, что под институтом гражданского общества, функционирующем на местном уровне следует понимать определенную в законодательстве Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципальном правовом акте форму деятельности населения, действующую от имени определенной группы граждан и призванную представлять их интересы, направленную на реализацию и защиту гражданами своих прав и свобод, обладающую реальным набором полномочий по воздействию на органы государственной власти и местного самоуправления [3, с. 23].
Мы же еще отметим, что наиболее распространенной формой управления на местном уровне является публичное представительство. Однако, как показывает практика, оно не является достаточно эффективным без развитого гражданского общества с присущими последнему разнообразными формами самоорганизации граждан. Поэтому проявление активности посредством использования форм самоорганизации граждан наряду с представительством важнейшая задача в деле развития деятельности институтов гражданского общества на муниципальном уровне.
Реализация гражданского общества на местном уровне, а также самоуправленческих начал невозможна без использования форм прямого волеизъявления
жителей муниципальных образований.
Так, в Республике Мордовия сегодня далеко не все государственные и муниципальные органы заинтересованно работают с общественными структурами. Вместе с тем граждане ожидают и от государства, и от гражданского общества гораздо большей активности и эффективности, считая необходимым их равноправное партнерство.
Все это требует серьезного изучения и включение в программы различных уровней образовательной деятельности. Особо необходимо донести до обучающихся постулат о том, что референдум, правотворческая инициатива, общественное территориальное самоуправление и др. таят в себе значительный потенциал, использование которых расширяет возможности реального самоуправления.
В-третьих, при формировании образовательных программ учебных заведений в области изучения местного самоуправления должна быть четко выстроена модель преподавания данных знаний.
К главным составляющим модели преподавания знаний о местном самоуправлении необходимо отнести:
1. изучение исторических факторов, которые повлияли на процесс становления и развития местного самоуправления в России. Здесь можно выделить ряд периодов: дореволюционный (октябрьской революции 1917 года), советского строительства (1917-1990 гг.), современного развития (1990-настоящее время);
2. изучение международного опыта развития местного самоуправления и факторов, оказавших влияние на местное самоуправление России, например, значение и роль Европейской Хартии местного самоуправления. Рассмотрение существующих моделей местного самоуправления в мире и возможность отнесения России к ним;
3. раскрытие конституционно-правовых основ местного самоуправления и развитие законодательства о местном самоуправлении;
4. иллюстрация практики реализации местного самоуправления, где обозначаются уровни и качество регулирования муниципально-правовых отношений;
5. определение собственных позиций по вопросам сущности, содержании, формах реализации и т.д. местного самоуправления с аргументацией своих выводов и организации дискуссий в аудитории.
Таким образом, мы остановились на трех факторах, которые должны быть учтены в преподавательской деятельности вопросов местного самоуправления, учет которых позволит дать обучающимся нужные представления о категории «местное самоуправление».
Список литературы:
1. Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конституционно-правовые основы. М.: Российский Юридический Издательский Дом, 1996. 359 с.
2.Бондарь Н.С. Гражданское общество и местное самоуправление как социально-правовое выражение нового конституционного строя России // Основы конституционного строя Российской Федерации: понятие, содержание, значение: Сб. ст., посвящ. 30-летию Алтайского государственного университета и 40-летию юридического факультета АлтГУ / Под ред. В.В. Невинского. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2003. С. 3-32.
3. Вавилов Н.С., Михеева Т.Н. Правовое регулирование деятельности институтов гражданского общества на муниципальном уровне. М.: Юрист, 2016. 224 с.
4. Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2003. 280 с.
