CC BY
31
Инновации в науке № 12 (49). 2015 г
^ СибДК
________________________________www.sibac.info
СЕКЦИЯ 5.
ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ
РАЗВИТИЕ КОНТРОЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В ИСТОРИИ РОССИИ
Кононенко Дмитрий Халарович
соискатель, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации,
РФ, г. Москва E-mail: dxkononenko@list. ru
DEVELOPMENT OF CONTROL POWERS OF REPRESENTATIVE BODIES OF THE POWER IN THE HISTORY OF RUSSIA
Dmitry Kononenko
the competitor, the Russian academy of the national economy and state service by the President of the Russian Federation,
Russia, Moscow
АННОТАЦИЯ
В статье проведен анализ основных исторических вех формирования в России представительных органов власти, их компетенции и полномочий. Особо уделено внимание контрольным полномочиям, раскрываются их особенности в зависимости от того иного исторического периода. В статье обосновывается вывод, что контрольные функции представительных органов имели место во всех исторических периодах, а в нынешней действительности, представляют собой одно из необходимых и важных условий эффективной работы принципа сдержек и противовесов.
ABSTRACT
In article the analysis of the main historical milestones of formation in Russia of representative bodies of the power, their competence
107
Инновации в науке № 12 (49 2015 г
^СибАК
www.sibac.mfo
and powers is carried out. The attention to control powers is especially paid, their features depending on that other historical period reveal. The conclusion locates in end of article that control functions of representative bodies took place in all historical periods, and in present reality, represent one of necessary and important conditions of effective work of the principle of controls and counterbalances.
Ключевые слова: контроль; дума; полномочия; царь; представительная власть.
Keywords: control; thought; powers; tsar; representative power.
Об идее развития парламентаризма судить вплоть до 19 века весьма сложно, т. к. сохранилась весьма скудная доля письменных источников и документов, указывающих на идеи и практику парламентаризма со стороны представительного органа. Однако, большинство ученых считают, что «первым представительным органом власти в Российской истории было вече» [5, c. 183]. Вече в начале X века являлось органом государственной власти, состоящим из полноправных граждан старшего города русских земель. В летописях XII века указывается, что население старших городов сходилось на вече «яко на думу», на котором принимались решения, разбирался вопрос, принимался акт, который потом принимали младшие города [1, c. 74-77].
В целом вечевая форма, существующая довольно
продолжительный период в истории Руси по верному замечанию М.Ф. Владимирского-Буданова разделена на три основные этапа своего развития [1].
Первый этап - это народное собрание, которое имело черты первобытной демократии. Этот этап был характерен для вече в эпоху до государственного или племенного быта. В такой форме вече было известно всем славянским племенам и племенам Западной Европы. Поэтому вести речь о каком-либо представительном органе, осуществляющем контроль, просто невозможно.
Второй этап относится к периоду образования Руси. В это время демократический элемент в государственном управлении играет очень важную, зачастую решающую роль в жизни всех русских земель от Киева до Новгорода и от Волыни до Ростово-Суздальской земли. В этот период происходит переход от племенного собрания к городскому. Активную роль на вече в этот период сохраняется только за старейшинами и боярами. Простые граждане присутствуют, одобряют и исполняют решения вече.
108
Инновации в науке № 12 (49). 2015 г
СибАК
www.sibac.info
Третий этап вечевых собраний (XI-XIV вв.) - это период полного выделения этой формы власти в самостоятельную, с полным развитием ее прав.
Другие авторы считают, что наряду с князем одним из институтов публичной власти, которая сосредотачивала в себе многие функции, в том числе, выступала дружина Князя. Люди, входившие в ближайшее окружение князя, сопровождали его на войну, во время мира составляли его совет, исполняли его приказания, в виде посадников заступали на его место в областях [6, с. 51]. Однако это была только дружина Князя, которая имела большое влияние на него, но вече обладало весьма обширными правами. Самым главным правом вече было призвание или принятие князей и изгнание князей, не угодных народу. Не менее важным полномочием вече были вопросы о войне и мире, продолжении или прекращении военных действий. Иногда народ сам принимал на себя инициативу объявление войны, иногда, наоборот, отказывался от участия в войне, которую начинал или затевал князь; иногда требовал более энергичных военных действий, иногда требовал их прекращения. Для войны собственными средствами, с помощью своей дружины и охотников из народа, князь не нуждался в согласии веча, но для войны средствами волости, когда требовался созыв народного ополчения, нужно было согласие вече [5, с. 186].
Однако рост территории государства, сложность управления привели к падению власти вече, на смену которого приходит Боярская дума, равно как и Земские соборы.
Историческая роль Боярской думы, носила черты вспомогательного органа при самодержце. Обращу внимание, что в истории Боярской думы выделяются три этапа развития. Эти этапы напрямую связаны с отношением Боярской Думы к власти царя.
Первый этап (XIV-XV вв.) деятельность Думы тесным образом связана с действиями княжеской власти, основанное на единстве интересов. Возвышение Московского княжества было вместе с тем возвышением могущества и богатства московских бояр. Отсюда успехи московского единодержавия, которые главным образом объясняются содействием бояр, ведь в это время были моменты ослабления единодержавия, которыми могли легко воспользоваться другие княжества и уничтожить все плоды предшествующих усилий.
Второй этап (XVI в.) ознаменован борьбой между самодержавной властью и боярами. Боярская дума, через которую в той или иной форме «проходило большинство законопроектов, была учреждением, закрытым ... от общества государем сверху и дьяком
109
Инновации в науке № 12 (49 2015 г
^СибАК
www.sibac.mfo
снизу». По словам В.О. Ключевского, «перед нами только практические результаты ее законодательной работы ... как вырабатывались эти приговоры, какие интересы и мнения боролись при этой работе, того почти никогда не видит исследователь, как в свое время не видело и общество» [5, с. 4-6].
Для третьего этапа (XVII в.) была характерна нераздельность действий Боярской думы и царя без взаимных посягательств на верховную власть. Это выражалось в одной из законодательных формул: «Государь указал, и бояре приговорили». Царские указы без боярских приговоров объясняются или незначительностью вопросов, не требовавших коллегиального решения, или поспешностью дела, а боярские приговоры без царских указов - или полномочием, данным на этот случай боярам, не только составить, но и утвердить закон, или отсутствием царя, или междуцарствием [1, с. 180; 185].
Следует выделить четвертый этап - 1699-1750 г. когда при Боярской думе учреждался орган финансового контроля - «Ближняя канцелярия». Этот орган осуществлял финансовый контроль за приходом и расходом денежных средств всех приказов. В последствии при Петре I полномочия Ближней канцелярии существенно расширились. Она фактически стала местом заседания членов Боярской думы. Уже к 1704 г. данный орган объединяет начальников приказов, а к 1708 г. заседания Ближней канцелярии стали постоянными. В последствии такие заседания стали называться Консилии министров, где обсуждались различные вопросы управления государством, а функция финансового контроля снова была утрачена. В некоторых случаях по свидетельству ряда ученных Консилия министров управляла государством, когда не было царя. Боярская дума как представительный и консультативный орган в период правления Петра I перестала собираться вовсе.
Таким образом, в период деятельности Боярской Думы ее важнейшие функции - законодательная и контрольная как представительного органа власти не были отнесены только к ее ведению. Автор поддерживает мнение высказанное известным дореволюционным ученым В.И. Сергеевича, в частности он указывал, что «законодательная власть во время деятельности Боярской думы была неустойчива и недооформлена. Для составления памятников права государь мог советоваться с кем пожелает - с некоторыми членами думы, с работниками государственного аппарата и т. д.» [8, с. 395; 461]. Анализ деятельности Боярской думы в сфере контрольной функции показал то, что контрольные функции вплоть до середины XIX в. фактически отсутствовали, были размыты
110
Инновации в науке № 12 (49). 2015 г
СибАК
www.sibac.info
и не четкие. Кроме того, за несколько веков они ни разу не инициировались и не приняты практически применимы. Не только не было органа представительной власти, чьей исключительной прерогативой были бы контрольные функции за другими органами и учреждениями, как например во многих западных странах, но не было до конца устоявшегося органа, который бы составлял и утверждал законы. Об этом свидетельствует и отмеченное В.О. Ключевским и М.Л. Дьяконовым отсутствие ответственности думы за принятие решения: нет случаев роспуска думы по аналогии с правительствами нового и новейшего времени [2, с. 351] Чисто феодальным был и указанный В.М. Грибовским принцип единогласия в работе думы: все постановления принимались единогласно,
а не большинством голосов [5, с. 189].
Несмотря на значительные преобразования, представительная власть в лице Боярской думы с конца XV по середину XVI в., как верно отмечает Ю.К. Краснов, продолжала оставаться органом без четких законодательных прерогатив и полномочий. Процесс их оформления в 1550-е гг. только начинался. Основной комплекс юридических вопросов, разрабатываемых в недрах данного учреждения, был связан - продолжает Ю.К. Краснов, либо с процедурными и кодификационными аспектами (выработка «доклада», запись в Судебник и т. д.), либо с исполнительной стороной (дума как источник кадров-порученцев, боярские комиссии и приказы» и т. д.). Вопреки мнению ряда ученых, с высшей законодательной инстанцией дума не выступала [5, с. 192-193]. Данную точку зрения автор полностью поддерживает, при этом, по моему мнению, каких-либо реальных контрольных полномочий у данного органа вовсе не было.
Отмечу, что и Земским соборам, которые являлись прообразом представительных органов. Фактически Земские соборы имели такие же управленческие функции, что и Боярская дума, кроме того они в конце 16 века функционировали наравне друг с другом. Главное их отличие сводится к тому, что Земские соборы действовали временно, а не постоянно как Боярская дума. Созыв Земских соборов осуществлялся царем, в некоторых случаях Боярской думой. В царствование Михаила Федоровича с 1613 по 1622 гг. Земские соборы работали постоянно, время от времени обновляясь новыми выборами. Каких-либо контрольных функций данного органа народного представительства не было.
Многие вышеперечисленные исследователи считали, что Земские соборы в средневековой Руси являлись типично русским государственным институтом. Однако по сути своей Земский собор
111
Инновации в науке № 12 (49 2015 г
^СибАК
www.sibac.mfo
был только внешне похож на феодальные сословно-представительные органы европейских государств. Такие институты, как «английский парламент XIII века или французские Г енеральные Штаты ХУП века, возникли в результате борьбы сословий - дворянства, духовенства с «третьим сословием», а последнего с королевской властью. Все эти сословия заседали, как правило, раздельно и представляли свои интересы как обособленные «палаты» [4, с. 198].
В целом, Земские соборы нельзя назвать ни совещательным, ни законодательным, ни контрольным органом. Земские соборы тяготели более к представительным органам, выражавшим общее мнение земли по наиболее важным вопросам. Сущность данного органа состояла не в контроле власти или сословий, а в выражении согласованной общенародной позиции. Статус Собора как выразителя мнения земли подчеркивался и его правом петиций к царю, которые рассматривались как требования всей России [5, с. 202].
С периода царствования Петра I в России представительные органы власти фактически перестали действовать, а их функции перешли к министерской власти. Такая «министерская власть» в разные периоды исторического развития страны выражалась в таких органах как Консилия министров, а в последствии, Сенат при Петре I. Сенат можно считать органом надзора за должностными лицами, однако такой контроль дублировался созданным еще в 1711 году институтом фискалов. В «период правления Петра I Сенат из высшего органа управления государством превратился в высший орган надзора за управлением в государстве» [5].
После смерти Петра I существовали различные советы, например, Верховный тайный совет; далее с 1759 года была учреждена Конференция при высочайшем дворе. В эпоху Екатерины II ее Указом от 12 декабря 1741 г в прежних правах высшего государственного органа восстановили Сенат. С 1801-1811 гг. Александр I провел ряд реформ, направленных на укрепление центральной государственной власти аппарата. Вместе с тем местные органы и сословные учреждения вошли в тесную связку взаимодействия с центральными органами власти. В этот период и был создан Совет при высочайшем дворе, фактически не играющий какой-то роли в государственном управлении. Начиная с 1810 г. высшим законосовещательным органом имперской России стал Государственный совет. Его члены назначались непосредственно императором из видных государственных деятелей, разделяющих взгляды царя. По должности в состав Государственного совета входили все министры, которые также назначались царем.
112
Инновации в науке № 12 (49). 2015 г
СибАК
www.sibac.info
Таким образом, Сенат объединил в себе функции законосовещательного и контрольного характера, будучи и правотворческим, и контрольным, и совещательным органом, тяготеющий скорей всего к исполнительной власти, чем законодательной. Вот такое положение дел в области государственного управления было вплоть до 1905 года, когда были предприняты попытки создания Государственной Думы как законодательного и контрольного органа. С периода правления Петра I до момента (1905 года) контрольные функции в России органами представительной власти не реализовывались, да и органов власти как таковых не было.
С принятием 6 августа 1905 года Высочайший Манифест «Об учреждении Государственной думы» разработанного комиссией под руководством министра внутренних дел А.Г. Булыгина в России были заложены основы парламентаризма. В Манифесте 1905 года, была учреждена Государственная Дума с определением ее места и роли, задач и функций. В соответствии со статьей 1 Манифеста от 6 августа 1905 года она создавалась для того, чтобы «призвать выборных людей от всей земли русской к постоянному и деятельному участию в составлении законов, включив для сего в состав высших государственных учреждений особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений и рассмотрение росписи государственных доходов и расходов» [7, с. 637-638].
В будущем Манифест от 17 октября 1905 года существенно расширил полномочия Государственной Думы. Однако контроль над Г осударственной Думой осуществлялся через избирательное законодательство. Порядок выборов в Государственную Думу определялся в законе о выборах, изданном в декабре 1905 года.
Таким образом, контроль со стороны органов, сочетающих в себе функции законодательных, представительных или консультативных органов, в России проходил множество этапов, начиная от вечевого контроля, Боярской думы, Земский Соборов, Сената, а впоследствии Государственной Думы, Советов, Верховного Совета РСФСР и заканчивая Государственной Думой современной России.
Проанализировав историческое развитие контрольной функции законодательных органов, по мнению автора они представляет собой одно из необходимых и важных условий эффективной работы принципа сдержек и противовесов. Баланс интересов в сочетании контрольных полномочий парламента с иными органами государственной власти, является основной предпосылкой стабильного развития государственного устройства.
113
Инновации в науке № 12 (49 2015 г
^СибАК
www.sibac.mfo
Список литературы:
1. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону, 1995.
2. Дьяконов М.А. Очерки общественного и государственного строя Древней Руси. 4 е изд. - М - Л., 1926.
3. Ключевский В.О. Боярская дума Древней Руси // Ключевский В.О. Боярская дума Древней Руси. Добрые люди Древней Руси. - М, 1994.
4. Коркунов Н.М. Русское государственное право, изд. 1-е. т. 1-2, СПб., 1891.
5. Краснов Ю.К. Российская государственность: Генезис и эволюция
институтов власти, проблемы модернизации Дис. ... д-ра юрид. наук. - М. 2003.
6. Онишко Н.В. Идеи и институты парламентаризма в политико-правовой мысли дореволюционной России: Дисс. ... докт. юрид. наук. СПб., 2003.
7. Высочайший Манифест «Об учреждении Государственной Думы» от 6 августа 1905 года // Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 3-е. т. 25. Отд. 1.
8. Сергеевич В.И. Древности русского права. Т. 2. Вече и князь. Советники князя. - СПб. 1908.
К ВОПРОСУ О РАЗЛИЧЕНИИ ТЕРМИНОВ «ПАЛОМНИЧЕСТВО» И «РЕЛИГИОЗНЫЙ ТУРИЗМ»
Корпусов Игорь Михайлович
старший преподаватель ТвГУ, РФ, г. Тверь E-mail: korpusov@list. ru
А PROBLEM OF TERM DISCERNING OF PILGRIMAGE AND RELIGIOUS TOURISM
Igor Korpusov
senior lecturer Tver State University, Russia, Tver
114
