CC BY
6Б01: 10.12731/2070-7568-2015-4-53-69 УДК 336.1
развитие конкуренции в государственном заказе России: поиск решений в правилах закупочных процедур
хвалынский д.с.
В деятельности российских государственных и муниципальных заказчиков часто возникает проблема выбора между дроблением заказов в целях повышения конкуренции и привлечением к заказам крупных поставщиков, известных качеством выполнения своих обязательств, однако не участвующих в мелких торгах. В целях решения обозначенной проблемы в работе проведен анализ эффективности модели английского аукциона, используемой в российских публичных закупках. Одной из проблем используемой модели отмечена невозможность полного учета возможностей участников в отношении объекта закупки. В частности, участники делают ставки исключительно на заранее сформированные комбинации товаров, работ и услуг в рамках контракта. Вместе с тем зачастую возникают ситуации, когда сумма, которую участник просит за выполнение контракта напрямую зависит от количества и комбинации объектов, которые он поставляет. Учитывая
изложенное, автор предлагает введение в процедуру российского публичного аукциона стадии переторжки за единицу продукции в рамках выставленного лота с возможностью указания поставщиком максимального объема таких поставок, либо переход к использованию мультиобъект-ных аукционов, разработанных зарубежными исследователями.
ключевые слова: развитие конкуренции; государственный заказ России; закупочные процедуры.
the increase of competition in Russian public procurement: the search for solutions in the rules of procedures
Khvalynsky D.s.
The procurement activities of Russian government and municipal customers often arises the problem of choosing between splitting contracts in order to increase competition or attraction of large suppliers, known for the quality performance of its obligations, but not involved in petty trading. In order to solve the above problems the paper gives analysis of the effectiveness of the English auction used in Russian public procurement. One of the problems of the model is marked inability to complete the account the capacity of participants. In particular, participants are bidding solely on pre-formed combinations of goods, works and services under the contract. However, often there are situ-
ations when the price of goods, works and services depends on its number and combinations. Considering the above, the author offers a rebiddingper unit stage or the transition to the use of auctions multiobject auctions recently developed by foreign researchers.
Keywords: increase of competition; Russian public procurement; rules of procedures.
На протяжении 8 лет, с 2006 по 2013 гг., вопросы публичных закупок в России регулировались Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». При этом среди основных своих целей закон указывал не только эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, но и развитие добросовестной конкуренции.
Вместе с тем все конкурентные закупочные процедуры, предусмотренные законом, имели недостаток, значительно препятствующий развитию конкуренции на рынке государственного и муниципального заказов - подача заявки участника была предусмотрена исключительно в отношении сформированного лота с заранее определенным составом закупаемых товаров, работ и услуг. Такая ситуация не позволяла субъектам малого предпринимательства участвовать в выполнении крупных государственных и муниципальных заказов, а также приводила к массовым злоупотреблениям со стороны государственных и муниципальных заказчиков, «затачивающих» состав лотов под возможности
аффилированных с ними предпринимателей. Устранить перечисленные негативные последствия на протяжении более 8 последних лет российские власти пытаются развитием антимонопольных норм и институтов, но не совершенствованием правил самих закупочных процедур.
В частности, законом был определен минимальный размер и максимальная стоимость заказов, которые публичных заказчик должен был разместить у субъектов малого предпринимательства. Кроме того, статьей 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее - Закон N 135-Ф3) при проведении торгов, запроса котировок в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд было запрещено ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок.
В результате действия антимонопольных норм заказчики зачастую были вынуждены дробить свои заказы, выставляемые на публичные аукционы, чтобы не быть привлеченными к административной ответственности за нарушение закона. Пример такого ограничения конкуренции можно найти в постановлении Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 5 апреля 2012 г. N 18АП-899/12. В рассматриваемом случае предметами 2 конкурсов являлось оказание услуг по строительному контролю по дорожной деятельности города Челябинска в 2011-2013 гг.: по кон-
курсу N 10-749 - по 76 объектам по строительству, реконструкции или капитальному ремонту дорог, а также по мероприятиям по содержанию и ремонту объектов внешнего благоустройства и мероприятиям в рамках отраслевых целевых программ; по конкурсу N 10-750 - по 30 объектам инженерной инфраструктуры (искусственных дорожных сооружений: транспортные развязки, подземные пешеходные переходы, мосты, путепроводы и т.п.). Объединение указанных видов работ по всем объектам в 2 лота (строительный контроль за строительством, реконструкцией капитальным ремонтом дорог и строительный контроль за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом искусственных сооружений) были признаны антимонопольным органом ограничивающими конкуренцию.
Одним из последствий действующих антимонопольных норм стало снижение эффективности использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, обозначенного одной из основных целей регулирования публичных заказов. В частности, только на площадке «РТС-тендер» ( одной из пяти электронных площадок, определенных законодателем для проведения государственных и муниципальных аукционов), за 2013 г. было проведено 3127 электронных аукционов с начальной ценой контракта менее 10 тыс. руб. При этом средняя экономия бюджетных средств на электронных аукционах в 2013 г. в России согласно данным Росстата составила всего 8,44% [1]. В то же время, средние издержки на проведение электронного аукциона составляют несколько тысяч рублей - это стоимость бумаги и картриджей, использованных для распечатки извещений, про-
токолов, контрактов и аукционной документации, оплата работы двух заседаний комиссии, состоящей, как минимум, из 5 человек, оплата труда специалистов на подготовку аукционной документации и протоколов не менее чем 8 часов рабочего времени, дополнительные издержки заказчика, связанные с доступом к сети Интернет, ведением реестра контрактов, заключенных по результатам тендеров, заполнением отчетов об исполнении контрактов, обжалованием тендерной документации и результатов тендеров в контрольных и судебных органах, и т.д. [2].
В результате мы видим, что цель эффективного использования средств в российских публичных закупках, по сути, оказалась в подчиненной роли по отношению к цели развития конкуренции. Принятие Федерального закона № 44-ФЗ от 5 апреля 2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее -закон №44-ФЗ), который вступил в силу с 1 января 2014 г., эту ситуацию не изменило. Несмотря на то, что сам закон №44-ФЗ исключил из своих целей развитие конкуренции, нормы закона №135-ФЗ остались прежними, также как и административная ответственность за их нарушение. Кроме того, закон 44-ФЗ существенно ограничил проведение таких упрощенных закупочных процедур как запрос котировок. Это, в частности, привело к тому, что в 2014 г. на электронной площадке «РТС-тендер» было проведено уже 8486 электронных аукционов с начальной ценой контракта менее 10 тыс. руб., при средней эффективности 8,67% [3], что свидетельствует о еще более неэффективном расходовании средств налогоплательщиков в угоду развития конкуренции.
Вместе с тем основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, должно быть не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать комплексным целям соответствующего правового регулирования, и в первую очередь, эффективному по соотношению затра-ты-результат и качественному выполнению функций и полномочий соответствующих учреждений. В связи с этим, полагаем, что формирование публичным заказчиком лота должно быть направлено, прежде всего, на эффективное исполнение общественных обязанностей учреждения.
Исходя из действующих в настоящее время правил закупочных процедур, в деятельности заказчиков часто возникает дилемма выбора между дроблением заказов в целях повышения конкуренции и потенциального снижения в результате нее цены контракта, с одной стороны, и привлечением к заказам крупных поставщиков, известных качеством выполнения своих обязательств, однако не участвующих в мелких торгах. В связи с этим, возникает вопрос, существуют ли альтернативные дроблению заказов способы повышения конкурентности закупок. Возможно ли решение данных разнонаправленных задач в рамках единой закупочной процедуры? Рассмотрим обозначенную проблему на примере правил публичного электронного аукциона, который является одним из основных способов публичных закупок в России. Согласно данным Росстата в 2014 г. более 60% общей стоимости контрактов и договоров, заключенных для государственных нужд
по результатам проведения открытых закупочных процедур, приходится на электронный аукцион.
Согласно ч. 4 ст. 24, ч. 1 ст. 59 Закона N 44-ФЗ электронный аукцион (аукцион в электронной форме) - способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором торги проводятся на специальном сайте (электронной площадке), а победителем становится тот, кто предложит наименьшую цену контракта. Заказчик обязан проводить электронный аукцион при закупке товаров (работ, услуг), которые включены в перечень, установленный Правительством РФ (ч. 2 ст. 59 Закона N 44-ФЗ). Указанный Перечень утвержденРаспоряжением Правительства РФ от 31.10.2013 N 2019-р.
Статья 68 Закона N 44-ФЗ регламентирует порядок проведения электронного аукциона. Электронный аукцион проводится путем снижения начальной (максимальной) цены контракта, указанной в извещении о проведении такого аукциона. Величина снижения начальной (максимальной) цены контракта (далее -«шаг аукциона») составляет от 0,5 процента до пяти процентов начальной (максимальной) цены контракта. При проведении электронного аукциона его участники подают предложения о цене контракта, предусматривающие снижение текущего минимального предложения о цене контракта на величину в пределах «шага аукциона». При проведении электронного аукциона устанавливается время приема предложений участников такого аукциона о цене контракта, составляющее десять минут от начала проведения такого аукциона до истечения срока подачи предложений о цене контракта, а также десять минут после поступления
последнего предложения о цене контракта. Время, оставшееся до истечения срока подачи предложений о цене контракта, обновляется автоматически, с помощью программных и технических средств, обеспечивающих проведение такого аукциона, после снижения начальной (максимальной) цены контракта или поступления последнего предложения о цене контракта. Если в течение указанного времени ни одного предложения о более низкой цене контракта не поступило, такой аукцион автоматически, с помощью программных и технических средств, обеспечивающих его проведение, завершается.
В соответствии с п.14 статьи 70 Закона N 44-ФЗ в случае, если победитель электронного аукциона признан уклонившимся от заключения контракта, заказчик вправе заключить контракт с участником такого аукциона, который предложил такую же, как и победитель такого аукциона, цену контракта или предложение о цене контракта которого содержит лучшие условия по цене контракта, следующие после условий, предложенных победителем такого аукциона, в случае согласия этого участника заключить контракт.
В связи с тем, что уклонение победителей от заключения контракта не являются редкостью. В процедуре аукциона предусмотрена даже специальная часть, выделенная для борьбы участников за второе место. В частности, в течение десяти минут с момента завершения электронного аукциона любой его участник вправе подать предложение о цене контракта, которое не ниже чем последнее предложение о минимальной цене контракта независимо от «шага аукциона».
Подача ценовых предложений участников публичного электронного аукциона в России осуществляется исключительно в отношении сформированного заказчиком лота и не учитывает возможности увеличения эффективности размещения заказа за счет дробления последнего. Таким образом, проблемой рассмотренной модели аукциона является невозможность полного учета возможностей участников в отношении объекта закупки. В частности, участники делают ставки на отдельные предметы или на заранее сформированные комбинации из этих объектов.
Вместе с тем зачастую возникают ситуации, когда сумма, которую участник просит за товар, зависит от количества объектов, которые он поставляет. Еще в своей основополагающей статье, нобелевский лауреат У.Викри отметил, что, в случае, если у претендентов появляется заинтересованность в покупке не одной, а нескольких единиц товара, все стандартные аукционы имеют недостатки, не позволяющие распределить продаваемые объекты эффективно [4]. Особенно ситуация усложняется, если оценки объектов участниками торгов дополняют друг друга и характеризуются супераддитивной функцией (1+1=3).
Например, если претендент 1 уже выиграл одну картину известного художника, его оценка другой картины данного художника из этой же серии может существенно увеличиться. Приведем наглядный пример в таблице 1.
Представим, что есть два участника и три картины известного художника. Картины представляют ценность только будучи представленными парно, поэтому каждому участнику торгов требует-
ся не менее двух единиц для создания стоимости. Эффективное распределение заключается в том, что Участник 1 получает все три единицы и платит за это аукционисту 99 тыс. руб.
Таблица 1
Оценки участниками аукциона стоимости контракта
в зависимости от количества получаемого товара
1 единица, тыс. руб. 2 единицы, тыс. руб. 3 единицы, тыс. руб.
Участник 1 20 60 99
Участник 2 25 80 90
Средняя оценка первой картины участником 1 равна 33 (99/3), участником 2 равна 30 (90/3) при покупке трех картин и 40 (80/2) - при покупке двух картин. Таким образом, если картины продаются универсально (победитель выбирает любую картину и их количество по цене победы в аукционе) в рамках простого английского аукциона, то выиграет участник 2 в тот момент, когда цена превысит 33 тыс. руб. В результате общий доход аукциониста составит чуть более 86 тыс. руб. (третью картину участник 2 заберет в тот момент, когда цена превысит 20 тыс. руб.), т.е. аукционист получит 13 тыс. руб. упущенной выгоды.
Теперь предположим, что картины продаются не универсально, а последовательно в рамках простого английского аукциона. Первую картину вновь приобретет участник 2 в тот момент, когда цена превысит 33 тыс. руб., вторую - в тот момент, когда цена превысит 30 тыс. руб. (т.е. после продажи одной из картин средняя оценка участника 1 упадет до 30 (60/2) тыс.руб.), третью -в тот момент, когда цена превысит 20 тыс. руб. В результате об-
щий доход аукциониста составит чуть более 83 тыс. руб., т.е. аукционист получит 16 тыс. руб. упущенной выгоды.
Если представить приведенный в таблице 1 пример для аукциона на закупку, а не на продажу, то неэффективный результат сохранится.
Представим, что все происходит наоборот - есть два участника и три картины известного художника, которые хочет купить аукционист. При этом у участника 1 имеются две картины и он может отдать их сравнительно недорого (60 тыс.), а третью картину он будет вынужден приобретать сам, поэтому стоимость всех трех картин составит 99 тыс. руб.
Участник 2 имеет три картины, но если он отдаст две их них, то третья потеряет для него свою ценность, поэтому две картины он может отдать только за 80 тыс. руб., а три - за 90 тыс. руб.
Таким образом, эффективная покупка в данном аукционе возможна за 85 тыс. руб. (2 картины у участника 1 и одна картина у участника 2).
Если же заказчик будет приобретать картины универсально в рамках простого английского аукциона, то выиграет участник 2 в тот момент, когда цена станет менее 33 тыс. руб. В результате заказчик сможет приобрести три картины только за 90 тыс. руб., т.е. аукционист получит 5 тыс. руб. упущенной выгоды.
Если картины продаются последовательно в рамках простого английского аукциона, первую картину продаст участник 1 в тот момент, когда цена станет менее 25 тыс. руб., вторую продаст участник 1 - в тот момент, когда цена станет менее 25 тыс. руб., третью картину вновь продаст участник 1 но уже в тот мо-
мент, когда цена станет менее 40 тыс. руб. (т.к. две картины участник 2 готов продать только за 80). В результате заказчик сможет приобрести три картины только за 90 тыс. руб., т.е. аукционист также получит 5 тыс. руб. упущенной выгоды.
Исключить упущенную выгоду аукциониста в приведенном примере нам представляется возможным одним из двух способов:
■ перейти к использованию специализированных многообъектных аукционов, активно разрабатываемых зарубежными исследователями [5-9];
■ разрешить участникам делать свои ставки не только на весь лот в целом и на одну единицу закупаемой продукции, но и указывать количество продукции, предлагаемое к поставке по заданной цене.
Учитывая изложенное, представляется целесообразным введение в процедуру российского публичного аукциона еще одной необязательной для участников, однако крайне полезной стадии, -переторжки за единицу продукции в рамках выставленного лота. В частности, в течение десяти минут с момента завершения второй стадии (переторжки за второе место) электронного аукциона предлагается проводить аукцион путем снижения не общей начальной (максимальной) цены, а начальной (максимальной) цены единицы товара, работы или услуги (т.е. конкретных позиций разыгрываемого лота) с возможностью указания поставщиком максимального объема таких поставок. При этом заказчику следует предоставить право отказа от заключения контракта с победителем основной стадии аукциона при условии заключения контрак-
тов с несколькими победителями дополнительной третьей стадии аукциона:
1) общим объемом не менее первоначального лота и общей стоимостью контактов менее предложения победителя основной стадии,
2) общим объемом менее первоначального лота при условии одновременного объявления отдельного аукциона на оставшуюся часть лота.
Результатом предложенного изменения процедуры аукциона станет существенное расширение конкуренции в российских публичных закупках, полное устранение барьеров для участия в выполнении государственных заказов субъектов малого предпринимательства.
список литературы
1. Хвалынский Д.С. Допустим ли риск государства при расходовании средств налогоплательщиков: анализ основного способа публичных закупок в России // Современная конкуренция. 2014. № 4 (46). С. 83-92.
2. Хвалынский Д.С. Проблемы оценки эффективности бюджетных закупок // Вестник алтайской науки. 2014. № 4 (22). С. 86-88.
3. Хвалынский Д.С. Проблемы организации эффективной закупочной деятельности публичного учреждения // Вестник алтайской науки. 2015. № 2 (24). С. 285-288.
4. Vickrey W. Counterspeculation, Auctions, and Competitive Sealed Tenders // Journal of Finance. 1961. №16. Рр. 8-37.
5. Ausubel L.M., Cramton P. и Milgrom P.R. The Clock-Proxy Auction: a Practical Combinatorial Auction Design // Combinatorial Auctions. - Cambridge: MIT Press, 2006.
6. Ausubel L.M. An Efficient Ascending-Bid Auction for Multiple Objects [В Интернете]. 2014. 12.11.2014. http://www.market-design.com/files/ausubel-an-efficient-ascending-bid-auction-for-multiple-objects.pdf.
7. Bernheim B.D., Whinston M.D. Menu Auctions, Resource Allocation, and Economic Influence // Quarterly Journal of Economics. 1986. № 101. Рр. 1-31.
8. Engelbrecht-Wiggans R., Kahn C.M. Multi-unit Auctions with Uniform Prices // Economic Theory, 1998. № 12. Рр. 227-258.
9. Goeree J.K. и Holt C.A. Hierarchical package bidding: A paper & pencil combinatorial auction // Games and Economic Behavior. 2009 г. №1(70). Рр. 146-169.
References
1. Kvalynskiy D.S. Dopustim li risk gosudarstva pri rashodovanii sredstv nalogoplatel'shhikov: analiz osnovnogo sposoba pub-lichnyh zakupok v Rossii [About some risks of the state in the spending taxpayers money: analysis of primary method of public procurement in Russia]. Sovremennaja konkurencija. No. 4 (46) (2014): 83-92.
2. Kvalynskiy D.S. Problemy ocenki jeffektivnosti bjudzhetnyh za-kupok [The problem of evaluating the efficiency of public procurement]. Vestnik altajskoj nauki. No. 4 (22) (2014): 86-88.
3. Kvalynskiy D.S. Problemy organizacii jeffektivnoj zakupochnoj dejatel'nosti publichnogo uchrezhdenija [The effective organization of public procurement]. Vestnik altajskoj nauki. No. 2 (24) (2015): 285-288.
4. Vickrey W. Counterspeculation, Auctions, and Competitive Sealed Tenders. Journal of Finance. No. 16 (1961): 8-37.
5. Ausubel L.M., Cramton P. и Milgrom P.R. The Clock-Proxy Auction: a Practical Combinatorial Auction Design.Combinatorial Auctions. - Cambridge: MIT Press, 2006.
6. Ausubel L.M. An Efficient Ascending-Bid Auction for Multiple Objects. 2014. 12.11.2014. http://www.market-design.com/files/ ausubel-an-efficient-ascending-bid-auction-for-multiple-objects. pdf.
7. Bernheim B. D., Whinston M. D. Menu Auctions, Resource Allocation, and Economic Influence. Quarterly Journal of Economics. No. 101 (1986): 1-31.
8. Engelbrecht-Wiggans R., Kahn C.M. Multi-unit Auctions with Uniform Prices. Economic Theory. No. 12 (1998): 227-258.
9. Goeree J.K. и Holt C.A. Hierarchical package bidding: A paper & pencil combinatorial auction. Games andEconomic Behavior. no.1(70) (2009): 146-169.
данные об авторе
хвалынский дмитрий сергеевич, кандидат экономических наук
Алтайский государственный университет
пр. Ленина, 61, г. Барнаул, Алтайский край, 656049, Россия
hvalynskij@email.asu.ru
DATA ABouT THE AUTHOR
Khvalynsky dmitry sergeevich, Ph.D. in Economics
Altai State University
61, Leninpr., Barnaul, 656049, Russia
hvalynskij@email.asu.ru
