CC BY
94
2010. № 5 российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
развитие института права собственности
на водные объекты
у/, "" §
Статья основана на исследованиях истории правового регулирования отношений собственности на водные объекты в Российской Федерации.
Рассматривается участие государства в отношениях водопользования, в том числе в той части имущественных отношений, которым присущи гражданско-правовые черты.
Ключевые слова: водный объект, пруд, подземные водные объекты, отношения собственности, разграничение полномочий
ВЕРА ПАВЛОВНА ПОКАТОВА
Кандидат юридических наук, доцент УрГЮА
The article is based on the historical research of legal regulations of property relations on water objects in the Russian Federation. State participation in the water usage relationship, as well as in that part of property relations, which possess civil legal features, is considered.
Key words: water objects, pound, underground water objects, property relations, unlimited powers
Водные ресурсы - дар природы, данный всему человечеству, настоящим и будущим поколениям, и его следует беречь. Конституция Российской Федерации закрепляет различные формы собственности на природные ресурсы, которые определяет как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Такая дефиниция неоднозначна. Принципиально важным моментом юридического характера выступает то, что природные ресурсы квалифицируются в правовом плане нейтрально: как естественная среда обитания народов, проживающих на соответствующей территории, но отнюдь не как объекты собственности этих народов.
От правильного выбора правовой модели и методов регулирования отношений собственности, установления баланса общественных и частных интересов в сфере водных отношений в немалой степени зависит достижение целей водоохранной политики.
Институт права собственности на водные объекты прошел определенный путь развития. В советское время все, что не было собственностью одного субъекта, представляло собой собственность других лиц. Поэтому государство, стремясь максимально ограничить сферу частных интересов и частной собственности, не нашло лучшего способа как сделать это за счет максимального расширения государственной. Впоследствии все природные ресурсы, включая водные, были объявлены исключительно государственной собственностью.
Государственная собственность, по мнению большинства, - гарантия от захвата жизненно важных природных богатств частными лицами. Но существует и другая точка зрения, согласно которой тотальность государственной собственности психологически, нормативно и организационно готовит приватизацию. В. Агафонов и Е. Селиванова считают,
ск
о о
ск
со
о <
со
< cl
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
что, после того как все природные ресурсы удалось сосредоточить в руках одного собственника (принципиально не отличающегося от частного) - государства, вполне закономерно желание отнять и поделить1.
В постсоветский период Конституция РФ 1993 г. провозгласила природные ресурсы, включая водные, основой жизни и деятельности народов, что соответственно предполагает повышенную роль государства, поскольку именно оно выражает интересы населения в целом. При этом Конституция РФ не распространяет на них исключительно государственную собственность, допуская муниципальную и частную.
Следует учесть выводы академика Е. А. Суханова о том, что формы собственности представляют собой экономические, а не юридические категории, которые нельзя отождествлять с правом собственности2. Поэтому разница между собственностью разных форм не принципиальна. Юридически существует одно право собственности с единым, одинаковым для всех собственников набором правомочий. Таким образом, закрепленные в Конституции формы собственности (имеются в виду экономические формы присвоения материальных благ) различаются главным образом управомоченными субъектами. В конституционном понимании частная форма собственности -общее понятие для присвоения (собственности) любыми частными (негосударственными, непубличными) лицами, а для государственной и муниципальной характерны публичное или общественное присвоение.
Базируясь на конституционных положениях о значении водных объектов и их ресурсов в жизни общества, Водный кодекс РФ 1995 г. закрепил единственно возможную в России форму собственности на водные объекты - государственную. В зависимости от субъектов устанавливались два вида права государственной собственности на водные объекты: право собственности Российской Федерации (федеральная собственность) и право собственности субъектов Федерации (собственность субъектов Российской Федерации). Водный кодекс РФ содержал также критерии разграничения государственной собственности. В их основу был положен принцип общегосударственной значимо-
сти водных объектов, закрепленный Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федеральных природных ресурсах», из чего следовал законодательный вывод о недопустимости нахождения водного объекта одновременно в собственности нескольких субъектов права государственной собственности.
Процедура деления государственной собственности достаточна сложна, поэтому в науке существуют различные точки зрения по этому вопросу. Юристы-экологи В. В. Круглов, И. А. Ромшин, М. М. Брин-чук и др. отрицательно отнеслись к тому, чтобы поделить природные ресурсы между Российской Федерацией и ее субъек-тами3.
В работах В. В. Круглова и И. А. Ром-шина предлагалось установить общую совместную государственную собственность на водные объекты, что одновременно означало бы и общую не только политическую, но и юридическую ответственность всех субъектов права государственной собственности на воды за обеспечение экологического состояния водных объектов, их сохранность, рациональность использования и т. д.
М. М. Бринчук обосновывал преимущество федеральной собственности на все природные ресурсы, кроме земельных. «Федерация, распоряжаясь природными богатствами от имени народа, должна обеспечивать интересы общества и государства, в том числе территорий. Распоряжение природными ресурсами, т. е. предоставление их в пользование, должно осуществляться под взаимным контролем федеральных органов и терри-ториальных»4.
В трудах по конституционному праву, наоборот, говорится о необходимости деления государственной собственности на природные ресурсы, так как с этой проблемой связано два существенных интереса: распоряжение природными ресурсами и получение доходов от предоставления в пользование природных ресурсов. Есть мнение о пользе близости собственника природных ресурсов к своей собственности, поскольку он получает возможность лучше ее использовать в интересах как жителей страны в целом, так и ее субъектов5.
Вместе с тем в постановлении от 7 июня 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Консти-
ск
о о
ск
со
о <
со
< сь
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
туции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Конституционный Суд РФ указал, что с Российской Федерации и ее субъектов не снимается вытекающая из ст. 9 Конституции РФ во взаимосвязи с ее ст. 71 и 72 обязанность по охране и обеспечению использования земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях.
будучи составной частью земельного участка. В силу специфики правового режима этих водных объектов существовало вполне обоснованное мнение, что «обособленный водный объект вообще не является водным объектом и не имеет права так называться»6. Отношения по поводу таких объектов регулировались прежде всего нормами гражданского и земельного права. Водным законодательством обособленные водные объекты включались в гражданский оборот. Их правовой режим был подчинен правовому режиму земельного участка. Однако за весь бо-
ДЕЛЕНИЕ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ НЕ ИСКЛЮЧАЕТ СОВМЕСТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И ОТВЕТСТВЕННОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ ЗА СОСТОЯНИЕ ДЕЛ В ВОДООХРАННОЙ СФЕРЕ
Таким образом, деление водных объектов не исключает совместной деятельности и ответственности Российской Федерации и ее субъектов за состояние дел в водоохранной сфере.
Вопросы совместного использования, восстановления и охраны водных объектов, бассейны которых расположены в пределах нескольких субъектов РФ, решались путем заключения бассейновых соглашений между специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда (федеральным) и органами исполнительной власти субъектов Федерации, находящихся в пределах бассейна водного объекта.
Принципиальным было положение о том, что все водные объекты, включая обособленные (замкнутые водоемы), не находящиеся в муниципальной собственности, собственности граждан и юридических лиц, признавались государственной собственностью. Конкретизировалась ст. 214 ГК РФ, которая указывала на презумпцию нахождения земли и других природных ресурсов в государственной собственности, и исключались какие бы то ни было споры о субъекте права собственности на водные объекты. И наконец, запрещались передача объектов государственной собственности муниципальным образованиям и их приватизация.
Муниципальная и частная собственность устанавливалась лишь на обособленные водные объекты, которые признавались недвижимым имуществом,
лее чем десятилетний период действия Водного кодекса Российской Федерации 1995 г. в нем так и не были закреплены четкие критерии разграничения обособленного водного объекта и иных поверхностных водоемов, не был установлен полностью порядок их перехода от одного лица к другому.
С 1 января 2005 г. в нормы Водного кодекса, регулирующие отношения собственности на водные объекты, внесены существенные изменения7.
Так, государственная собственность на водные объекты была заменена на федеральную, а субъекты Федерации утратили право собственности на водные объекты, декларированное ранее.
Однако, на наш взгляд, важно то, что сохранилась норма, предусматривающая передачу части полномочий по управлению федеральной собственностью на водные объекты органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Хотя, к сожалению, не ясно было одно: какие именно полномочия и каким субъектам Российской Федерации предоставляются. Теоретическое наличие такой возможности у субъектов Федерации не означало, что они обладают реальными конституционными правами по владению, пользованию и распоряжению федеральными водными объектами.
В целом, анализируя нормы Водного кодекса Российской Федерации 1995 г., составляющие институт права собственности на водные объекты, следует согласиться с авторами, которые утверждали, что институт права собственности на
ск
о о
ск
со
о <
со
< сь
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
водные объекты носит публично-правовой характер8.
В предмет регулирования частных водных отношений входят отношения о праве частной собственности на обособленные водные объекты. Вся власть по управлению водным фондом Российской Федерации была сосредоточена в руках его собственника. Участие муниципальных образований, населения в осуществлении права публичной собственности на природные ресурсы носило фрагментарный характер.
Во-вторых, следует сначала разграничить государственные земли между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями. По факту этот процесс длится с начала земельной реформы 1990 г. и все еще не завершен, что делает невозможным обладание на праве собственности значительной частью водных объектов. Сейчас согласно ст. 7 Закона о введении в действие ВК РФ, разграничивая право собственности на водные объекты в зависимости от пра-
ИНСТИТУТ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ВОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ НОСИТ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВОЙ ХАРАКТЕР
Водный кодекс Российской Федерации 2006 г. продолжил государственную политику в регулировании отношений собственности на водные объекты, начатую в процессе административной реформы. Разграничение законодательной компетенции и функций управления в рассматриваемой сфере основывалось на отнесении водных объектов к той или иной форме собственности.
Так же, как и в последней редакции предыдущего Водного кодекса Российской Федерации, преимущественно устанавливался один вид государственной собственности на все естественные и крупные искусственные водные объекты - федеральная. Естественное изменение русла реки не влечет за собой прекращения права собственности Российской Федерации на этот водный объект.
Иные публичные субъекты права собственности (субъекты РФ, муниципальные образования) могут приобрести право собственности на пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земель-
ва собственности на земельные участки, которые уже находятся в федеральной собственности, собственности субъектов Федерации, муниципальной, частной собственности юридических лиц и граждан, государство закрепляет существующее положение. При этом значительная часть земель, где расположены пруды и обводненные карьеры, уже находится в частной собственности.
В-третьих, необходимо защитить общественные интересы в сфере водопользования, поскольку пруд и обводненный карьер могут находиться и в частной собственности (физического, юридического лица). В этом случае они перестают быть объектами общего пользования. Поэтому на федеральном уровне требуется установить максимальные и минимальные размеры площадей водных объектов, которые могут находиться в собственности юридических или физических лиц. Субъектам Российской Федерации должна быть предоставлена возможность корректировать предель-
НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ ТРЕБУЕТСЯ УСТАНОВИТЬ МАКСИМАЛЬНЫЕ И МИНИМАЛЬНЫЕ РАЗМЕРЫ ПЛОЩАДЕЙ ВОДНЫХ ОБЪЕКТОВ, КОТОРЫЕ МОГУТ НАХОДИТЬСЯ В СОБСТВЕННОСТИ ЮРИДИЧЕСКИХ ИЛИ ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ
ного участка, принадлежащего на праве собственности соответственно субъекту Федерации или муниципальному образованию, если иное не предусмотрено федеральными законами. Однако в реализации этого права есть определенные сложности.
Во-первых, в новом Водном кодексе не даны определения пруда и обводненного карьера.
ные размеры прудов и обводненных карьеров, чтобы учесть разнообразные условия обеспеченности водными ресурсами своего региона.
При переходе водоема в частные руки нужно обратить внимание на функции, которые он выполнял ранее. Например, использовался для рекреации или водопоя сельскохозяйственных животных, а может, был необходим для выживания дикой фа-
ск
о о
ск
со
о <
со
< сь
российское право
ОБРАЗОВАНИЕ ПРАКТИКА НАУКА
уны. Если эти функции не соответствуют интересам нового собственника, то их необходимо ограничить с позиции публично-правовых отношений.
На наш взгляд, правильнее учесть значение водного объекта с точки зрения общественных интересов и охраны окружающей среды до принятия решения о его приватизации, включив соответствующую норму в Земельный кодекс, чем в дальнейшем устанавливать публичный земельный сервитут, как это предлагает Т. Г. Ка-линиченко9.
Дело в том, что согласно п. 7 ст. 23 Земельного кодекса Российской Федерации, если закрепление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник участка вправе требовать его выкупа, причем по рыночной цене.
В местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока следует запретить приватизировать водные объекты, используемые для осуществления традиционного природопользования.
В новом Водном кодексе, как и прежде, формы собственности на подземные водные объекты определяются законодательством о недрах. Законодатель игнорирует естественную взаимосвязанность поверхностных и подземных водотоков. Корме того, совершенно верно отмечает Т. Г. Калиниченко, для подземных вод имеется регламент относительно местоположения, мощности и нагрузки на водоносный горизонт сооружений для откачки вод из скважин или колодцев10. В действующей редакции ВК РФ не отражено это обстоятельство для подземных вод и отсутствуют аналогичные положения об использовании поверхностных вод.
Таким образом, право собственности на водные объекты обладает определенной спецификой. Надлежащее правовое регулирование отношений собственности на водные объекты имеет принципиальное значение для их рационального использования и охраны.
В настоящее время, сосредоточив практически все полномочия по водным объектам в одних руках, государство получило возможность наиболее правильно и рационально организовать охрану и использование водных объектов с общественно полезными целями не только
как суверен, но и как собственник. Но не стоит забывать, что формируется класс частных собственников водных объектов, последние вовлекаются в гражданский оборот. Все это заставляет по-новому подходить к вопросу участия государства в отношениях водопользования, в том числе в части имущественных отношений, которым присущи гражданско-правовые черты.
1 Агафонов В., Селиванова Е. Что нам осталось от Союза? // Экология и право. 2006. № 2. С. 42.
2 Гражданское право: учеб.: в 2 т. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Е. А. Суханова. М., 2004. Т. 1.
3 Россия: экономико-правовое управление водопользованием / под науч. ред. А. М. Черняева; РосНИИВХ. Екатеринбург, 1999. С. 320; Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды): учеб. для высших юрид. заведений. М., 1998. С. 186; Круглов В. В., Кемеж Т. А. Принципы осуществления природоохранного законодательства. Екатеринбург, 1998.
4 Бринчук М. М. Указ. соч. С. 187.
5 Конституция Россйской Федерации. Научно-практический комментарий (постатейный) / под ред. Ю. А. Дмитриева. М., 2007.
6 Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / под ред. С. А. Боголюбова. М, 1997. С. 40.
7 О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон РФ от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ.
8 Россия: экономико-правовое управление водопользованием / под науч. ред. А. М. Черняева; РосНИИВХ. С. 317.
9 Калиниченко Т. Г. Новый Водный кодекс РФ (проблемы и перспективы) // Транспортное право. 2007. № 2.
10 Там же.
ск
о
о
ск
со
о <
со
< сь
