CC BY
5РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ НА РУБЕЖЕ _ХХ-ХХ1 ВЕКОВ
Грызунова Елена Вениаминовна
кандидат юр. наук, доцент Санкт-Петербургский Государственный Университет Аэрокосмического Приборостроения
Мамедов Ниджат Джамилович
Преподаватель
Санкт-Петербургский Государственный Университет Аэрокосмического Приборостроения THE DEVELOPMENT OF THE INSTITUTE OF THE TAX CONTROL IN RUSSIA AT THE TURN OFXX-XXI CENTURIES Gryzunova Helena, Candidate of Science, assistant professor Saint-Petersburg State University of Aerospace Instrumentation
Mamedov Nidjat, senior tutor Saint-Petersburg State University of Aerospace Instrumentation
АННОТАЦИЯ
На рубеже XX-XXI веков институт налогового контроля претерпел значительные изменения. Налоговая политика государства и административные реформы породили новые налоговые институты, привели к преобразованию системы налогов и сборов и их администрирования. Системный анализ преобразований в налоговой сфере дает возможность увидеть динамику развития отрасли и использовать положительные результаты преобразований для формирования успешной финансово-экономической политики государства на будущее.
ABSTRACT
At the turn of XX-XXI centuries the institution of tax monitoring has undergone significant changes. State tax policy and administrative reforms have created new fiscal institutions, led to the transformation of the system of taxes and fees and their administration. System analysis of changes in the tax area provides the opportunity to see the dynamics of industry development and to use positive results of transformations for the formation of a successful financial-economic policy for the future.
Ключевые слова: налоговые органы, налоговый контроль, налоговое администрирование, правовое регулирование, система государственного контроля
Keywords: tax authorities, tax control, tax administration, legal regulation of tax control, the system of state control
Представляется, что исследование правовых и организационных аспектов налогового контроля предполагает необходимость обращения к истории становления налогового контроля, ибо «современные правовые реалии во многом определяются правовым прошлым..., нельзя познать настоящего, не обратившись к историческому опыту» [1, С.35].
Налоги - историческая категория, их возникновение связано с государством, их изменение происходит с его изменением. С практической точки зрения вряд ли стоит выделять какое-либо конкретное государство, где впервые был организован налоговый контроль. Везде, где бы ни собирались налоги, в той или иной форме велся налоговый контроль.
Система государственного устройства, управления и контроля в России насчитывает более чем тысячелетнюю историю. Дореволюционный период правового регулирования налогового контроля в России начинается со времени становления российской государственности до утверждения рыночной модели экономики на рубеже Х1Х-ХХ вв. Он охватывает эволюцию налогообложения от древнерусского «полюдья» до подоходного налога, введенного в стране в годы Первой мировой войны.
На рубеже Х1Х-ХХ вв. организация сбора налогов в России претерпела значительные изменения. Департамент неокладных сборов был переименован в Главное управление неокладных сборов и казенной продажи
питей, его реорганизация в 1900 г. напрямую связана с расширением государственной винной торговли. В Департамент окладных сборов в 1912 г. перешли функции сбора государственных пошлин, теперь приравненных к прямым налогам, а также взимание 5%-го сбора с доходов от денежных капиталов.
Наряду с централизаций налоговых органов в центре дальнейшее развитие получил институт податных инспекторов на местах: расширился их штат и функции, податной инспектор обязательно должен был иметь высшее образование. В связи с принятием в 1899 г. Положения о взимании окладных сборов с надельных земель (не было введено в Сибири) полиция больше не имела возможности заниматься непосредственным сбором налогов.
В 1903 г. министр финансов С.Ю. Витте упразднил круговую поруку: ответственность за уплату окладных сборов была возложена на каждого домохозяина, теперь податной инспектор вместе с земским начальником решал судьбу недоимщика.
В годы Первой мировой войны и Февральской революции Россия в финансовом отношении характеризуется эмиссией бумажных денежных знаков, внешними государственными заимствованиями (на февраль 1917 г. общий военный долг России составлял 5,2 млрд. руб., 70 % военных кредитов предоставила Англия [4, С. 264]). Здесь необходимо отметить введение с 1 января на всей территории Российской империи
(за исключением Финляндии) подоходного налога. Обвальное возрастание военных расходов, с которым налоговая система справиться не могла, стала одной из причин кризиса российской государственности.
В условиях разрухи, Гражданской войны и интервенции Советское правительство крайне нуждалось в действенной финансовой системе и прежде всего налоговой.
Политика национализации, конфискации, натурального налогообложения, запрещение в конце 1918 года частной торговли и переход к карточной системе распределения продуктов питания и личного потребления привели к фактическому отмиранию налогообложения и ликвидации налогового аппарата. В итоге Декретом СНК от 17 января 1920 г. начисление налогов было прекращено [2].
Переход к новой экономической политике (была принята 15 марта 1921 года X съездом РКП(б) вместо политики «военного коммунизма») обусловил возрождение налоговой системы. К концу 1922 г. построение советской системы налогообложения принципиально было закончено. Из действовавших на тот момент двадцати налогов (кроме продналога) пять были прямыми и четырнадцать - косвенными. В последующие годы основные усилия законодателей были направлены на усовершенствование уже существующих налогов и сборов.
Декретом Совета народных комиссаров от 31 октября 1818 г. было утверждено Положение об организации финансовых отделов губернских и уездных исполкомов. Одновременно были упразднены казенные палаты, акцизные управления, ликвидированы должности податных инспекторов при уездных финансовых отделах, а контроль за взиманием налогов поручен финансовым инспекторам, переданным в подчинение губернским финансовым отделам.
В первые годы существования РСФСР сбор налогов осуществлялся различными органами: Наркоматами продовольствия, финансов, труда и др. В 1921 г. в составе Народного комиссариата финансов образуется Организационно-налоговое управление, которое позднее переименовали в Управление налогами и государственными доходами.
В 1925 г., после принятия Наркоматом финансов Положения о наружном налоговом надзоре наружный налоговый надзор (выявление налогоплательщиков, обследование объектов налогообложения и источников доходов) был возложен на финансовых инспекторов, их помощников, взимание платежей - на финансовых агентов. Контроль за уплатой акцизов осуществлялся инспекторами косвенных налогов и их помощниками, сельскохозяйственного налога - волостными (районными) исполнительными комитетами.
Финансовые инспекции обладали практически неограниченными полномочиями в сфере налогового администрирования, к которым относились внесудебные процедуры взыскания налогов с правом производства ареста и продажи с публичных торгов имущества и строений недоимщика, взыскания его дебиторской задолженности и средств на счетах в кредитных учреждениях. В целом, налогово-контрольная деятельность с конца 20-х по начало 30-х гг. имела ярко выраженный классовый и карательный характер, была направлена на ликвидацию частного предпринимательства.
В ходе налоговой реформы начала 30-х гг. налоговая политика страны была нацелена на решение задач по проведению коллективизации деревни, поддержании и укреплению колхозного строя, ликвидации кулачества. Это прежде всего выражалось в изменении порядка обложения единым сельскохозяйственным налогом и распределении доходов от него. В облагаемый доход также включались доходы от неземледельческих заработков. Что касается промышленности и торговли, то в 1930-1932 гг. в СССР была полностью упразднена система акцизов, а все налоговые платежи предприятий сконцентрировались в двух основных платежах: налоге с оборота и отчислениях от прибыли, значительное число налогов с населения было отменено, некоторые налоги были объединены.
Сбор налогов с населения стал осуществляться учрежденными в 1930 г. налоговыми инспекциями, являющимися структурными подразделениями районных и городских финансовых отделов соответствующих исполкомов. В штатах инспекций состояли налоговые инспекторы, осуществляющие контрольную деятельность, их помощники и налоговые агенты, принимающие налоговые и страховые платежи, производящие учет налогоплательщиков и объектов обложения и исчисляющие обязательные платежи. Численность налоговых органов в 1930 г. составила более 17 тыс. человек.
Руководящими и контролирующими звеньями системы налоговых органов являлись налоговые отделы краевых, областных и городских финансовых органов, управления налогов и сборов союзных республик и Управление налогов и сборов Народного комиссариата финансов.
С 1931 г. Постановлением СНК СССР вводится государственная регистрация, представляющая собой обязательную процедуру постановки на учет налогоплательщиков (государственных, кооперативных и общественных организаций) в целях контроля за законностью их возникновения, реорганизации и прекращения деятельности и объектов налогообложения. Без прохождения регистрации предприятия не могли участвовать в хозяйственном обороте, открывать в учреждениях Госбанка расчетные и текущие счета.
В период Великой Отечественной войны, помимо действующих в предвоенный период системы обязательных платежей, дополнительные потребности бюджета обеспечивались рядом новых налогов с населения.
В 1946 г. Наркомат финансов был преобразован в Министерство финансов. В СССР действовал единый централизованный механизм налогового контроля.
С 1959 г. управления налогов и сборов, налоговые отделы и инспекции стали называться соответственно управлениями, отделами и инспекциями государственных доходов, контролировавшими поступление от предприятий и организаций, производственных и сельскохозяйственных кооперативов, населения платежей в бюджет и проводившими счетные проверки [6, С. 179]. Возглавляло систему налоговых органов СССР Управление государственных доходов Министерства финансов.
Постепенный переход на новые условия хозяйствования, начавшийся с середины 80-х гг., объективно приводит к реформированию отечественного налого-
обложения. Расширяется субъективная и объективная составляющие налоговых правоотношений. В 1986 г. разрешается индивидуальная трудовая деятельность граждан. С принятием Закона СССР от 30 июня 1987 г. «О государственном предприятии (объединении)» началось реформирование системы обязательных платежей государственных предприятий в бюджет. Формировалась правовая база для введения системы налогов для совместных предприятий, а также кооперативов и предприятий, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 марта 1988 г. был установлен налог с владельцев транспортных средств. Законом СССР от 23 апреля 1990 г. «О подоходном налоге с граждан СССР, иностранных граждан и лиц без гражданства» были введены новые самостоятельные режимы налогообложения доходов граждан от индивидуальной трудовой деятельности и ведения крестьянского хозяйства.
С 1988 г. для осуществления контроля над соблюдением нового налогового законодательства в составе финансовых органов стали формироваться налоговые инспекции. В 1990 г. создана Государственная налоговая инспекция Министерства финансов СССР, в республиках, областях и районах - государственные налоговые инспекции (ГНИ). Правовой статус этих органов определялся Законом СССР от 21 мая 1990 г. «О правах, обязанностях и ответственности государственных налоговых инспекций». Вопросы структуры и подчиненности, функции налоговых инспекций различных уровней определялись Положением о Государственной налоговой службе СССР, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР от 26 июля 1990 г.
С распадом СССР стали формироваться самостоятельные налоговые органы Российской Федерации. Законом РСФСР от 21 марта 1991 г. № 943-1 «О Государственной налоговой службе РСФСР» были определены задачи, права, обязанности и ответственность налоговых органов. 21 ноября 1991 г. Указом Президента РФ № 218 была образована самостоятельная Государственная налоговая служба РФ (с 1 июня 1990 г. она была выведена их состава Минфина и подчинена Президенту и Правительству Российской Федерации).
Основы налоговой системы и налогового законодательства Российской Федерации были сформированы в октябре - декабре 1991 г. В этот период была осуществлена широкомасштабная комплексная налоговая реформа, правовой основой которой стали следующие законы: Закон РФ от 6 декабря 1991 г. N 1992-1 «О налоге на добавленную стоимость», Закон РФ от 7 декабря 1991 г. «О подоходном налоге с физических лиц», Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (утратили силу), Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2116-1 «О налоге на прибыль предприятий и организаций» (утратил силу кроме отдельных положений, утрачивающих силу в особом порядке) и др.
Указом Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года № 262 было создано Главное управление налоговых расследований при Государственной налоговой службе России, через год преобразованное в Департамент налоговой полиции РФ (на правах Госкомитета России) [3].
Основными задачами создаваемого правоохранительного органа, наделённого правом ведения опера-
тивно-розыскной, следственной и экспертной деятельности, стали борьба с налоговыми преступлениями и иными правонарушениями, а также борьба с коррупцией в налоговых органах.
Федеральным законом от 17 декабря 1995 года № 200-ФЗ в закон «О федеральных органах налоговой полиции» были внесены изменения, в соответствие с которыми Департамент налоговой полиции был переименован в Федеральную службу налоговой полиции РФ (ФСНП).
Во второй половине 90-ых годов велась масштабная работа по созданию по созданию эффективной системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Были изданы приказы о взаимодействии с органами государственного горного надзора, органами государственной статистики, Министерства путей сообщения России; подписаны письма о взаимодействии с отделениями Фонда социального страхования, территориальными фондами обязательного медицинского страхования, органами службы занятости населения.
Среди других направлений совершенствования механизма налогового контроля в те годы можно назвать:
а) создание специализированной налоговой инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками (Постановление Правительства РФ от 6 января 1998 г № 9 «Об образовании специализированной налоговой инспекции по работе с крупнейшими налогоплательщиками»);
б) создание подразделений по обеспечению налоговых поступлений на основе государственной монополии на алкогольную продукцию, образование налоговых инспекций межрегионального и межрайонного уровней (Постановление Правительства РФ от 17 июля 1998 г. № 793 «Вопросы Государственной налоговой службы Российской Федерации»);
в) мониторинг налогоплательщиков, имеющими наибольшую задолженность федеральному бюджету, реализация соглашений о поступлении фиксированных налоговых сумм с наиболее крупными налогоплательщиками;
г) определение порядка реструктуризации задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом. И порядка предоставления отсрочек и (или) рассрочек уплаты налогов и других обязательных платежей в федеральный бюджет и др.
Рубеж XX-XXI веков ознаменован существенными изменениями в сфере правового регулирования налоговых отношений. С 19 января 1998 г. налоговые органы стали работать в условиях действия части первой Налогового кодекса РФ. В 2000 г. были приняты отдельные главы второй части. В дальнейшем в него были внесены важные уточнения и дополнения, касающиеся норм, регулирующих вопросы налогового контроля и налоговых санкций [5].
В соответствии с Указом Президента РФ от 28 декабря 1998 года № 1635 «О министерстве Российской Федерации по налогам и сборам» Государственная налоговая служба России с 1 января 1999 года преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам.
Органы налоговой полиции, согласно Указу Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в
Российской Федерации», с 1 июля 2003 г. были упразднены. Функции по предупреждению, выявлению, пресечению и расследованию налоговых правонарушений и преступлений были переданы созданной в структуре Министерства внутренних дел РФ Федеральной службе по экономическим и налоговым преступлениям.
С принятием Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» от 29 июня 2004 г. № 58-ФЗ приемником Министерства РФ по налогам и сборам стала Федеральная налоговая служба (ФНС России), которая вошла в состав Министерства финансов.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. №506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе». Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы - управления Службы по субъектам Российской Федерации, межрегиональные инспекции Службы, инспекции Службы по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции Службы межрайонного уровня (далее - налоговые органы) составляют единую централизованную систему налоговых органов. ФНС России не имеет подведомственных органов государственной власти и зарубежных представительств.
Динамика изменений в налоговой сфере видна из анализа и оценки эффективности государственного контроля (надзора), осуществляемого налоговыми органами. Миссия ФНС России - это эффективная контрольно-надзорная деятельность и высокое качество предоставляемых услуг для законного, прозрачного и комфортного ведения бизнеса, обеспечения соблюдения прав налогоплательщиков и формирования финансовой основы деятельности государства. Можно с уверенностью сказать, что уровень налогового администрирования за последние сто лет значительно вырос и это положительно сказывается на субъектах экономической деятельности, которые являются первоисточниками статей дохода федерального бюджета.
Стратегическими целями и задачами работы налоговых органов по осуществлению контроля (надзо-
ра) и повышения ее эффективности, определенными в Стратегической карте ФНС России на 2014-2018 гг., можно считать: 1) обеспечение соблюдения законодательства о налогах и сборах: противодействие уклонению от уплаты налогов, в том числе за счет развития аналитических инструментов выявления налоговых правонарушений, стимулирования налогоплательщиков к добровольному исполнению налоговых обязательств и применения в сделках цен, соответствующих рыночным; обеспечение законности, обоснованности и мотивированности решений, принимаемых налоговыми органами при реализации своих полномочий, и развитие системы досудебного урегулирования налоговых споров; 2) создание комфортных условий для исполнения налогоплательщиками налоговых обязанностей; 3) снижение административной нагрузки и упрощение процедур, развитие открытого диалога с бизнесом и обществом; 4) укрепление и совершенствование кадрового потенциала; 5) оптимизация деятельности налоговых органов с учетом эффективности затрат на ее осуществление. [7].
Литература:
1. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве: монография / Науч. ред. А.В. Малько. -М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005. С. 35.
2. Декрет СНК от 17.10.1920г. О налогах //СУ. 1920. № 27. Ст. 179.
3. Закон РФ от 20 мая 1993 г. № 5238-1 «О федеральных органах налоговой полиции» // «Российская газета», N 134, 15.07.1993.
4. Захаров В.Н. Петров Ю.А. Шацило М.К. История налогов в России. IX - начало ХХ в. М.: РОССПЭН, 2006. С. 264.
5. Налоговый кодекс РФ: часть первая от 31.07.1998 № 146, часть вторая от 05.08.2000 № 117-ФЗ // Российская газета, N 148-149, 06.08.98; Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov. ги, 13.07.2015, № 0001201507130032.
6. Тимошенко В.А. Основные вехи новейшей истории налоговых органов (к 10-летию МНС России) // Налоговый вестник. М., 2000. № 9. С. 179.
7. http://www.nalog.ru/html/sites/www.new.nalog.ru/ docs/kontrol/doclad_kont2014.pdf
