CC BY
46
Государственно-частное
партнерство
РАЗБИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО
ПАРТНЕРСТВА Б АВТОДОРОЖНОЙ СФЕРЕ
С.С. ТРАЧУК Ростовский государственный экономический университет
В соответствии со сводными данными государственной статистической отчетности, протяженность сети автомобильных дорог общего пользования в Российской Федерации по состоянию на 1 января 2007 г. составила 600,6 тыс. км, в том числе: федеральных автомобильных дорог — 47,1 тыс. км; территориальных дорог — 553,5 тыс. км. Автомобильные дороги общего пользования (546,3 тыс. км) имеют твердое покрытие, что составляет около 91 % от их общей протяженности1. В то же время, согласно расчетам специалистов, протяженность сети автомобильных дорог с твердым покрытием в Российской Федерации должна составлять не менее 1,5 млн км.2
По оценкам Всемирного банка, для надлежащего содержания существующей сети автомобильных дорог требуется финансирование в объеме около 3-4 млрд долл. США в год. Для поддержания темпов экономического роста на уровне не менее 5 % в год требуются дополнительно затраты в размере еще 4 млрд долл. в год. Дополнительно необходимы капиталовложения для выполнения отложенных работ по содержанию и ремонту автодорог, объем которых составляет около 20 млрд долл. Если последнюю цифру равномерно распределить на 10 лет, то это составит еще 2 млрд долл. в год. Сумма этих трех компонентов подразумевает инвестиции в размере от 9 до 10 млрд долл. в год3. Сегодня объем государственных расходов на содержание и развитие дорожной сети Российской Федерации на по-
1 Российский статистический ежегодник. 2007: Стат. сб. / Росстат. - М., 2007. - С. 479.
2 Перспективные проекты платных автомобильных дорог в Российской Федерации. Доклад группы KPMG. — 2006.
3 Там же.
рядок меньше. Таким образом, если не произойдет резкого увеличения инвестиций в автомобильные дороги, дорожная сеть не сможет выполнять свою экономическую функцию, что в среднесрочной и долгосрочной перспективе может привести к спаду производственной и социальной сфер. Более того, поскольку автомобильные дороги соединяют пространственно разделенные части территории России, недостаточная развитость дорожной сети является фактором, ослабляющим хозяйственные связи между регионами и представляющим угрозу территориальной целостности страны.
На сегодняшний день, как отмечено в Транспортной стратегии России до 2020 г. 4, в дорожной отрасли сохраняется ряд нерешенных системных проблем:
1. Не завершено формирование сети федеральных дорог, связывающих субъекты РФ как между собой, так и с центральной частью страны.
2. Недостаточно развита, с точки зрения обеспечения геополитических и экономических интересов страны, система магистральных автомобильных дорог, связывающих порты бассейна Северного Ледовитого океана, Балтийского, Черного и Каспийского морей с грузообразующими пунктами и транспортными узлами, что создает угрозу вытеснения России из системы международных транспортных коридоров с соответствующей потерей транзитного грузопотока через ее территорию. Данная ситуация усугубляется также тем, что технические характеристики большинства российских автомобильных дорог и мостовых
4 Утверждена приказом Министерства транспорта РФ от 12.05.2005 № 45 «Об утверждении стратегии развития транспорта РФ на период до 2020 года».
финансы и кредит
43
сооружений на них не соответствуют требованиям международных перевозок.
3. «Древовидная» конфигурация сети дорог, сформировавшаяся в 60 — 80-е гг. ХХ в., приводит к значительному перепробегу автомобильного транспорта и, следовательно, дополнительным финансовым и материальным затратам. Вынужденный перепробег транспортных средств из-за неоптимальной структуры дорожной сети, а также из-за недостаточного уровня транспортно-эксплуа-тационного состояния автомобильных дорог общего пользования обусловливает высокий размер транспортной составляющей в себестоимости продукции российских товаропроизводителей и, как следствие, делает многие отечественные товары неконкурентоспособными даже на внутреннем рынке.
4. Имеет место все возрастающий дефицит пропускной способности федеральной дорожной сети в первую очередь на подходах к крупным городам и основным транспортным узлам, что обусловлено резким ростом парка автомобилей. На этот процесс оказывают непосредственное влияние такие объективные факторы, как децентрализация системы снабжения, образование большого числа мелких и средних предприятий, уменьшение порционности грузов, способность автомобильного транспорта обеспечить доставку грузов «от двери до двери». Без принятия эффективных контрмер уже в ближайшие годы на наиболее загруженных участках федеральных автомобильных дорог возможны (а на ряде участков уже имеют место) транспортные заторы.
5. Из-за низкого уровня транспортно-экс-плуатационного состояния российских дорог средние скорости движения автомобилей по ним существенно ниже, чем в европейских странах. Как результат, ежегодная общая сумма упущенной выгоды и потерь, связанных с недостаточным развитием автодорожной сети и ее техническим состоянием, согласно оценкам, составляет не менее 450 млрд руб. 5.
Таким образом, можно сделать вывод о необходимости скорейшего принятия мер для преодоления сегодняшних негативных тенденций, связанных с настоящей ситуацией в дорожной отрасли Российской Федерации. В условиях дефицита бюджетных средств наиболее эффективным и целесообразным способом решения указанной проблемы является создание сети платных автомобильных дорог. Если раньше грузовые перевозки централизованно осуществлялись с помощью же-
5 Перспективные проекты платных автомобильных дорог в Российской Федерации. Доклад группы KPMG. — 2006.
лезнодорожной сети, и оснований для строительства сети платных автодорог было мало, то сегодня ситуация в корне изменилась. Некоторые страны с аналогичным российскому показателем ВВП на душу населения имеют и успешно эксплуатируют обширную сеть таких дорог. Многие страны с переходной экономикой прибегли к строительству платных дорог, которые полностью или частично финансируются частным капиталом.
В качестве примера можно привести Мексику, которая менее чем за 5 лет построила свыше 4 тыс. км платных дорог, и Китай, в котором около 18 тыс. км четырехполосных скоростных автомагистралей с ограниченным доступом было построено за 10 с небольшим лет. И в той, и в другой стране разветвленная сеть платных дорог дополняет сеть основных дорог. Даже Индия, которая на много лет отстала со строительством сети высококачественных платных дорог, сейчас быстрыми темпами увеличивает протяженность своей сети.
Начало современного этапа коммерциализации деятельности в сфере транспортной инфраструктуры относится к периоду второй половины 1980 — началу 1990-х гг. Именно тогда были осуществлены наиболее крупные проекты в области платных дорог во многих странах, в первую очередь в Латинской Америке и Юго-Восточной Азии. Общее число проектов платных дорог, мостов и путепроводов, которые были реализованы за период 1990 — 1999 гг., только в развивающихся странах составляет 279 с объемом частных инвестиций на сумму 61 млрд долл. Протяженность дорог, по которым заключены соглашения, составила 34,4 тыс. км. Хотя в большинстве стран мира платные дороги составляют лишь несколько процентов от общей длины национальных дорог, имеются страны, в которых на их долю приходится 30 % и более длины автомагистралей6.
Страны-представители выбраны таким образом, чтобы охватить по возможности большее количество континентов. В Европе наиболее высокую долю национальных магистралей, управляемых частным сектором на платной основе, имеют Франция и Италия. Участие частного капитала в строительстве и эксплуатации платных дорог в странах с переходной и развивающейся экономикой сосредоточено главным образом на проектах, соединяющих магистралями большие города, так как высокая интенсивность движения существенно уменьшает риски финансирования.
6 Перспективные проекты платных автомобильных дорог в Российской Федерации. Доклад группы KPMG. — 2006.
Анализируя специфику инвестирования в автодорожную сферу, необходимо отметить, что 2006 г. для данной отрасли был переломным, поскольку в этом году был предпринят целый ряд практических действий по началу реализации проектов государственно-частного партнерства (ГЧП). Так, в частности, были отобраны победители на подготовку обоснования инвестиций 10 комплексных транспортных проектов, которые планировалось реализовывать на основе концессии.
В рамках развития венчурного финансирования с участием средств федерального и региональных бюджетов созданы:
Российская венчурная компания — фонд фондов с капиталом в 15 млрд руб., который будет финансировать фонды (до 49 % капитала, остальная часть — частные инвестиции), осуществляющие в свою очередь инвестиции в инновационные проекты;
двенадцать региональных венчурных фондов, капиталы которых сформированы из средств муниципальных бюджетов и частных инвестиций;
произведено два дофинансирования фондов, созданных в 2005 г., в результате чего общая сумма государственного финансирования в венчурные проекты составила 1,872 млрд руб.;
в рамках создания особых экономических зон (ОЭЗ) государство стремится привлечь инвесторов
в регионы, строя за счет бюджетных средств инфраструктуру особых экономических зон, снижая для резидентов ОЭЗ административные барьеры, вводя ряд таможенных и налоговых льгот. Начали работу четыре технико-внедренческие зоны в Санкт-Петербурге, Зеленограде, Дубне и Томске, а также две промышленно-производственные зоны в Липецке и Елабуге, в которых уже появились первые резиденты;
одобрены проекты создания семи туристско-рекреационных особых экономических зон в Краснодарском крае, Ставропольском крае, Республике Бурятия, Иркутской области, Калининградской области, Алтайском крае, Республике Алтай;
объявлен конкурс на выбор концессионера для реализации первого крупного проекта в области строительства платных дорог — Западного скоростного диаметра в Санкт-Петербурге.
Уже в 2007 г. Правительство РФ утвердило перечень из семи проектов, которые получили государственную поддержку из средств Инвестиционного фонда РФ (см. табл.).
Помимо перечисленных семи утвержденных проектов еще 20 проектов готовятся к инвестиционной комиссии.
Важным событием в развитии российских проектов ГЧП стало объявление первого кон-
Таблица 1
Крупнейшие российские проекты государственно-частного партнерства
Наименование проекта Общая стоимость проекта, млрд руб. Поступления в федеральный бюджет за 10 лет, млрд руб. Рабочие места, чел. Источники финансирования
Инвестиционный фонд РФ, % Региональный бюджет, % Частные инвестиции, %
Строительство нового выхода на Московскую кольцевую автодорогу с федеральной автодороги М1 Москва-Минск 17,257 14,2 2000 58 - 42
Создание транспортной инфраструктуры для освоения минерально-сырьевых ресурсов юго-востока Читинской области 167,774 70,0 70000 13 - 87
Строительство Орловского тоннеля под Невой в рамках развития Волго-Балтийского водного пути 31,673 9,3 10500 33 32 % 35
Строительство автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге 99,952 33,0 3000 32 17 % 51
Строительство комплекса нефтеперерабатывающих и нефтехимических заводов в Нижнекамске 130,297 103,0 33000 29 - 71
Комплексное развитие Нижнего При-ангарья 213,915 120,0 12650 16 - 84
Строительство скоростной дороги Москва — Санкт-Петербург на участке 15-58-й км 54,933 35,6 7500 47 - 53
Источник: Распоряжение Правительства РФ №1708-р от 30.11.2006.
цессионного конкурса в конце 2006 г. Конкурс был объявлен по проекту «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге. Этот конкурс продемонстрировал большой интерес иностранных инвесторов, среди которых консорциум в составе компаний — FCC-Construction S. A (Испания), Alpine Mayreder Bau GmbH (Австрия), Deutsche Bank AG; консорциум в составе компаний — Strabag A. G^Aba^ra), Bouygues Travaux Publics (Франция), Egis Projects (Франция), Hochtief PPP Solutions (Германия) и др.
В 2007 г., как и ожидалось, происходило дальнейшее развитие механизмов ГЧП в России, прежде всего его организационно-правовой основы: одобрены постановления Правительства РФ в отношении контроля и мониторинга реализации проектов, финансируемых из Инвестиционного фонда РФ, а также постановления о государственных гарантиях для этих проектов. В развитие этих постановлений приняты приказы соответствующих министерств и ведомств.
Создан Банк развития на базе Внешэкономбанка, Российского банка развития и Российского экспортно-импортного банка. Банк с собственными средствами в размере 100 млрд руб. и с перспективой увеличения этого показателя до 250 млрд руб. — Банк развития, о необходимости создания которого столько времени говорили и российские финансовые власти, и банковское сообщество, получил официальный статус. Основание для этого — вступивший в силу закон «О Банке развития».
Банку предстоит участвовать в проведении масштабных инвестиций в строительство современных магистралей и в ремонт уже существующих дорог. Кроме того, по федеральному закону Банк развития будет финансировать инвестиционные проекты в приоритетных отраслях экономики, содействовать привлечению иностранных инвестиций в Россию и осуществлять финансовую поддержку экспортно-импортных операций. Банк будет управлять денежными средствами юридических лиц, участвующих в реализации проектов, заниматься инвестированием средств участников пенсионной системы, которые не выбрали частную управляющую компанию для управления своими пенсионными накоплениями.
В настоящее время Минэкономразвития России продолжает разработку методическиих рекомендаций по составлению региональных планов государственно-частного партнерства. Планируется принятие ряда поправок в Федеральный закон «О концессионных соглашениях».
В 2007 г. в ОЭЗ велось активное строительство инфраструктуры, финансируемое за счет бюджетных средств, что позволило в 2008 г. создать условия для размещения большего числа резидентов на территории особых экономических зон.
В 2008 г. будет продолжен отбор проектов, которые могут претендовать на финансирование из Инвестиционного фонда РФ. Если в 2006 г. из средств фонда было истрачено около 4,3 млрд руб., в 2007 г. его бюджет составил около 110,6 млрд руб., то в 2008 г. планируется увеличить бюджет еще в 2 раза. В частности, в области транспорта ожидается, что будут объявлены конкурсы на подготовку обоснования инвестиций на развитие транспортных узлов во Владивостоке, Иркутске, Новосибирске, Махачкале, Астрахани, Нижнем Новгороде, Волгограде, Архангельске и Калининграде.
Исходя из итогов 2006 и 2007 гг. и планов на 2008 г., можно сделать вывод, что российское правительство видит в частно-государственном партнерстве важный и привлекательный механизм для решения задач развития социальной инфраструктуры и предоставления общественных услуг.
Вместе с тем следует подчеркнуть, что ближайшие 2 — 3 года станут критически важными для развития ГЧП в России. В частности, в 2007 г. практически осуществлены первые этапы крупных проектов ГЧП, что поставило перед государством и частным сектором ряд важных и непростых вопросов.
Глобальный характер конкуренции в отношении финансирования проектов ГЧП обусловливает необходимость обеспечения конкурентоспособности российских проектов на международном рынке. Кроме того, для того чтобы сделать работу механизма ГЧП успешной, государственным органам необходимо в первую очередь иметь общую политику и четко сформулированные цели для каждого сектора и по каждому проекту, поскольку не представляется возможным достичь всех целей сразу.
В этой связи в качестве имеющих приоритетное значение для решения отмечаются три стратегические задачи:
1) необходимость наличия единого органа по вопросам ГЧП, координирующего все усилия различных государственных органов в этой области и накапливающего опыт в сфере подготовки и реализации проектов ГЧП, а также создания специализированных органов ГЧП по отраслевому и территориальному принципам;
2) целесообразность проведения на постоянной основе консультаций с частным сектором,
включая консультации через названный выше координирующий орган;
3) разработка программ схожих проектов ГЧП, нежели отдельных проектов. Такие программы делают проекты ГЧП более привлекательными для частного сектора, особенно для иностранных инвесторов, оправдывая ресурсы, выделенные на участие в тендерах по первым проектам, а также способствуют накоплению необходимого опыта и использованию частным сектором типовых подходов.
Применение механизма ГЧП может принести существенные выгоды, однако слабо проработанные проекты могут нанести репутации государственного сектора более ощутимый ущерб по сравнению с неудачами в реализации традиционных схем государственных закупок. Репутационный и финансовый риски в первых проектах ГЧП, конечно же, очень высоки и для частного сектора.
Именно поэтому как государству, так и частному сектору в ближайшие годы целесообразно уделять приоритетное внимание тщательному отбору и подготовке первых проектов. При этом государственному сектору следует учесть, что подготовка таких проектов и привлечение инвесторов не могут обойтись дешево. Поскольку в процессе тендеров по отбору концессионера государственный сектор будет проводить переговоры с консорциумом проектов, представляется важным, чтобы государственный сектор пользовался услугами опытных консультантов по техническим, финансовым и правовым вопросам и по управлению проектами.
Государственная финансовая поддержка проектов ГЧП (в том числе с использованием средств Инвестиционного фонда РФ) не должна предоставляться под финансово нежизнеспособные проекты, а должна быть направлена на повышение доверия
со стороны рынка и решение проблем, связанных с возможностью долгосрочного коммерческого финансирования проектов на текущей стадии становления российского финансового рынка. Соответственно, такое государственное финансирование не исключает необходимости тщательной подготовки первых российских проектов ГЧП и составления реалистичных финансовых прогнозов.
Следует выделить следующие факторы успешного осуществления крупных российских проектов, которые уже были представлены рынку, и по которым в ближайшее время будут объявлены тендеры по отбору концессионеров:
• четкая передача рынку требований государственного сектора и сообщение критериев отбора участников тендеров;
• установление реалистичных сроков проведения тендеров (что представляется нелегкой задачей с учетом серьезного политического давления в отношении таких проектов);
• обеспечение прозрачности осуществления проектов
• участие международных финансовых организаций (прямое финансирование и кредитная поддержка);
• вероятно, выпуск облигаций для финансирования проектов (в целях обеспечения рефинансирования);
• выделение средств российских и зарубежных инвесторов в акционерный капитал.
В заключение необходимо отметить, что еще одной важной задачей текущего 2008 г. будет распространение позитивного опыта государственно-частного партнерства в транспортной сфере на другие отрасли, являющиеся согласно международной практике важными областями применения ГЧП.
