CC BY
37ЖИЛИЩНЫЕ СТРАТЕГИИ
Том 5 • Номер 1 • Январь-март 2018 ISSN 2410-1621
Russian Journal of Housing Research
>
Креативная экономика
издательство
развитие государственно-частного партнерства на основе концессий в сфере теплоснабжения жилого фонда в интересах потребителя
Свистунов А.В.1, Куркина А.Д. 1
1 Муромский институт (филиал) ФГБОУ ВО «Владимирский государственный университет имени А.Г. и Н.Г. Столетовых», Муром, Россия
АННОТАЦИЯ:
В статье раскрыта актуальность повышения эффективности коммунального обслуживания объектов жилого фонда на основе концессионных соглашений в рамках государственно-частного партнерства (ГЧП). Проведенный анализ выявил текущее состояние и тенденции развития концессий в сфере теплоснабжения во Владимирской области и, в частности, Меленковском районе, на территории которого строятся и модернизируются котельные на торфяных видах топлива. Для сбора и обработки исходной информации использовались статистические методы, методы группировки, сравнительного анализа и экспертных оценок. Выявлены основные проблемы использования концессий в теплоснабжении объектов жилого фонда, выражающиеся в трансформировании общественной коммунальной услуги с социально-значимой направленностью в коммерческую с вытекающими негативными последствиями для потребителя. В целях смещения приоритетов бизнеса с максимизации прибыли от концессионного соглашения в сторону повышения качества коммунального обслуживания жилого фонда и формирования справедливой системы тарифообразования рекомендуется усиление постоянного муниципального контроля над качеством и доступностью коммунальных услуг. При этом население должно признаваться главным заказчиком и инвестором ГЧП-проектов. Муниципалитетам необходимо осуществлять тщательный анализ условий конкурсного заключения концессионных соглашений, устанавливать и отслеживать выполнение конкретных целевых показателей качества в интересах населения, а также регулировать тарифы в соответствии с целевым уровнем снижения их затратной составляющей по мере реализации проекта. Для привлечения частных инвестиций концессиям необходимо отдавать приоритет на этапах строительства, реконструкции и модернизации отдельных объектов коммунальной инфраструктуры с условием внедрения современных технологий. Государственное и региональное софинансирование проектов модернизации коммунальной инфраструктуры должно осуществляться напрямую через бюджетную систему, а не путем фактической передачи полномочий по управлению объектами ЖКХ с местного уровня на региональный посредством заключения концессионных соглашений с региональным оператором. Материал статьи полезен для ознакомления представителям органов государственной власти и местного самоуправления, руководителям ресурсоснабжающих предприятий и всем, кто интересуется проблемами жилищно-коммунального хозяйства.
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: государственно-частное партнерство, концессия, коммунальные услуги, теплоснабжение, целевые показатели качества, муниципальный контроль над качеством и доступностью коммунального обслуживания жилого фонда.
Development of public-private partnership on the basis of concessions in the sphere of housing heat supply for consumer
Svistunov A.V. 1, Kurkina A.D. 1
1 Vladimir State University named after A.G. and N.G. Stoletovs" (VLSU), Russia
Введение
Государственно-частное партнерство (ГЧП) как форма ведения хозяйства в жилищно-коммунальной сфере имеет ряд неоспоримых преимуществ, которые выражаются в демонополизации предоставления общественных услуг с исключением прерогативы государства на собственность и одновременным недопущением полной приватизации объектов коммунальной инфраструктуры со стороны частного бизнеса. В результате обеспечивается сбалансированный подход в управлении сферой жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) в целях повышения качества функционирования жилого фонда, проявляющийся в сочетании управленческих навыков, тех-
ABSTRACT:_
The article reveals the urgency of increasing the efficiency of public services for housing facilities on the basis of concession agreements in the context of public-private partnership (PPP). The analysis reveals the current state and trends in the development of concessions in the area of heat supply in Vladimir region, and in particular in Melenki district, where the boiler houses on peat fuels are being built and modernized. To collect and process the initial data we used statistical methods, grouping methods, comparative analysis and expert assessments. We identify the main problems of using concessions in the heat supply of housing facilities, which involve the transformation of a public utility service with a socially-significant orientation into a commercial one with all negative consequences for the consumer To shift business priorities from maximizing profits from the concession agreement towards improving the quality of housing maintenance and creating a fair tariff system we suggest to strengthen the permanent municipal control over the quality and availability of public services. At the same time, the population should be recognized as the main customer and investor in PPP projects. Municipalities need to carefully analyze the conditions for the competitive conclusion of concession agreements, to establish and control the implementation of specific quality objectives for the benefit of the population, and to regulate tariffs in accordance with the target level of reducing their cost component as the project progresses. In order to attract private investments, concessions should be given priority at the stages of construction, reconstruction and modernization of certain communal infrastructure facilities with the condition of introducing modern technologies. State and regional co-financing of municipal infrastructure modernization projects should be implemented directly through the budget system. The authority to manage housing and communal services from the local level to the regional level should not be transferred through concession agreements with the regional operator The article is useful for representatives of state and local authorities, heads of resource-supplying enterprises, and everyone interested in the issue of housing and communal services.
KEYWORDS: public-private partnership, concession, utilities, heat supply, quality targets, municipal control over the quality and availability of housing maintenance services.
JEL Classification: H41, H54, L32, Received: 25.01.2018 / Published: 31.03.2018
L98, M21
© Author(s) / Publication: CREATIVE ECONOMY Publishers For correspondence: Svistunov A.V. (svistunov-murom0yandex.ru)
CITATION:_
Svistunov A.V., Kurkina A.D. (2018) Razvitie gosudarstvenno-chastnogo partnerstva na osnove kontsessiy v sfere teplosnabzheniya zhilogo fonda v interesakh potrebitelya [Development of public-private partnership on the basis of concessions in the sphere of housing heat supply for consumer ]. Zhilischnye strategii. 5. (1). - 79-94. doi: 10.18334/zhs.5.1.39023
нологии, ресурсов бизнеса с регулирующей деятельностью государственного сектора, призванного защитить интересы потребителя.
ГЧП во многих странах получило развитие не только на федеральном, но и на местном уровне. Так, в США муниципалитеты активно привлекают коммерческие структуры для решения вопросов местного значения (водоснабжение, канализация, уборка мусора, эксплуатация парковок и другое). Это позволяет местным органам управления экономить до 50% бюджетных средств [1] (Kirsanov, Mustafin, 2012).
ГЧП-проекты в ЖКХ успешно реализуются и в европейских развитых странах, особенно в Великобритании и Франции, при финансовой поддержке Европейского инвестиционного банка. Основная часть инвестиций направлена на поддержку проектов по строительству мусороперерабатывающих заводов и станций по опреснению воды. Среди группы Азиатских стран во главе с Китаем наибольшая доля ГЧП-проектов реализуется в сфере энергетики, составляя 45,4% от общего их количества [2] (Stukalova, Provalenova, 2018).
Наличие положительного зарубежного опыта послужило главной причиной того, что привлечение частных инвестиций в сферу ЖКХ с заключением концессионных соглашений стало одним из наиболее приоритетных направлений государственной стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации.
В соответствии с федеральным законом № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» под концессией как одной из форм ГЧП понимается передача государственного имущества частному инвестору на основании заключенного на определенный срок договора [3].
По оценкам Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства, для модернизации изношенной инфраструктуры ЖКХ необходимо привлекать не менее 0,5 млрд рублей частных инвестиций ежегодно [4] (Petrov, 2016).
В настоящее время заключено 1831 концессионное соглашение в отношении объектов коммунальной инфраструктуры с общей суммой инвестиционных обязательств более 257 млрд рублей, 95% из которых - средства частного инвестора [5].
Если Правительство РФ проводит политику активного привлечения частного бизнеса в ЖКХ, то многие муниципалитеты с большой настороженностью относятся к концессиям вследствие возможного ослабления управленческого воздействия в этой
ОБ АВТОРАХ:_
Свистунов Андрей Валерьевич, доцент кафедры экономики, кандидат экономических наук, доцент (svistunov-muromßyandex.ru)
Куркина Анна Дмитриевна, магистрант кафедры менеджмента (nyuta-kurkinaßmail.ru)
ЦИТИРОВАТЬ СТАТЬЮ:_
Свистунов А.В., Куркина А.Д. Развитие государственно-частного партнерства на основе концессий в сфере теплоснабжения жилого фонда в интересах потребителя // Жилищные стратегии. - 2018. - Том 5. - № 1. - С. 79-94. doi: 10.18334/zhs.5.1.39023
сфере, а также рисков непрозрачной тарифной политики и недостаточности стимулов со стороны бизнеса модернизировать переданную ему коммунальную инфраструктуру [6] (Matseiko, 2016).
С другой стороны, многие исследователи и эксперты не считают концессию достаточно выгодным инструментом для вложения частных инвестиций из-за «политического тарифа», регулируемого государством, и предлагают разрешить бизнесу рассчитывать «инвестиционно-правильный» тариф для эффективной окупаемости инвестиций [7] ^ежЫп, 2018).
Как отмечается в стратегии социально-экономического развития Владимирской области, инвестиционную привлекательность потенциала региона в сфере ЖКХ значительно снижают такие риски, как: уменьшение платежеспособности населения и предприятий, рост тарифов и задолженности по оплате коммунальных услуг, снижение объемов бюджетного финансирования, высокая изношенность объектов коммунальной инфраструктуры, низкий уровень внедрения инновационных технологий [8].
Проблемам и перспективам развития ГЧП в региональном ЖКХ в целом и теплоснабжении жилого фонда в частности уделяется достаточно серьезное внимание со стороны научного сообщества.
Определены характерные признаки и условия концессионных соглашений [9] (Tsvetkova, 2011).
Сформированы модели, формы [10] (КопоуаЬуа, 2010) и составные элементы механизма взаимодействия государства и частного бизнеса на основе ГЧП [11] (БаЬкт, Zherebov, 2015). Изучены подходы к изменению системы тарифного регулирования в целях создания благоприятного инвестиционного климата в коммунальном секторе [12] ^ЫаЫгоу, 2013).
Выявлено, что приоритетной формой реализации ГЧП-проектов в сфере ЖКХ являются концессионные соглашения [13] (ШШуик, ТтсЫик, 2015). Обоснованы преимущества и управленческие механизмы применения концессий в теплоснабжении жилого фонда [14] (Egorova, 2015). Сгруппированы основные риски инвестирования в капиталоемкие объекты, возникающие при реализации проектов ГЧП [15] (ТтсЫик, 2013). Разработан методический инструментарий оценки эффективности инвестиционных проектов, осуществляемых в рамках ГЧП [16] (КогЫеуткоу, ^коуа, 2016).
При этом некоторые известные ученые в своих многолетних исследованиях обращают особое внимание прежде всего на то, что коммунальные услуги являются общественным благом, финансовое обеспечение которого должно сохраняться преимущественно в обязанностях государства. Они справедливо замечают, что коммунальные предприятия при любых организационно-правовых формах управления остаются монополиями, поэтому их успешная адаптация к рыночным условиям лежит не через демонополизацию или приватизацию, а через формирование таких механизмов отношений, когда монопольный характер деятельности не мешает, а, наоборот, способствует успеху [17] (Ryakhovskaya, Tage-zade, 2005). По их мнению, необходимо констру-
ирование на государственном уровне такой системы ценовых механизмов и тарифов, которая может заменить собой систему конкурентных цен [18] (Ryakhovskaya, Tage-zade, 2016).
Вместе с тем в большинстве исследований основной акцент делается на проблемы правового режима при заключении концессионных соглашений, подготовленности институциональной среды и усовершенствования организационных механизмов реализации концессий в развитии партнерских отношений власти и бизнес-структур с обеспечением их экономических интересов [19] (ОгакЫоу et а1., 2015), а также необходимость формирования культуры экономического мышления населения [20] ^оЫоуа, Бorisova, 2016).
При этом недостаточно учитываются социальные факторы и интересы населения, которые должны быть в приоритете при оказании коммунальных услуг.
В связи с вышеизложенным считаем необходимым выявить и обобщить основные проблемы использования концессий в ЖКХ и, в частности, в теплоснабжении на региональном уровне, а также определить приоритетные направления развития государственно-частного партнерства в целях повышения качества эксплуатации жилого фонда главным потребителем и заказчиком коммунальных услуг - населением.
Для достижения поставленной цели проведем анализ сложившейся практики стимулирования бизнеса к реализации инвестиционных проектов в сфере ЖКХ и тенденций развития государственно-частного партнерства на региональном уровне с выявлением достоинств и недостатков механизма концессии на конкретных примерах его использования в муниципальных образованиях.
Методика исследования
В качестве основного объекта исследования выбрана Владимирская область как один из регионов, эффективно использующий механизм концессионных соглашений [21] (Ре^оуа, 2018). Анализ практики модернизации объектов теплоснабжения проводится на примере Меленковского района как одной из пилотных территорий по размещению твердотопливных котельных.
Необходимые исходные данные для анализа были получены путем поиска, обобщения и систематизации первичной информации с использованием статистических методов и метода группировки. Представленные в статье сведения и материалы собраны из открытых источников, в том числе научных публикаций, нормативно-правовой базы, периодических изданий, информационно-аналитических обзоров, а также внутренних информационных источников предприятий ОАО «БИОЭНЕРГО», ООО «Тепло людям» и администрации Меленковского района. Для обобщения и систематизации информации, выявления тенденций и зависимостей анализируемых показателей в статье использовались методы сравнительного анализа и экспертных оценок.
Их применение позволило выявить сильные и слабые стороны заключенных концессионных соглашений, а также сформулировать ряд важнейших выводов и реко-
мендаций по дальнейшему развитию государственно-частного партнерства на региональном уровне.
текущее состояние и тенденции развития концессионных соглашений а примере Владимирской области
В настоящее время на территории Владимирской области заключено 26 концессионных соглашений с инвестициями на сумму 12,6 млрд рублей и со средним сроком действия 25 лет. В 2018 г. планируется заключить ещё 10 концессионных соглашений с общей суммой вложений 526,8 млн рублей [21] (Petrova, 2018).
В целях комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры и обеспечения инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального комплекса во Владимирской области осуществляется несколько крупных инвестиционных проектов на основе ГЧП, направленных на строительство и модернизацию котельных на торфяных видах топлива.
Эти котельные полностью автоматизированы, имеют более низкие расходы на персонал, содержание мазутного хозяйства и потребление электроэнергии. Экономия затрат на производство тепловой энергии при использовании торфяного вида топлива составляет более 50% по сравнению с твердым и жидким топливом.
Одним из таких совместных проектов является инвестиционное соглашение между ОАО «БИОЭНЕРГО», ООО «Тепло людям» и администрацией Владимирской области.
В 2015-2016 гг. по программе энергоэффективности было введено в действие 27 котельных, тепловая мощность которых составила 31,4 МВт [22] ^Шт, 2015).
В рамках проекта ГЧП в деревне Тургенево Меленковского района была построена и введена в эксплуатацию твердотопливная биокотельная стоимостью 11,5 млн руб., в том числе 1,0 млн руб. - на проектирование, 10,5 млн руб. - на оборудование, строительно-монтажные работы, теплотрассу.
Введение новой твердотопливной биокотельной в эксплуатацию позволило повысить коэффициент полезного действия (КПД) котлов с 55 до 85%. При этом потребление топлива снизилось с 10033 до 620 тонн условного топлива, затраты на топливо уменьшились более чем в два раза и необходимое количество обсуживающего персонала сократилось с 6 до 1 чел./сут. [22] ^Шт, 2015).
Кроме того, произошло повышение энергетической безопасности за счет снижения зависимости от привозного топлива и использования местных возобновляемых ресурсов.
Привлечение инвестиций в размере 487 млн рублей способствовало увеличению доходной части бюджета области на 20 млн рублей в год. Темп роста тарифа на теплоснабжение составляет 3,3% в год, что не превышает целевую инфляцию.
При этом государство гарантирует соблюдение долгосрочных тарифов для окупаемости вложенных средств (в среднем в течение 7-9 лет) и получения плановой прибыли. Инвестор, добившись повышения эффективности, в результате получает воз-
Таблица 1
Тарифы на услуги в сфере теплоснабжения Меленковского района в 2016-2017 гг.
наименование организации Ед. измер. тариф 2016 г. в рублях тариф 2017 г. в рублях % роста, декабрь 2017 г. к декабрю 2016 г. реквизиты Постановления департамента цен и тарифов Администрации области, которым установлены тарифы на 2017 год
ООО «Владтеплоресурс» Гкал 2202,47 2350,84 106,74 от 27.02.2017 № 4/3
ООО «Тепло людям. Меленки» Гкал 4423,21 4335,38 98,01 от 06.12.2016 № 42/33
СПК «Дм. Горы» Гкал 1404,49 1463,03 104,17 от 06.12.2016 № 42/26
АО «Главное управление жилищно-коммунального хозяйства» Гкал 1251,08 1368,25 109,37 от 19.12.2016 № 46/4
Источник: [23].
можность сохранить за собой экономию расходов относительно учтенного в тарифах уровня. При таком подходе инвесторы смогут планировать инвестиционную и операционную деятельность на долгосрочную перспективу.
Анализ тарифов на услуги теплоснабжения в период 2016-2017 гг. показал, что снижение тарифов произошло в теплоснабжающей организации ООО «Тепло людям. Меленки» на 1,99%, в то время как в других организациях наблюдается рост от 4 до 9%, что превышает запланированный рост тарифов (табл. 1). Снижение тарифов стало возможным за счет реализации программы государственно-частного партнерства.
Реализация программы ГЧП позволила повысить инвестиционную привлекательность жилищно-коммунального комплекса, что привело к заключению концессионного соглашения между администрацией Меленковского района и ООО «Владтеплоресурс» от 24.01.2017 г. Срок действия соглашения - 24 года. Объектом концессионного соглашения является имущественный комплекс, предназначенный для осуществления в сфере централизованного теплоснабжения [24].
Данное концессионное соглашение принято для повышения надежности и качества оказываемых услуг теплоснабжения потребителям города Меленки, а также модернизация оборудования муниципальной системы теплоснабжения с целью обеспечения эффективности эксплуатации.
В рамках концессии предусмотрена реконструкция 15 котельных и сетей теплоснабжения. Результатом реконструкции котельных должны стать повышение надежности и снижение аварийности, экономия топливных ресурсов, сокращение потерь
Таблица 2
Показатели энергетической эффективности объектов теплоснабжения в рамках реализации
концессионного соглашения
№ п/п Показатель Единица значение показателя
измерения 2016 г. 2040 г.
1 Удельный расход топлива на производство единицы тепловой энергии, отпускаемой с коллекторов источников тепловой энергии Кг.у.т. /Гкал 159,56 157,86
2 Величина технологических потерь при передаче тепловой энергии по тепловым сетям (при расчете на среднюю температуру наружного воздуха за отопительный период - 2,3 °С) Гкал 8162,09 7129,60
3 Отношение величины технологических потерь тепловой энергии к материальной характеристике тепловой сети Гкал/м2 5,251 4,587
Источник: [24].
тепла при реконструкции теплотрасс, что, в конечном итоге, должно способствовать повышению качества предоставляемых услуг и снижению их стоимости.
В процессе реализации концессионного соглашения удельный расход топлива на единицу тепловой энергии должен снизиться со 159,56 до 157,86 килограмм условного топлива / Гкал, а технологические потери при передаче тепловой энергии должны сократиться на 12,65% (с 8162,09 до 7129,60 Гкал).
Объем инвестиций в рамках соглашения составит 77,6 млн руб.
Нормативный уровень прибыли концессионера планируется в разные периоды от 0,5 до 6,4% [24].
В целом, инвестиционный проект ГЧП в сфере теплоснабжения позволяет вывести сферу теплоснабжения на качественно новый уровень, решить проблему замены устаревшего оборудования, низкого качества предоставляемых услуг, остановить рост тарифов.
основные проблемы использования концессий в теплоснабжении жилого фонда
При всех выше обозначенных преимуществах необходимо учитывать и серьезные проблемы, возникающие при заключении концессионных соглашений и негативно влияющие на качество функционирования жилого фонда и доступность коммунальных услуг для населения.
Во-первых, с передачей в концессию объектов коммунальной инфраструктуры общественная услуга теплоснабжения с социально-значимой направленностью, по сути, становится коммерческой с преобладанием преимущественно экономического интереса поставщика услуги, стремящегося прежде всего к извлечению наибольшей прибыли, что в условиях преимущественно централизованной системы оказания
коммунальных услуг может повлечь манипуляции и злоупотребления монопольным положением со стороны концессионера с занижением качества и завышением тарифов.
Тенденция замены государственной монополии монополией частно-государственной подтверждается политикой Правительства РФ на ближайшие пять лет, в течение которых планируется передача 80% «планово-убыточных» государственных и муниципальных унитарных коммунальных предприятий в управление 6-7 крупным национальным концессионерам [4] (Petrov, 2016).
Во-вторых, в целях выполнения поставленной задачи в сжатые сроки многие из концессионных соглашений заключаются без детальной проработки всех условий и критериев выполнения обязательств, принимаемых на себя исполнителем. Так, в концессионном соглашении, заключенном на 25 лет между администрацией города Дзержинска Нижегородской области и ОАО «Дзержинский водоканал», отсутствует информация о полном перечне имущества, переданного в концессию, также отсутствует технико-экономическое обоснование финансовых вложений. Такие условия позволили концессионеру не выполнять планы реконструкции объектов ЖКХ и проекты ремонтных работ, а также отказывать в обслуживании невыгодных водоканали-зационных сетей более десяти поселков, входящих в состав городского округа. В 2016 г. администрация Дзержинска пыталась расторгнуть договор концессии через арбитражный суд, однако концессионеру удалось доказать, что в соответствии с заключенным договором условия концессии не нарушались [25] (Pavlova, 2016). «Спорные» объекты были включены концессионером в программу инвестирования только после дополнительного увеличения инвестиционной составляющей и, соответственно, тарифа на коммунальное обслуживание [26] (Pavlova, 2017).
В-третьих, в самом законодательстве оставлено без внимания множество значимых вопросов, касающихся регламентации и четкого определения деятельности концессионера. Так, в законе «О концессионных соглашениях» предметом концессионных соглашений в ЖКХ являются сами объекты (например, трубопровод), при этом не учитывается деятельность, осуществляемая при эксплуатации данного имущества (например, услуга теплоснабжения) [3].
В-четвертых, предусмотренная в проектах ГЧП система долгосрочного тарифоо-бразования RAB (Regulatory Asset Base - регулируемая база инвестированного капитала) с ежегодной индексацией содержит инвестиционную составляющую, которая гарантирует концессионеру возврат инвестиций и получение прибыли. При этом данную составляющую призван оплачивать потребитель, который фактически не признается ни инвестором, ни собственником коммунальных объектов и не имеет экономического интереса, что является серьезным недостатком действующей системы долгосрочного тарифообразования.
В результате использование термина «инвестиционная составляющая» согласуется с интересами бизнеса в оказании коммерческой услуги для получения прибыли в буду-
щем и лишается экономического смысла для населения, которому нужна не прибыль от вложений, а качественная и доступная коммунальная услуга.
Все это размывает ответственность концессионера перед соблюдением интересов потребителей, что и проявляется на практике.
Так, в 2015 г. в результате осуществления концессионером ООО «Тепло людям. Меленки» модернизации котельной в деревне Тургенево Меленковского района произошло снижение потребления топлива в 1,67 раза, что привело к уменьшению затрат на его закупку в 2,17 раза. При этом тарифы на услуги теплоснабжения, наоборот, увеличились на 1,21% (табл. 3). В 2016 г. рост тарифов продолжился (табл. 1), и только в 2017 г. произошло небольшое их снижение на величину менее 2% по отношению к 2016 г.
В дальнейшем плановый рост тарифов продолжится в пределах запланированного значения на региональном уровне, в том числе для обеспечения необходимой прибыли концессионеру и компенсации его хозяйственных рисков.
В результате весь экономический эффект от модернизации коммунальной инфраструктуры получает частный бизнес, рост тарифов не прекращается, потребитель по-прежнему платит за все.
В-пятых, в условиях ослабленной контрольной функции местной администрации после передачи коммунальных объектов в концессию возникают риски снижения уровня качественных характеристик коммунальных услуг населению. Так, показатели качества, определенные самим ресурсоснабжающим предприятием, могут отличаться от нормативных целевых показателей. На практике выявление данной проблемы требует длительного времени, а её решение обычно проходит в судебном порядке.
Ярким примером такой ситуации является судебное решение о наложении штрафа на МУП «Тепловые сети» города Мурома Владимирской области в связи с нарушением требуемого температурного режима подачи горячей воды, который на протяжении длительного периода составлял 51 °С при нормативе от 60 до 75 °С в местах водораз-бора [28].
Нарушение же целевых показателей, как правило, не влекущее жалобы со стороны потребителей (например, превышение температурного режима отопления в жилом
Таблица 3
Показатели эксплуатационных характеристик твердотопливной биокотельной в д. Тургенево Меленковского района
Показатель До модернизации котельной После модернизации котельной
Потребление топлива, т.у.т./сезон 1033 620
Затраты на топливо, млн руб./сезон 11 300 000 5200000
Тариф на теплоснабжение, руб./Гкалл 4195,45 4246,20
Источник: составлено авторами [23, 27].
помещении за отсутствием возможности его регулирования) выявить ещё сложнее, что, в свою очередь, влечет большие потери энергетических ресурсов, которые оплачивают потребители.
В условиях концессионных соглашений риски сокрытия информации о качественных характеристиках оказываемых коммунальных услуг в интересах частного бизнеса увеличиваются.
Данные факты противоречат интересам потребителей, однако в большинстве случаев не сопровождаются адекватным реагированием со стороны органов государственной власти и местного самоуправления по изменению условий концессионного соглашения и тарифной политики в сфере теплоснабжения жилого фонда.
В-шестых, для сохранения контрольной функции над объектами теплоснабжения многие региональные власти на своих территориях (Нижегородская, Владимирская, Липецкая, Ростовская, Курская и Ленинградская области, Ставропольский и Камчатский края и другие) развивают альтернативную частному бизнесу систему государственного управления коммунальными активами, предусматривающую создание региональных операторов-концессионеров, которые призваны консолидировать районные сети на всей территории соответствующего региона.
Так, в Нижегородской области по инициативе регионального правительства создана и успешно функционирует Нижегородская областная коммунальная компания (НОКК) с участием в уставном капитале дочерней компании Внешэкономбанка «Федерального центра проектного финансирования» (ФЦПФ). В настоящее время НОКК управляет коммунальной инфраструктурой в восьми районах области и направила еще порядка 20 концессионных инициатив в администрации десяти районов [26] (Pavlova, 2017).
Рассмотренный в статье концессионер ООО «Владтеплоресурс», заключивший концессионное соглашение с администрацией Меленковского района, также является региональным оператором, права собственности на который принадлежат администрации Владимирской области.
В результате органы местного самоуправления, призванные обеспечивать функционирование коммунальной инфраструктуры, фактически теряют свой статус муниципального хозяйственника с передачей всех полномочий на региональный уровень, а частные инвестиции, для привлечения которых и необходим механизм концессии, заменяются государственными.
заключение
Как показало проведенное исследование, абсолютизация стимулирования механизма концессии в ЖКХ на государственном уровне приводит к тому, что привлечение частного бизнеса с коммерческим интересом в получении доходности и альтернативное возникновение государственных региональных концессионеров с усилением контроля региональных властей способствует ослаблению влияния в сфере ЖКХ
института местного самоуправления, призванного защищать интересы местного населения.
В результате население, официально не признаваясь инвестором, через постоянно возрастающую инвестиционную составляющую тарифа покрывает все вложения концессионера и оплачивает его доходность от проекта, который, по сути, является социальным.
В условиях стремления частно-регионального бизнеса к укрупнению концессионных соглашений сфера влияния муниципалитетов на подконтрольное им ЖКХ, за которое они несут ответственность перед населением, все более начинает ослабевать, что выражается в решении вопросов через арбитражные суды.
Такая ситуация ухудшает условия коммунального обслуживания, а следовательно, и качество функционирования жилого фонда.
В связи с этим представляется целесообразным использование концессии в качестве вспомогательного механизма привлечения частных инвестиций на этапах строительства, реконструкции и модернизации отдельных объектов коммунальной инфраструктуры с внедрением новых технологий, как это было показано на примере Меленковского района, и последующей передачей этих объектов в управление муниципалитету.
Органы местного управления в концессионных соглашениях должны играть ключевую активную роль как представители населения, являющегося главным инвестором ГЧП-проектов.
В целях повышения эффективности управления объектами коммунальной инфраструктуры и коммунальным обслуживанием жилого фонда концессионером до заключения концессионных соглашений на конкурсной основе представителями органов местного самоуправления должен проводиться тщательный анализ целей, условий, требований и сроков реализации проекта. В концессионных соглашениях должны быть полно и чётко отражены целевые показатели качества и конкурентоспособности коммунальных услуг в интересах потребителей. Эти показатели должны отражать не только снижение потерь, как следует из проанализированных концессионных соглашений (табл. 2, 3), но прежде всего повышение качества оказываемых услуг.
К таким показателям, например, в сфере теплоснабжения следует отнести:
• необходимый уровень давления во внутридомовой системе отопления;
• необходимый уровень температуры воздуха в жилом помещении;
• интенсивность отказов тепловых сетей;
• аварийный недоотпуск тепла потребителям;
• количество жалоб потребителей тепла на нарушение качества теплоснабжения;
• другие в соответствии с требованиями к качеству коммунальных услуг, установленными федеральным законом «О теплоснабжении» от 27.07.2010 № 190-ФЗ, постановлением Правительства РФ от 06.05.2011 № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартир-
ных домах и жилых домов», приказом Минрегиона РФ от 26.07.2013 № 310 «Об утверждении методических указаний по анализу показателей, используемых для оценки надежности систем теплоснабжения» и другими нормативно-правовыми документами. В зависимости от достигнутого уровня показателей должен устанавливаться и изменяться размер тарифа на коммунальные услуги. При этом в результате проведения работ концессионером по модернизации и реконструкции коммунальных объектов муниципальные органы управления обязаны планировать и постоянно контролировать снижение тарифов на коммунальные услуги за счет целевого сокращения затратной составляющей.
Государственное и региональное софинансирование проектов модернизации коммунальной инфраструктуры должно осуществляться напрямую через бюджетную систему, а не путем фактической передачи полномочий по управлению объектами ЖКХ с местного уровня на региональный посредством заключения концессионных соглашений с региональным оператором.
Таким образом, процесс внедрения проектов государственно-частного партнерства в сферу ЖКХ должен сопровождаться повышением ответственности государства и усилением контроля над деятельностью частных концессионеров со стороны муниципалитетов, ответственных за системы жизнеобеспечения.
В проектах ГЧП главными критериями должны быть не прибыль инвестора и не экономия бюджетных средств, а повышение контроля местного самоуправления над качеством и доступностью коммунальных услуг. Тогда расширение форм государственно-частного партнерства в сфере ЖКХ позволит осуществлять модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры и выполнять обязательства по обеспечению качественного коммунального обслуживания жилого фонда в интересах населения.
ИСТОЧНИКИ:
1. Кирсанов С., Мустафин Г. Практика концессионных соглашений в России и за рубе-
жом // Актуальные проблемы управления экономикой региона: X Международная научно-практическая конференция. 2012.
2. Стукалова И.Б., Проваленова Н.В. Зарубежный опыт развития рынка жилищно-
коммунальных услуг на основе государственно-частного партнерства // Вестник НГИЭИ. - 2018. - № 1(80). - с. 76-88. - url: https://yadi.sk/i/y5-p_thv3S2F9N.
3. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (в ред. от 03.07.2016 № 275-ФЗ) «О кон-
цессионных соглашениях». Консультант Плюс. [Электронный ресурс]. URL: http:// www.consultant.ru.
4. Петров В. Мень: На модернизацию системы ЖКХ нужно 2,5 трлн рублей. Российская
газета. [Электронный ресурс]. URL: https://rg.ru/2016/01/27/men-site.html?utm_ campaign=transit&utm_source=mirtesen&utm_medium=news&from=mirtesen.
5. Минстрой России назвал лучшие концессии в стране. Минстрой. [Электронный ре-
сурс]. URL: http://www.minstroyrf.ru/press/minstroy-rossii-nazval-luchshie-kontsessii-v-strane.
6. Мацейко Е. Концессии в ЖКХ: почему муниципалитеты против частных инвесто-
ров. Rcmm. [Электронный ресурс]. URL: http://rcmm.ru/zhkh/30756-koncessii-v-zhkh-pochemu-municipalitety-protiv-chastnyh-investorov.html.
7. Сеньшин Е. Эксперты знают все о ЖКХ: обзор за период с 5 по 9 февраля. Vseogkh.
[Электронный ресурс]. URL: http://vseogkh.ru/77/news/gkh/8211.
8. Стратегия социально-экономического развития Владимирской области до 2030
года. Econom. [Электронный ресурс]. URL: http://econom.avo.ru.
9. Цветкова С.Н. Проблемы и перспективы реализации концессии в жилищно-ком-
мунальном хозяйстве региона. Инженерный вестник Дона. [Электронный ресурс]. URL: http://www.ivdon.ru/magazine/archive/n4y2011/611.
10. Коновалова М.Е. Государственно-частное партнерство и его роль в структурных преобразованиях экономики России. Проблемы современной экономики. [Электронный ресурс]. URL: http://www.m-economy.ru/art.php?nArtId=3082.
11. Бабкин И.А., Жеребов Е.Д. Механизм взаимодействия государства и бизнеса на основе государственно-частного партнерства. Научно-технические ведомости СПбГПУ. Экономические науки. [Электронный ресурс]. URL: http://ntv.spbstu.ru/ economics/article/E4.223.2015_09.
12. Шакиров Т.А. Тарифное законодательство как основной барьер для привлечения частных инвестиций в коммунальный сектор // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2013. - № 7(142). - p. 65-78. - URL: https://cyberleninka.ru/ article/v/tarifnoe-zakonodatelstvo-kak-osnovnoy-barier-dlya-privlecheniya-chastnyh-investitsiy-v-kommunalnyy-sektor.
13. Никитюк Л.Г., Тимчук О.Г. Инвестирование инновационной деятельности сферы ЖКХ на основе государственно-частного партнерства. Вестник Восточно-Сибирского государственного университета технологий и управления. [Электронный ресурс]. URL: https://esstu.ru/library/free/vestnik/ ВЕСТНИК_2015_5/16_Никитюк_Тимчук^£
14. Егорова Д.А. Особенности использования концессии в инвестиционной деятельности организаций теплоснабжения. Науковедение. [Электронный ресурс]. URL: https://naukovedenie.ru/PDF/15EVN215.pdf.
15. Тимчук О.Г. Государственно-частное партнерство как механизм инновационного развития жилищно-коммунального хозяйства. Вестник Череповецкого государственного университета. [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/v/ gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo-kak-mehanizm-innovatsionnogo-razvitiya-zhilischno-kommunalnogo-hozyaystva.
16. Кожевников С.А., Ускова Т.В. Государственно-частное партнерство в жилищно-коммунальном хозяйстве региона: проблемы и перспективы развития. / Монография. - Вологда: ИСЭРТ РАН, 2016. - 148 c.
17. Ряховская А.Н., Таге-заде Ф.Г. Заблуждение и мифы коммунальной деятельности. / Учебное пособие. - М.: ИЭАУ, 2005. - 200 с.
18. Ряховская А.Н., Таге-заде Ф.Г. Тарифная и ценовая политика в жилищной и коммунальной сферах. / Монография. - М.: ИНФРА-М, 2016. - 124 с.
19. Грахов В.П., Мохначев С.А., Якушев Н.М., Гиззатуллин Р.Р. Применение концессионных соглашений в сфере жилищно-коммунального хозяйства // Современные проблемы науки и образования. - 2015. - № 1-1. - с. 794. - URL: https://science-education.ru/pdf/2015/1/1852.pdf.
20. Соколова С.А., Борисова К.В. Проблемы жилищно-коммунального хозяйства как индикатор состояния общества // Фундаментальные исследования. - 2016. - № 114. - с. 870-874. - URL: https://fundamental-research.ru/pdf/2016/11-4/41271.pdf.
21. Петрова А. Во Владимирской области - самые эффективные в стране концессии. Владимирские ведомости. [Электронный ресурс]. URL: https://vedom.ru/ news/2018/03/01/28809-vo-vladimirskoj-oblasti-samye.
22. Зимин А.А. Модернизация системы коммунальной инфраструктуры в малых городах. Меленки. Bio-energo. [Электронный ресурс]. URL: http://bio-energo.ru/files/d-melenki.pdf.
23. Постановления департамента цен и тарифов администрации Владимирской области №42/35 от 06.12.2016, № 42/36 от 06.12.2016. Melenky. [Электронный ресурс]. URL: https://www.melenky.ru/zhkh/tarify.
24. Концессионное соглашение № 1 в отношении системы теплоснабжения на территории муниципального образования город Меленки от 24.01.2017 г
25. Павлова А. ДВК остался на трубах. Коммерсант.™. [Электронный ресурс]. URL: https://www.kommersant.ru/doc/2967298.
26. Павлова А. От концессии до концессии. Коммерсант.га. [Электронный ресурс]. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3228361.
27. Доклад на тему: «О практическом российском опыте использования торфа в сфере производства тепловой энергии в малых городах и населенных пунктах». Bio-energo. [Электронный ресурс]. URL: http://bio-energo.ru/press-center/news/n010415.
28. Судебные и нормативные акты РФ. Решение от 11.03.2016 по делу № А11-10195/2014. Sudact. [Электронный ресурс]. URL: http://sudact.ru/arbitral.
references:
Grakhov V.P., Mokhnachev S.A., Yakushev N.M., Gizzatullin R.R. (2015). Primenenie kontsessionnyh soglasheniy v sfere zhilischno-kommunalnogo khozyaystva [The use of concession agreements in the sphere of housing and communal services]. Modern problems of science and education. (1-1). 794. (in Russian). Kirsanov S., Mustafin G. (2012). Praktika kontsessionnyh soglasheniy v Rossii i za ru-bezhom [The practice of concession agreements in Russia and abroad] Actual problems of managing the economy of the region. (in Russian).
Kozhevnikov S.A., Uskova T.V. (2016). Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v zhilischno-kommunalnom khozyaystve regiona: problemy i perspektivy razvitiya [Public-private partnership in the housing and communal services in the region: problems and development prospects] Vologda: ISERT RAN. (in Russian).
Ryakhovskaya A.N., Tage-zade F.G. (2005). Zabluzhdenie i mify kommunalnoy deyatel-nosti [The Misconception and Myths of Communal Activities] M.: IEAU. (in Russian).
Ryakhovskaya A.N., Tage-zade F.G. (2016). Tarifnaya i tsenovaya politika v zhilis-chnoy i kommunalnoy sferakh[Tariff and price policy in the housing and communal spheres] M.: INFRA-M. (in Russian).
Sokolova S.A., Borisova K.V. (2016). Problemy zhilischno-kommunalnogo khozyaystva kak indikator sostoyaniya obschestva [Problems of housing and communal services as an indicator of the state of society]. Fundamental research. (11-4). 870-874. (in Russian).
Stukalova I.B., Provalenova N.V. (2018). Zarubezhnyy opyt razvitiya rynka zhilischno-kom-munalnyh uslug na osnove gosudarstvenno-chastnogo partnerstva [Foreign experience of development of the market of housing and communal services on the basis of public-private partnership]. Bulletin NGII. (1(80)). 76-88. (in Russian).
