Научная статья на тему 'Развитие антимонопольного регулирования: нужен ли единый мегарегулятор?'

Развитие антимонопольного регулирования: нужен ли единый мегарегулятор? Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

CC BY
572
128
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
антимонопольное регулирование / тарифное регулирование / конкуренция / концепция регулирования / баланс интересов в регулировании / мегарегулятор / anti-monopoly regulation / tariff regulation / competition / regulation concept / balance of interests in regulation / mega-regulator

Аннотация научной статьи по экономике и бизнесу, автор научной работы — Кудрявцев К.А.

В статье рассматривается вопрос развития антимонопольного регулирования и создания мегарегулятора за счет отнесения тарифного регулирования к компетенции ФАС России. В этой связи исследуются концепции, определяется изменение баланса интересов двух направлений регулирования, анализируются предпосылки создания эффективного мегарегулятора, а также обосновывается позиция о необходимости существования такого мегарегулятора

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

The Development of Anti-Monopoly Regulation: Is a Single Mega-Regulator Needed

The article consider the issue of development of anti-monopoly regulation and the creation of a mega-regulator due to the attribution of tariff regulation to the competence of the Federal Anti-Monopoly Service of Russia. In this connection, the concepts are examined, the change of the balance of interests of the two directions of regulation is defined, the prerequisites for creating an effective mega-regulator are analyzed, and the position on the necessity of the existence of such a mega regulator is substantiated

Текст научной работы на тему «Развитие антимонопольного регулирования: нужен ли единый мегарегулятор?»

Вестник Института экономики Российской академии наук

1/2018

К.А. КУДРЯВЦЕВ

кандидат экономических наук, соискатель Института экономики Российской академии наук, доцент кафедры экономики и организации производства ФГБОУ ВО «Поволжский государственный технологический университет»

В статье рассматривается вопрос развития антимонопольного регулирования и создания мегарегулятора за счет отнесения тарифного регулирования к компетенции ФАС России. В этой связи исследуются концепции, определяется изменение баланса интересов двух направлений регулирования, анализируются предпосылки создания эффективного мегарегулятора, а также обосновывается позиция о необходимости существования такого мегарегулятора.

Ключевые слова: антимонопольное регулирование, тарифное регулирование, конкуренция, концепция регулирования, баланс интересов в регулировании, мегарегулятор.

JEL: L40, L51.

Экономическое развитие в условиях смешанной экономики предполагает сочетание рыночного саморегулирования с государственными регуляторами. При этом для нивелирования влияния негативных аспектов развития предпринимательства и расширения масштабов конкурентной среды государство осуществляет антимонопольное регулирование.

В Российской Федерации государственное антимонопольное регулирование рассматривается, во-первых, как процесс обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков. Во-вторых, антимонопольное регулирование является ограничительной системой, т. е. осуществляет предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. И в-третьих, антимонопольное регулирование выполняет функцию поддержки процесса государственного регулирования защиты и развития конкуренции через совершенствование законодательной базы, механизмов, методов и инструментов регулирования.

РАЗВИТИЕ АНТИМОНОПОЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ: НУЖЕН ЛИ ЕДИНЫЙ МЕГАРЕГУЛЯТОР?

Проведение государственной политики по содействию развитию товарных рынков и защите конкуренции, по предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции на территории РФ с 2006 г. осуществляется федеральным органом исполнительной власти - Федеральной антимонопольной службой России и ее региональными управлениями. Целью воздействия на экономику федеральных и региональных органов государственной власти РФ в области антимонопольного регулирования является достижение баланса интересов государства, хозяйствующих субъектов и потребителей через все более полное удовлетворение потребностей населения в благах путем развития первичного звена экономики - предприятий и организаций. Такой ориентир в полной мере соответствует первоочередной цели долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации - устойчивому повышению благосостояния российских граждан1.

Изменения, внесенные в антимонопольное законодательство в последние годы, отражают стремление государства защитить интересы хозяйствующих субъектов и создать предпосылки для развития предпринимательства на различных товарных рынках. Так, до принятия «третьего антимонопольного пакета» (вступил в действие с 06.01.2012 г.)2 наблюдались тенденции повышения ответственности хозяйствующих субъектов за нарушение антимонопольного законодательства: ужесточалась уголовная ответственность, были введены высокие штрафы за непредставление информации по требованию антимонопольных органов (от 300 тыс. руб. до 500 тыс. руб.) и оборотные штрафы по всем случаям злоупотребления доминирующим положением. «Третий антимонопольный пакет» существенно облегчил бремя ответственности хозяйствующих субъектов. Например, в части злоупотребления доминирующим положением, результатом которого является ущемление интересов других лиц при отсутствии ограничения или устранения конкуренции, была установлена ответственность в виде фиксированных штрафов в размере от 300 тыс. руб. до 1 млн руб.3; был снижен минимальный уровень размера штрафа (от 50 тыс.

1 Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 10.02.2017) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года». www.consultant.ru/online/.

2 Федеральный закон от 06.12.2011 № 401-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». www.consultant.ru/online.

3 Федеральный закон от 06.12.2011 № 404-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». www.consultant.ru/ online.

руб. до 500 тыс. руб.)4 за непредставление информации по требованию антимонопольных органов; введен механизм предупреждения, выполнение которого исключает возбуждение антимонопольного дела и, как следствие, административную ответственность.

«Четвертый антимонопольный пакет» (вступил в действие с 05.01.2016 г.)5 стал еще одним шагом на пути либерализации антимонопольного регулирования. Так, хозяйствующий субъект теперь не может быть признан злоупотребившим доминирующим положением за нарушение интересов отдельных потребителей, а определенный «пакетом» уровень выручки при установлении доминирующего положения исключает возможность защиты интересов потребителей в небольших муниципальных образованиях. Таким образом, последнее пятилетие в истории антимонопольного регулирования в РФ можно характеризовать как фазу либерализации, что в целом соответствует общемировым тенденциям.

Среди хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение, отдельно следует выделять естественные монополии, так как они в огромной степени определяют структуру производственных и потребительских цен, влияют на экономические и финансовые процессы на микро-, мезо- и макроуровнях и динамику доходов населения. Методы регулирования деятельности естественных монополий выходят за пределы традиционного антимонопольного законодательства. С целью обеспечения баланса интересов государства, производителей и потребителей органы государственной власти осуществляют прямой контроль над деятельностью естественных монополий. Основным объектом регулирования в естественных монополиях являются цены и тарифы на их продукцию (услуги).

Базовые цели и методы тарифного регулирования определены в Федеральном законе «О естественных монополиях» и предполагают прямое и жесткое государственное регулирование деятельности естественных монополий. До середины 2015 г. функции тарифного регулирования осуществляли Федеральная служба по тарифам России (ФСТ) и региональные службы по тарифам в субъектах РФ. В деятельности ФСТ России отмечались негативные моменты как в части нормативного и методического обеспечения тарифного регулирования, так и в части практической реализации полномочий. По данным ФАС

4 Федеральный закон от 02.12.2013 № 343-ФЗ «О внесении изменений в статью 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях». www. consultant.ru/online.

5 Федеральный закон от 05.10.2015 № 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». www.consultant.ru/online.

России за 2015 г., тарифное регулирование было сведено к индексации тарифов, а баланс интересов монополий и потребителей постоянно нарушался не в пользу потребителей [2, с. 32]. Накопилось множество нерешенных методических проблем в области тарифного регулирования, среди которых выделим: отсутствие понятия справедливый тариф и, как следствие, отсутствие понимания экономической обоснованности расходов; неурегулированность оплаты услуг при отсутствии утвержденного тарифа; отсутствие системы нормирования затрат естественных монополий; непрозрачность процедуры рассмотрения тарифа и досудебного урегулирования спора по нему [4, с. 22-23].

Тенденции либерализации антимонопольного законодательства касаются и сферы тарифного регулирования. Реформа базовых институтов регулирования деятельности естественных монополий направлена в первую очередь на снижение цен на услуги их субъектов, повышение качества таких услуг и их доступности путем развития и поддержания конкурентной среды в тех секторах экономики, где она возникла, и внедрения современных методов тарифного регулирования.

Снижение цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий является необходимым условием для предотвращения дальнейшего снижения уровня благосостояния населения. Однако применяемые в настоящее время методы тарифного регулирования приводят к тарифной дискриминации гарантирующих поставщиков (ГП) электрической энергии. Разброс величины сбытовой надбавки гарантирующих поставщиков для потребителей максимальной мощностью до 150 кВт достигал в 2016 г. в среднем по наиболее крупному ГП, по данным ФАС, 10 раз (Республика Дагестан - 6,15 коп./кВтч, Республика Марий Эл - 61,79 коп./кВтч) (см. рис. 1).

Источник: [3, с. 444].

Рис. 1. Размер установленной сбытовой надбавки гарантирующего поставщика в 2016 г.

Аналогичная ситуация и в сфере теплоснабжения (максимальные и минимальные тарифы в федеральных округах по конкретным регулируемым организациям представлены на рис. 2.). Например, в Южном ФО минимальный тариф ниже максимального в 169 раз (Краснодарский край - 548 руб./Гкал, Волгоградская область -92779 руб./Гкал).

центральный Фо так

Северо-Западный ФО тая

Южный ФО там

Се вере-Кавказский ФО там

Приволжский ФО там

Уральский ФО там

сибирский ФО так

Дальневосточный ФО там

Источник: [3, с. 447]. Рис. 2. Максимальные и минимальные тарифы на тепловую энергию с 1 июля 2016 г. в федеральных округах по конкретным регулируемым организациям

Указанные проблемы в области тарифного регулирования привели к необходимости реформирования данной сферы и отнесения ее к компетенции ФАС России. В силу п.1 Положения о Федеральной антимонопольной службе ФАС России с 21.07.2015 г. является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги)6.

Антагонизм полномочий в области государственного регулирования тарифов между ФСТ России, Минэкономразвития и ФАС России был устранен, когда ФАС стала единым мегарегулятором (в 2015 г. ФАС России также была передана часть полномочий Рособоронза-каза). При этом ФАС России фактически превратилась в мегарегуля-тора-монополиста, сконцентрировав в своей структуре полномочия различных ведомств, борясь за финансирование из федерального бюд-

Т ■t

Тульская обл. 18 353 рув./гкш Ненецкий АО 21 705 рув угм.я волгоградская обл. 92 779 в*«,/г™ Ставропольский край

11 428 рув /г™

Республика Марий Эл

15 526 рув/г.м ямало-ненецкий АО

21 569 руе./Гмл Красноярский край 51 270 ру« /г-"

Магаданская обл. 89 859 мв /гнм

ф min

ilr min

ф min

4» min

4< min

Ф min

ф min

Ф min

Тверская обл. 150 pySVriuui Вологодски обл. 591 рул/гщи краснодарский край

548 оч« /'^ Республика Дагестан 415 рув./Гкм

Удмуртская Республика 418 рув./гш тюменская обл.

484 рув,/Гкал Алтайский край

509 ру«7Гкая Сахалинская обл.

635 рув^гим

6 Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 № 331 (ред. от 17.10.2016) «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе». www.consultant. ru/online.

жета7. Проводя либерализацию и якобы приближаясь к классической концепции антимонопольного регулирования, целью которого является защита конкуренции, а не отдельных потребителей (истоки антимонопольного регулирования лежат в препятствовании ограничения свободной торговли картелями и трестами), ФАС России все больше отдаляется от защиты интересов потребителей. Подтверждением тому служит сдвиг в балансе интересов,произошедший не в сторону потребителей, а также отсутствие реальных действий, направленных на снижение регулируемых тарифов. С момента передачи полномочий по тарифному регулированию ФАС России по настоящее время тарифы, также как и при ФСТ России, растут ежегодно. Следовательно, сегодня остается открытым вопрос: когда ФАС России начнет осуществлять реальные действия по совершенствованию сферы тарифного регулирования, которые приведут к снижению тарифов? Для того чтобы единый мегарегулятор стал инструментом повышения эффективности монополий, снижения издержек экономики и стимулирования конкуренции, необходимо изменить систему тарифного регулирования. Эффективным инструментом может стать бенчмаркинг (поиск и применение эталона, тариф которого и, как следствие, система организации производства будут взяты за основу).

ФАС России перегружен полномочиями. Но несмотря на это, на решение проблем, препятствующих развитию экономики, конкуренции, повышению качества товаров и снижения их стоимости для потребителя, собираемости штрафов (218,7 млн руб. по итогам 2014 г. не поступило в бюджет8), наличия дебиторской задолженности, в том числе из-за слабого информационного взаимодействия с Федеральной службой судебных приставов, ФАС заметного влияния не оказывает. Кроме того, широкая сфера полномочий ФАС России в сравнении с аналогичными службами в других странах, по данным исследователей Global Competition Review, ставит под сомнение глубину экономического анализа о состоянии конкуренции на товарных рынках, проводимого этой службой [5, с. 581-582].

Приведем основные аргументы, показывающие ошибочность решения о наделении ФАС России функциями мегарегулятора:

7 Лимиты бюджетных обязательств за 2014 г. - 2450,9 млн руб. (Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за

2014 год. (audit.gov.ru/upload/iblock/310/310102e46eed959280e9cc8a16620c51.pdf), за

2015 г. - 3639,8 млн руб. (Отчет об исполнении бюджета ФАС России за 2015 год. fas.gov.ru/about/list-of-reports/report.html?id=1673)).

8 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на отчет об исполнении федерального бюджета за 2014 год. audit.gov.ru/upload/iblock/310/310102e46eed959280e9c c8a16620c51.pdf.

1) концепции антимонопольного и тарифного регулирования различны. Если антимонопольное регулирование защищает конкуренцию на рынке, то тарифное замещает рыночные механизмы государственным регулированием. Соответственно принципы и методы конкурентного и тарифного направлений регулирования неодинаковы;

2) нарушается важный принцип государственного управления, эффективность которого доказана на практике - разделение регулирования и надзора. Принцип разделения необходим для того, чтобы вывести неизбежно возникающие противоречия интересов при регулировании тарифов за пределы одного регулирующего органа. Причем эффективность работы регуляторов с узкой сферой ответственности подтверждена европейским опытом [1, с. 36-37];

3) по истечении двухлетнего периода ФАС России лишь выявил проблемы в сфере тарифного регулирования и произвел поиск способов их разрешения, но при этом на законодательном уровне существенных изменений не произошло;

4) как показала практика, создание монополиста-мегарегулятора для сдерживания роста тарифов при ранее разработанной и функционирующей системе сдерживания роста тарифов не имело никакого смысла;

5) наличие региональных служб в ФАС России (при отсутствии их у ФСТ России), по мнению автора, не является фактором, позволяющим влиять на порядок рассмотрения и установления тарифов на местах. Доказательством тому может служить то, что тарифы на уровне субъектов по-прежнему устанавливаются региональными комиссиями, в состав которых входит как правило, лишь один специалист территориального управления ФАС России. Например, автор привлекался в Верховный суд РФ как эксперт по вопросу определения необходимой валовой выручки на тепловую энергию (мощность) и теплоноситель. Состав региональной комиссии по установленному тарифу состоял из 7 человек, из которых антимонопольноый орган представляет только один человек, т. е. 1 голос против 6. Да и компетенция сотрудников территориальных органов ФАС России не всегда достаточна для работы в новой для них сфере. Здесь уместно привести точку зрения гендиректора Института проблем естественных монополий Ю. Саакяна, полагающего, что у ФСТ не было прямой федеральной вертикали, ее региональные органы подчинялись местным властям и связанные с этим проблемы, например, по прозрачности тарифных решений, останутся и у нового регулятора [6].

6) создав мегарегулятор и устранив при этом положительную практику разделения регулирования и надзора, государство повторяет волну концентрации. С наделением в 2015 г. ФАС России дополнительными полномочиями в очередной раз победу одержала противостоящая демократической гипергосударственная тенденция, имманентно присущая российскому обществу [7, с. 60].

Подводя итог исследования развития антимонопольного регулирования, отметим, что, по нашему мнению, в целях совершенствования регулирования естественных монополий следует подчинить все региональные регуляторы федеральному органу, т. е. создать профессиональный независимый регулятор со своей вертикальной структурой. Развитие конкуренции в сферах естественных монополий должно происходить естественным путем, т. е. снизу вверх без стимулирования этого процесс государством, т. к. технологически государство и общество еще не готовы к конкуренции в регулируемых сферах, которая в итоге может привести к новой концентрации.

ЛИТЕРАТУРА

1. Авдашева С.Б., Корнеева Д.В. Задачи и ограничения антимонопольного контроля регулирования тарифов // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 4.

2. Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2015 год. fas.gov.ru/ about/list-of-reports/report.html?id=1685.

3. Доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2016 год от 14.04.2017 г. fas.gov.ru/about/list-of-reports/report.html?id=1720.

4. Долматов И.А., Золотова И.Ю. Тарифное регулирование: правила или ограничения? // ЭнергоРынок. 2015. № 6.

5. Игошина Д.Р. Реформирование системы антимонопольных органов в России // Фундаментальные исследования. 2016. № 5.

6. Путин подписал указ о присоединении ФСТ к ФАС. www.vedomosti.ru/politics/ articles/2015/07/21/601496-putin-podpisal-ukaz-o-prisoedinenii-fst-k-fas.

7. Савченко П.В., Федорова М.Н. Российская общественная система как выражение противоречивых исторических тенденций развития России // Общество и экономика. 2011. № 8-9.

ABOUT THE AUTOR

Konstantin Aleksandrovich Kudryavtsev - Candidate of Economic Sciences, Applicant of the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences, Associate Professor of the Department of Economics and Production Organization of the Federal State Budgetary Educational Institution of Higher Education «Volga State University of Technology», Yoshkar-Ola, Russia. KudryavcevKA@volgatech.net.

THE DEVELOPMENT OF ANTI-MONOPLY REGULATION: IS A SINGLE MEGA REGULATOR NEEDED?

The article consider the issue of development of anti-monopoly regulation and the creation of a mega-regulator due to the attribution of tariff regulation to the competence of the Federal Anti-Monopoly Service of Russia. In this connection, the concepts are examined, the change of the balance of interests of the two directions of regulation is defined, the prerequisites for creating an effective mega-regulator are analyzed, and the position on the necessity of the existence of such a mega regulator is substantiated.

Keywords: anti-monopoly regulation, tariff regulation, competition, regulation concept, balance of interests in regulation, mega-regulator. JEL: L40, L51.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.