CC BY
48
РАЗВИТИЕ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ В РОССИИ: НОВОЕ
ВРЕМЯ СТАРЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Есенова Валентина Петровна
канд. юрид. наук, доцент кафедры гражданского и трудового права СевероЗападного института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации,
РФ, г. Санкт-Петербург Email: VEsenova@gmail. com
DEVELOPMENT ADMINISTRATION OF JUSTICE IN RUSSIA: NEW
TIME OLD PROBLEMS
Valentina Esenova
candidate ofjurid. Sciences,, assistant professor of civil and labor rights North-West
Management Institute — a branch the Presidential Academy, RANEPA, Russia St.
Petersburg
АННОТАЦИЯ
В статье дан анализ некоторых проблем образования административной юстиции в России в историческом и современном аспектах. Сделан вывод о том, что в основе современных преобразований административной юстиции должно быть реальное обеспечение, охрана и защита субъективных прав граждан.
ABSTRACT
The paper analyzes some of the problems of education in the administration of justice in the Russian. It is concluded that the basis of the modern transformation of administrative justice has to be real security, safety and protection of rights of citizens.
Ключевые слова: власть; государственное управление; административная юстиция.
Keywords: power; government; Administration of justice.
Административная юстиция является одним из важнейших правовых институтов истории всех европейских государств. Однако европейская административная юстиция отличается устойчивой правовой формой, чего о
российской пока сказать нельзя. Судебное реформирование России последних десятилетий далеко до своего завершения и прогнозировать итоги рано. Наряду с безусловными достижениями, такими как открытость отечественного судопроизводства и попытка оптимизации административной юстиции, остаются проблемы, которые требуют своего разрешения и прежде всего, обеспечение независимости в деятельности суда, что является условием справедливого судебного разбирательства.
Разрешение споров, возникающих в сфере государственного управления между гражданином и органом управления в России, своими корнями уходит в Петровскую эпоху. Нельзя согласиться с бытующей точкой зрения, что законодательное оформление коренной перестройки всего аппарата управления было обусловлено только оформлением неограниченной власти монарха [21, с. 28.]. Для Петра I было чрезвычайно важно «доставить государству независимое, строгое и контролирующее учреждение...» [17]. Все гражданское управление не только de jure, но de facto должно было быть подчинено Сенату. 29 апреля 1717 г. [18] сенатским указом была установлена обязанность доношений на злоупотребления по вопросам государственного управления.
По справедливому утверждению А.Д. Градовского [2] в царствование Петра Великого Сенат стал средоточием всего верховного управления, средством надзора за всеми действиями администрации и судебных мест [4, с. 128.]. Административная реформа эпохи Петра I в т. ч. была связанна с созданием самостоятельного государственного верховного органа по рассмотрению притязаний «всяких чинов людей» от неправомерных действий (бездействия) или решений Коллегий, Канцелярий или должностных лиц.
Первый проект реформы Сената был предложен Н.И. Паниным [19], согласно которому государственное правление должно было состоять из восьми частей, включая «суд народа или юстицию». «...Первое правило (Сената — прим. авт.) наблюдать течение дел и производить ему принадлежащие по силе выданных законов и указов на каждое судебное место. каждый сенатор и
всякий судья иной ревности по должности свое иметь не может, как ту только, чтобы разсудить дело по силе указов» [20, с. 706—707.].
Семен Ефимович Десницкий [6] в феврале 1768 г. предложил разделить государственную власть на законодательную, судебную и наказательную [7, с. 716.]. Он предложил увеличить состав Сената до шестисот-семисот сенаторов и, что особенно важно, сенаторов избирать «из земельных владельцев в губерниях и провинциях, сверх сего из купеческих и художественных людей и, наконец, из духовных и училищных мест так, чтоб всякая губерния, провинция и корпусы имели своего в законодательной власти представителя, заступника и ходатая, которому бы своих сограждан, соподанных и соседов обстоятельства и жалобы всегда известны были, и через него всему государственному правлению в Сенате на рассмотрение представлены были» [8, с. 716].
Сама мысль о возможности прямых выборов в Сенат и в последующие времена встречала жесткое сопротивление, что не позволило существенно изменить Правительствующий Сенат. Между тем, предложения Н.И. Панина и С.Е. Десницкого об устройстве Сената как органа высшей судебной власти (над ним стоял только монарх) с правом апелляции всех дел значительно опередили концепции государствоведов Западной Европы о форме модели административной юстиции.
С момента своего образования и на протяжении столетий основной функцией Правительствующего Сената оставалась функция административно-судебного органа, что позволяет сделать вывод о стремлении усиления контроля верховной властью в лице императора за законностью в сфере государственного управления.
Точное соблюдение законов было обязанностью всех без исключения органов государственной власти [16, с. 596]. Россия в эту историческую эпоху не имела воззрений о защите прав личности. Тем не менее, надзор Правительствующего Сената за исполнением законов с 1711 г. и право подачи жалобы «людей всяких чинов» на незаконные действия (бездействие) и
решения, воевод, комендантов, Боярской Думы, коллегий, канцелярий или губернаторов позволяет утверждать о зарождении российской модели административной юстиции.
В эпоху правления Александра I рассматривалось множество проектов реформирования Правительствующего Сената, один из них был предложен князем Чарторыйским [1]. «...В своем докладе о проекте министерской реформы он остановился на Сенате, предлагая из него сделать орган надзора за правильностью работы должностных лиц; такая функция Сената описывается им следующими примерами: рассмотрение ежегодных отчетов министров, рассмотрение жалоб на предводителей дворянства и губернаторов и «одним словом всего того, чтобы делало из него (Сената) судью должностных преступлений и злоупотреблений властью. .У него не должно было быть активных функций управления, а лишь пассивная функция надзора; такое построение привело бы к учреждению административного суда. . В проекте Чарторыйского мы имеем начало, первичный зачаток, русской административной юстиции, воплотившейся в последствии. в функцию первого департамента правительствующего Сената» [12, с. 186—187].
Сложнее обстояло с правами граждан. Первое крупное монографическое исследование по рассматриваемому вопросу принадлежит А.Д. Градовскому. «... Совокупность так называемых прав состояния, выражавших первоначально привилегии разных лиц, со временем переходили в общие права всех подданных. Таково первое основание, по которому можно говорить о правах вообще в государстве Российском».
Второе основание заключалось в том, что законодательство второй половины Х1Х в. признало за обществом много таких прав, которые не выражались и не могли быть выражены в форме прав состояния. Права о печати и веротерпимости в государстве, свобода экономической деятельности касались каждого гражданина вообще безотносительно к различиям состояний [3, с. 314—315].
В 1876 г. А.Д. Градовский впервые рассматривает административную юстицию как составную часть русского государственного права, им дана дифференциация прав личности в государстве, а также дано определение административной юстиции. «Один важный вопрос об административной
юстиции требует для себя новой организации сената.....Обширною отраслию
дел, принадлежащих первому департаменту Сената, являются дела административной юстиции. Нам необходимо прежде всего дать правильное определение этому понятию, применительно, конечно, к условиям русского права. Предметом административной юстиции являются дела, возникающие из нарушенного или спорного права (курсив - авт.), поскольку они вообще, или по взгляду данного законодательства не подлежат рассмотрению общих судебных мест» [5, с. 149, 175—177].
Концепция защиты субъективных прав граждан в отношениях с публичной властью появится десятью годами позже. В конце XIX — начале XX в. в результате анализа первых теорий, в которых была дана только постановка проблемы, появилась теория охраны субъективных публичных прав граждан немецкого ученого Георга Еллинека [9].
По мнению же А.Д. Градовского дела административной юстиции должны быть отнесены к административному ведомству в т. ч.:
1. дела, возникающие из различных действий администрации, при отправлении ею своих обязанностей;
2. дела, возникающие из особых отношений частных лиц к администрации;
3. органы государственной власти, при осуществлении целей и прав государства, могут прийти в столкновение с такими действиями частных лиц, которые, не заключая в себе признаков преступления, подлежащего ведению суда уголовного, способны нанести ущерб интересам казны или нарушить порядок управления.
В России со времени учреждения Правительствующего Сената мы имеем коллегиальную организацию судебного органа, которому был поручен верховный надзор за законностью судов и управления. Во второй половине
Х1Х в. он являл собой независимое от министерств учреждение. К середине Х1Х в. общий надзор Сената за деятельностью министерств, заключавшийся в ревизиях, поверках отчетностей и вообще в наблюдении за ходом управления уменьшался и стал переходить главным образом в кабинет министров.
Само положение Правительствующего Сената стало не соответствовать возложенным на него задачам, поскольку закон не обеспечивал условий особенно необходимых Сенату, специальная задача которого была — поддержание законности в управлении [13, с. VIII—1Х].
В последней четверти ХК в. при издании отдельных законоположений администрации или органу административной власти давалось право восполнять закон своими распоряжениями и инструкциями, что приводило к увеличению жалоб в Сенат [15, с. 595], поскольку только ему принадлежало право высшего надзора в порядке исполнения.
Рассматривая российскую модель зарождения административной юстиции пореформенной России, следует отметить отсутствие системности в законодательстве и недостаточность фундаментальных исследований в этой области [14, с. Х].
Н.М. Коркунов признавал: «По этому отделу законодательства во всей нашей литературе только и есть, что первый том "Начал русского государственного права"», «.объяснения можно искать тут лишь в одном — в
необыкновенной трудности дела..... При казуистичности и неполноте наших
административных уставов, административная практика, особенно практика Сената, играет большую роль в практической постановке управления, а между тем она остается совершенно безгласной. При таких условиях дать хотя бы только полное систематическое описание действующего у нас государственного права требует уже огромного труда, кропотливой, упорной работы..» [11, с. 106—107].
Таким образом, прямым следствием деятельности Правительствующего Сената как высшего судебного органа стало зарождение отечественной модели административной юстиции. Последующие воззрения на проблему
административной юстиции так или иначе органично вобрали в себя идеи А.Е. Чарторыйского и С.А. Корфа, но в основе современного понимания административной юстиции лежат идеи А.Д. Градовского.
Невозможно не согласиться с мнением Г. Еллинека, который утверждал, что гарантии публичного права так же различны на разных стадиях культурного развития и в отдельных государствах, как и право вообще. Поэтому всякий правопорядок имеет в каждую данную эпоху свои собственные гарантии. Исчерпывающий анализ и перечисление которых возможны только в учении об отдельных учреждениях конкретного государства в определенную эпоху [10, с. 583.].
Защита субъективных публичных прав граждан в Российской Федерации в полной мере стала возможной только на рубеже ХХ и ХХ1 веков. Целям реализации законности в административно-правовой сфере, служит институт судебного контроля за обоснованностью актов, решений и действий (бездействия) органов государственного управления и должностных лиц.
Между тем граждане Российской Федерации оценивают уровень законности в стране исходя из реальной возможности в суде защитить свои права и законные интересы, получить справедливый судебный акт или возместить вред, причиненный в сфере государственного управления или правосудия.
Нельзя не согласиться с мнением С.В. Фролова, который полагает, что любой создаваемый правовой институт должен согласовываться с действующей правовой системой, учитывать ее историческое развитие, и поэтому важно обосновать пути «встраивания» института административной юстиции в российскую правовую систему [22, с. 4].
Выявляя пути развития административной юстиции, отечественные законодатели не учитывают научный потенциал прошлого, а правовая мысль начала XXI века так и не выработала единых методологических подходов к организации административной юстиции.
По справедливому утверждению А.К. Соловьевой дискуссия об организации административных судов в России остается открытой, она должна развиваться одновременно с обсуждением процессуальных проблем разрешения судами публично-правовых споров, так как разработка и принятие правил административного судопроизводства должны стать на данном этапе первостепенной задачей и предшествовать глубоким преобразованиям судебной системы, связанным с созданием административных судов [23, с. 7— 8; с. 32; с. 137].
Гражданин в отношениях с администрацией всегда слабая сторона, а потому его права и интересы должны быть обеспечены надлежащим защитным механизмом. Построение правового государства и формирование гражданского общества находится в определенной связи с уровнем доверия граждан к правосудию. В этом вопросе эффективная правовая форма административной юстиции имеет не последнее значение.
Внесенный в Государственную Думу в марте 2013 года проект Кодекса административного судопроизводства перед судами общей юрисдикции определил две задачи:
• обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений и
• защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Полагаем, что принятие этого важного документа по своей сути половинчатое решение давней проблемы — им определена только подведомственность дел судам общей юрисдикции и не решен главный вопрос — создание самостоятельной системы административных судов. Следует признать, что серьезные проблемы в т. ч. организация административной юстиции, как и в прошлые времена, решаются «безгласно», без открытых обсуждений ученых и законодателей.
В контексте принятого решения Президентом Российской Федерации об объединении Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ (с внесением соответствующих изменений в Конституцию РФ и ФКЗ), создание административных судов способно не только изменить судебную систему России, но прежде всего, повысить доверие граждан к российской юстиции. В ряду многих проблем, проблема образования административной юстиции неразрывно связана с проблемой справедливости правосудия в целом.
На 31 декабря 2012 года Страсбургским судом всего ожидало рассмотрения 128111 жалоб, из них четверть (28 598) [24] составляли жалобы россиян. По этому показателю Россия на первом месте.
Недоверие граждан и критика ЕСПЧ обращены в основном к действующей системе судов общей юрисдикции и административные суды не коснулась бы. Изложенное дает основание предположить, что система административных судов, была бы способна эффективно разрешать подведомственные ей публично-правовые и административные правовые конфликты, поскольку не имела бы груза своего прошлого (аналогично арбитражным судам, которые, к сожалению, находятся в состоянии реформирования).
Процессуальный механизм, способный обеспечить защиту прав и законных интересов граждан в публично-правовых отношениях, является важнейшей правовой гарантией, имеющей конституционно-правовую основу, и представляет собой: единство системы процессуальных средств, при помощи которых осуществляется реализация права заинтересованного лица на судебную защиту своих прав в случае их нарушения; упорядочение процессуальной деятельности субъектов административного процесса, образование самостоятельной подсистемы административных судов, а также установление специальной процессуальной формы рассмотрения административных споров.
Административная юстиция и административное судопроизводство не может определяться только рамками Кодекса РФ об административных правонарушениях. При этом разобщенность в правоприменительной
деятельности судов усложняет реализацию такой цели Федеральной программы развития судебной системы, как эффективность судебной системы и усиление ее влияния на правоприменение.
Как и встарь научная доктрина не поспевает за динамично развивающимся законодательством, в основе которого должны быть положены правовые механизмы не только признания, прежде всего, обеспечения субъективных прав граждан в публичной сфере. Не достаточно продекларировать или установить определенный объем субъективных прав гражданина в отношениях с государством. Обеспечение возможности реализации своих публичных прав гражданами, (включая упрощение судебных процедур) является важной задачей государственной власти. Механизмы административной или дисциплинарной ответственности должностных лиц органов государственной власти, должны приводиться в действие каждый раз, когда были нарушены права гражданина (пусть даже без причинения ему имущественного ущерба). Само по себе реформирование судебной системы не даст положительного результата. В основе деятельности административных судов должна стать необходимость обеспечения, охраны и защиты субъективных прав граждан. Например, в целях активизации влияния судов на правоприменение необходимо закрепить в федеральном законе не только право вынесения частного определения суда в адрес соответствующей организации или должностного лица (при выявлении случаев нарушения законности), но и размещения данного частного определения на сайте суда в сети Интернет, с закреплением обязанности государственного органа или должностного лица сообщения суду о принятых мерах и установления мер ответственности за неисполнение указанной обязанности. Сегодня, как и много лет тому назад, российская государственность вновь стоит в самом начале развития административной юстиции, во многом решение этой проблемы повлияет на формирование уважительного отношения граждан к государственным институтам нашего отечества.
Список литературы:
1. Адам Ежи Чарторыйский (Чарторыжский) (1770—1861) государственный и политический деятель, был близок к Александру I, один из инициаторов преобразований начала 1800-х гг., входил в «негласный комитет» Александра I, занимал пост министра иностранных дел Российской империи в 1804—1806 гг.
2. Градовский Александр Дмитриевич (1841—1889) государствовед, доктор права, ординарный профессор Санкт-Петербургского университета.
3. Градовский А. Д. Начала русского государственного права: В 3-х т. Т. 1. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1875. — С. 314—315.
4. Градовский А.Д. . Начала русского государственного права. В 3-х т. Т. 2. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1876. — С. 128.
5. Градовский А.Д. Указ. соч. — С. 149, 175—177
6. Десницкий Семен Ефимович (1740—1789) в 1781 г. русский просветитель, первый русский ординарный профессор права Московского университета, член Императорской Российской академии.
7. Десницкий С.Е. Представление о учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи // Судебная власть России: История. Документы. В 6 т. Т. 2.: публикуется по: Юридические произведения прогрессивных русских мыслителей: Вторая половина ХVIII в. М.: Госюриздат, 1959. — С. 99—121./ Под ред. Кутафина О.Е., Лебедева В.М., Семигина Г.Ю. М.: Мысль, 2003. — С. 716.
8. Десницкий С. Е. Представление о учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи // Судебная власть России: История. Документы. В 6 т. Т. 2.: публикуется по: Юридические произведения прогрессивных русских мыслителей: Вторая половина ХVIII в. М.: Госюриздат, 1959. — С. 99—121./ Под ред. Кутафина О.Е., Лебедева В.М., Семигина Г.Ю. М.: Мысль, 2003. — С. 716.
9. Еллинек Г. Общее учение о государстве: 2-е изд. испр. и дополн. по второму немецкому изд. С. И. Гессеном СПб., 1908.
10. Там же. С. 583.
11. Коркунов Н.М. Сборник статей (1877—1897): Общие вопросы права. История права. Государственное право. Международное право / Изд. Н.К. Мартынова. СПб.: Тип. М. Меркушева, 1898. — С. 106—107.
12. Корф С.А. Административная юстиция в России. Кн. 1. Очерк исторического развития власти надзора и административной юстиции в России. СПб.: Типография Тренке и Фюсно. 1910. — С. 186—187.
13. Куплеваский Н.О. Административная юстиция в Западной Европе. Ч. 1. Административная юстиция во Франции. Харьков: Унив. тип., 1879. — С. VIII—1Х.
14. «В нашей юридической литературе, недавно начавшей свое существование, бедной поэтому научными монографиями из области частного и уголовного права, еще более бедной в области публичного права, вопрос об организации административной юстиции, едва затронут», - отмечал Н.О. Куплеваский: Указ соч. С.Х.
15. Невский А. Административная юстиция // Юридический Вестник. Издание Московского Юридического Общества. — 1885. — № 12. — С. 595.
16. Там же. С. 596.
17. О донесении Самому Государю только о таких делах, которые касаются до здравия и чести Монаршей Особы и до бунта или измены: Именной Указ Петра I от 23 декабря 1713 г. // ПСЗ. Т. I. № 2756.
18. О подавании Обер-Фискалом, Провинциал-Фискалами и Фискалами Ландратам, Комендантам Генерал-Губернаторам, Губернаторам, Вице-Губернаторам и в Канцелярию Сената доношений на злоупотребления, от кого либо происходящих и касающимися до казенного интереса: Сенатский Указ от 29 апреля 1717 г. // ПСЗ. Т. I. № 3081.
19. Панин Никита Иванович (1718—1787) — русский дипломат и государственный деятель, наставник великого князя Павла Петровича.
20. Панин Н.И. Проект о реформе Сената и создании императорского совета при Монархе 28 декабря 1762 г. / Судебная власть России: История.
Документы. В 6 т. Т. 2.: публикуется по: Сб. русского исторического общества. СПб. 1871. Т. 7. С. 202—209./ Под ред. Кутафина О.Е., Лебедева В.М., Семигина Г.Ю. М.: Мысль, 2003. — С. 706—707.
21. Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке. М.: Изд-во «Наука», 1974. — С. 28.
22. Фролов С.В. Становление института административной юстиции в дореволюционной России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2005. — С. 4.
23. Хаманева Н.Ю. Перспективы развития науки административного права / Административное и информационное право (Состояние и перспективы развития) / Под ред. д.ю.н., профессора Н.Ю. Хаманевой, д.ю.н. И.Л. Бачило. М.: Академический правовой университет, 2003 С. 7—8; Кононов П.И. О некоторых актуальных проблемах совершенствования административного законодательства России. Там же. С. 32; Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административное судопроизводство и проект нового Гражданско-процессуального кодекса РФ // Журнал российского права. 1998. № 12; Николаева Л.А., Соловьева А.К. Юрисдикция судов межгосударственных объединений по разрешению публично-правовых споров // Журнал российского права. 2000. № 11; Есенова В.П. Судебные гарантии законности в сфере осуществления публичной власти: монография. СПб.: Изд-во СЗАГС, 2011. — С. 137.
24. [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://europeancourt.ru/uploads/Statistika Evropeyskogo Suda 7.pdf (Дата обращения 01.08.2013).
